國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見，是國務院辦公廳以國辦發〔2015〕75號印發的檔案。
海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建築、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然淨化的城市發展方式。
《指導意見》明確，通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。
《意見》分總體要求、加強規劃引領、統籌有序建設、完善支持政策、抓好組織落實5部分。
基本介紹
- 中文名：國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見
- 發文機關：國務院辦公廳
- 發文字號：國辦發〔2015〕75號
- 成文日期：2015年10月11日
- 發布日期：2015年10月16日
簡述,意見,解讀1,解讀2,
簡述
2015年10月11日，國務院辦公廳印發《關於推進海綿城市建設的指導意見》。
意見
國務院辦公廳關於推進海綿城市建設的指導意見
國辦發〔2015〕75號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建築、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然淨化的城市發展方式。《國務院關於加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）和《國務院辦公廳關於做好城市排水防澇設施建設工作的通知》（國辦發〔2013〕23號）印發以來，各有關方面積極貫徹新型城鎮化和水安全戰略有關要求，有序推進海綿城市建設試點，在有效防治城市內澇、保障城市生態安全等方面取得了積極成效。為加快推進海綿城市建設，修復城市水生態、涵養水資源，增強城市防澇能力，擴大公共產品有效投資，提高新型城鎮化質量，促進人與自然和諧發展，經國務院同意，現提出以下意見：
一、總體要求
（一）工作目標。通過海綿城市建設，綜合採取“滲、滯、蓄、淨、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。
（二）基本原則。
堅持生態為本、自然循環。充分發揮山水林田湖等原始地形地貌對降雨的積存作用，充分發揮植被、土壤等自然下墊面對雨水的滲透作用，充分發揮濕地、水體等對水質的自然淨化作用，努力實現城市水體的自然循環。
堅持規劃引領、統籌推進。因地制宜確定海綿城市建設目標和具體指標，科學編制和嚴格實施相關規劃，完善技術標準規範。統籌發揮自然生態功能和人工干預功能，實施源頭減排、過程控制、系統治理，切實提高城市排水、防澇、防洪和防災減災能力。
堅持政府引導、社會參與。發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造良好發展環境。積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。
二、加強規劃引領
（三）科學編制規劃。編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及道路、綠地、水等相關專項規劃時，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標。劃定城市藍線時，要充分考慮自然生態空間格局。建立區域雨水排放管理制度，明確區域排放總量，不得違規超排。
（四）嚴格實施規劃。將建築與小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等海綿城市建設要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件，保持雨水徑流特徵在城市開發建設前後大體一致。在建設工程施工圖審查、施工許可等環節，要將海綿城市相關工程措施作為重點審查內容；工程竣工驗收報告中，應當寫明海綿城市相關工程措施的落實情況，提交備案機關。
（五）完善標準規範。抓緊修訂完善與海綿城市建設相關的標準規範，突出海綿城市建設的關鍵性內容和技術性要求。要結合海綿城市建設的目標和要求編制相關工程建設標準圖集和技術導則，指導海綿城市建設。
三、統籌有序建設
（六）統籌推進新老城區海綿城市建設。從2015年起，全國各城市新區、各類園區、成片開發區要全面落實海綿城市建設要求。老城區要結合城鎮棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區域整體治理，逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。各地要建立海綿城市建設工程項目儲備制度，編制項目滾動規劃和年度建設計畫，避免大拆大建。
（七）推進海綿型建築和相關基礎設施建設。推廣海綿型建築與小區，因地制宜採取屋頂綠化、雨水調蓄與收集利用、微地形等措施，提高建築與小區的雨水積存和蓄滯能力。推進海綿型道路與廣場建設，改變雨水快排、直排的傳統做法，增強道路綠化帶對雨水的消納功能，在非機動車道、人行道、停車場、廣場等擴大使用透水鋪裝，推行道路與廣場雨水的收集、淨化和利用，減輕對市政排水系統的壓力。大力推進城市排水防澇設施的達標建設，加快改造和消除城市易澇點；實施雨污分流，控制初期雨水污染，排入自然水體的雨水須經過岸線淨化；加快建設和改造沿岸截流乾管，控制滲漏和合流制污水溢流污染。結合雨水利用、排水防澇等要求，科學布局建設雨水調蓄設施。
（八）推進公園綠地建設和自然生態修復。推廣海綿型公園和綠地，通過建設雨水花園、下凹式綠地、人工濕地等措施，增強公園和綠地系統的城市海綿體功能，消納自身雨水，並為蓄滯周邊區域雨水提供空間。加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態的保護和恢復，禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態環境的建設行為。恢復和保持河湖水系的自然連通，構建城市良性水循環系統，逐步改善水環境質量。加強河道系統整治，因勢利導改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，恢復自然深潭淺灘和泛洪漫灘，實施生態修復，營造多樣性生物生存環境。
四、完善支持政策
（九）創新建設運營機制。區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，採取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。強化契約管理，嚴格績效考核並按效付費。鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、製造企業與金融資本相結合，組建具備綜合業務能力的企業集團或聯合體，採用總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發揮整體效益。
（十）加大政府投入。中央財政要發揮“四兩撥千斤”的作用，通過現有渠道統籌安排資金予以支持，積極引導海綿城市建設。地方各級人民政府要進一步加大海綿城市建設資金投入，省級人民政府要加強海綿城市建設資金的統籌，城市人民政府要在中期財政規劃和年度建設計畫中優先安排海綿城市建設項目，並納入地方政府採購範圍。
（十一）完善融資支持。各有關方面要將海綿城市建設作為重點支持的民生工程，充分發揮開發性、政策性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對海綿城市建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，對海綿城市建設提供中長期信貸支持，積極開展購買服務協定預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。將海綿城市建設中符合條件的項目列入專項建設基金支持範圍。支持符合條件的企業通過發行企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據等募集資金，用於海綿城市建設項目。
五、抓好組織落實
城市人民政府是海綿城市建設的責任主體，要把海綿城市建設提上重要日程，完善工作機制，統籌規劃建設，抓緊啟動實施，增強海綿城市建設的整體性和系統性，做到“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”。住房城鄉建設部要會同有關部門督促指導各地做好海綿城市建設工作，繼續抓好海綿城市建設試點，儘快形成一批可推廣、可複製的示範項目，經驗成熟後及時總結宣傳、有效推開；發展改革委要加大專項建設基金對海綿城市建設的支持力度；財政部要積極推進PPP模式，並對海綿城市建設給予必要資金支持；水利部要加強對海綿城市建設中水利工作的指導和監督。各有關部門要按照職責分工，各司其職，密切配合，共同做好海綿城市建設相關工作。
一、總體要求
（一）工作目標。通過海綿城市建設，綜合採取“滲、滯、蓄、淨、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。
（二）基本原則。
堅持生態為本、自然循環。充分發揮山水林田湖等原始地形地貌對降雨的積存作用，充分發揮植被、土壤等自然下墊面對雨水的滲透作用，充分發揮濕地、水體等對水質的自然淨化作用，努力實現城市水體的自然循環。
堅持規劃引領、統籌推進。因地制宜確定海綿城市建設目標和具體指標，科學編制和嚴格實施相關規劃，完善技術標準規範。統籌發揮自然生態功能和人工干預功能，實施源頭減排、過程控制、系統治理，切實提高城市排水、防澇、防洪和防災減災能力。
堅持政府引導、社會參與。發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造良好發展環境。積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。
二、加強規劃引領
（三）科學編制規劃。編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及道路、綠地、水等相關專項規劃時，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標。劃定城市藍線時，要充分考慮自然生態空間格局。建立區域雨水排放管理制度，明確區域排放總量，不得違規超排。
（四）嚴格實施規劃。將建築與小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等海綿城市建設要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件，保持雨水徑流特徵在城市開發建設前後大體一致。在建設工程施工圖審查、施工許可等環節，要將海綿城市相關工程措施作為重點審查內容；工程竣工驗收報告中，應當寫明海綿城市相關工程措施的落實情況，提交備案機關。
（五）完善標準規範。抓緊修訂完善與海綿城市建設相關的標準規範，突出海綿城市建設的關鍵性內容和技術性要求。要結合海綿城市建設的目標和要求編制相關工程建設標準圖集和技術導則，指導海綿城市建設。
三、統籌有序建設
（六）統籌推進新老城區海綿城市建設。從2015年起，全國各城市新區、各類園區、成片開發區要全面落實海綿城市建設要求。老城區要結合城鎮棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區域整體治理，逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。各地要建立海綿城市建設工程項目儲備制度，編制項目滾動規劃和年度建設計畫，避免大拆大建。
（七）推進海綿型建築和相關基礎設施建設。推廣海綿型建築與小區，因地制宜採取屋頂綠化、雨水調蓄與收集利用、微地形等措施，提高建築與小區的雨水積存和蓄滯能力。推進海綿型道路與廣場建設，改變雨水快排、直排的傳統做法，增強道路綠化帶對雨水的消納功能，在非機動車道、人行道、停車場、廣場等擴大使用透水鋪裝，推行道路與廣場雨水的收集、淨化和利用，減輕對市政排水系統的壓力。大力推進城市排水防澇設施的達標建設，加快改造和消除城市易澇點；實施雨污分流，控制初期雨水污染，排入自然水體的雨水須經過岸線淨化；加快建設和改造沿岸截流乾管，控制滲漏和合流制污水溢流污染。結合雨水利用、排水防澇等要求，科學布局建設雨水調蓄設施。
（八）推進公園綠地建設和自然生態修復。推廣海綿型公園和綠地，通過建設雨水花園、下凹式綠地、人工濕地等措施，增強公園和綠地系統的城市海綿體功能，消納自身雨水，並為蓄滯周邊區域雨水提供空間。加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態的保護和恢復，禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態環境的建設行為。恢復和保持河湖水系的自然連通，構建城市良性水循環系統，逐步改善水環境質量。加強河道系統整治，因勢利導改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，恢復自然深潭淺灘和泛洪漫灘，實施生態修復，營造多樣性生物生存環境。
四、完善支持政策
（九）創新建設運營機制。區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，採取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。強化契約管理，嚴格績效考核並按效付費。鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、製造企業與金融資本相結合，組建具備綜合業務能力的企業集團或聯合體，採用總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發揮整體效益。
（十）加大政府投入。中央財政要發揮“四兩撥千斤”的作用，通過現有渠道統籌安排資金予以支持，積極引導海綿城市建設。地方各級人民政府要進一步加大海綿城市建設資金投入，省級人民政府要加強海綿城市建設資金的統籌，城市人民政府要在中期財政規劃和年度建設計畫中優先安排海綿城市建設項目，並納入地方政府採購範圍。
（十一）完善融資支持。各有關方面要將海綿城市建設作為重點支持的民生工程，充分發揮開發性、政策性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對海綿城市建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，對海綿城市建設提供中長期信貸支持，積極開展購買服務協定預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。將海綿城市建設中符合條件的項目列入專項建設基金支持範圍。支持符合條件的企業通過發行企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據等募集資金，用於海綿城市建設項目。
五、抓好組織落實
城市人民政府是海綿城市建設的責任主體，要把海綿城市建設提上重要日程，完善工作機制，統籌規劃建設，抓緊啟動實施，增強海綿城市建設的整體性和系統性，做到“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”。住房城鄉建設部要會同有關部門督促指導各地做好海綿城市建設工作，繼續抓好海綿城市建設試點，儘快形成一批可推廣、可複製的示範項目，經驗成熟後及時總結宣傳、有效推開；發展改革委要加大專項建設基金對海綿城市建設的支持力度；財政部要積極推進PPP模式，並對海綿城市建設給予必要資金支持；水利部要加強對海綿城市建設中水利工作的指導和監督。各有關部門要按照職責分工，各司其職，密切配合，共同做好海綿城市建設相關工作。
解讀1
“滲”。通過土壤來滲透雨水，這同時也是一種吸納雨水的過程。它的好處，可以避免地表徑流，減少從水泥地面、路面匯集到管網裡雨水，可以涵養了地下水，補充地下水的不足，還能通過土壤淨化水質，還可以改善城市微氣候，從國外的經驗看，土壤有一定的含水量後，白天可以適當蒸發，能夠調節微氣候。
“蓄”，人工建設破壞了自然地形地貌後，降雨就只能匯集到一起，形成積水。所以要把降雨蓄起來，蓄也是為了利用，也是為了調蓄和錯峰，不然短時間內匯集這么多水到一個地方，就形成了內澇。
“滯”，主要作用是延緩短時間內形成的雨水徑流量。城市內短歷時強降雨，對下墊面產生衝擊，形成快速徑流，積水攢起來就導致內澇。因此，“滯”非常重要，可以延緩形成徑流的高峰。
“淨”，水應該蓄起來，經過淨化處理，然後回用到城市中。
“用”，儘可能利用天上降下來的雨，不管是豐水地區還是缺水地區，都應該加強雨水資源的利用。應該通過滲透涵養，通過蓄把水留在原地，再通過淨化把水用在原地。
“排”，有些城市就是因為降雨多了，滲透也滲透不了，用也用不了那么多，所以才導致的內澇。這就必須要採取人工措施，把它排掉。
解讀2
黨中央、國務院高度重視海綿城市建設。習近平總書記強調，要建設自然積存、自然滲透、自然淨化的海綿城市。我國正處在城鎮化快速發展時期，城市建設取得顯著成就，同時也存在開發強度高、硬質鋪裝多等問題。特別是建築屋面、道路、地面等設施建設導致下墊面過度硬化，改變了城市原有自然生態本底和水文特徵，70%以上的降雨形成徑流被排放，城市“大雨必澇、雨後即旱”，帶來水生態惡化、水資源緊缺、水環境污染、水安全缺乏保障等問題，嚴重影響民眾生產生活和城市有序運行。已開發國家在城鎮化過程中，也曾出現過類似情況，這些國家及時調整城市規劃建設理念，通過實施低影響開發模式、可持續排水管理、水敏感城市設計等理念和措施，合理控制雨水徑流，有效解決了上述問題。
所謂海綿城市，就是充分發揮原始地形地貌對降雨的積存作用，充分發揮自然下墊面和生態本底對雨水的滲透作用，充分發揮植被、土壤、濕地等對水質的自然淨化作用，使城市像“海綿”一樣，對雨水具有吸收和釋放功能，能夠彈性地適應環境變化和應對自然災害。在城市開發建設中，加強規劃建設管控，通過源頭減排、過程控制、系統治理，採取屋頂綠化、透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設施等措施，使建築與小區、道路與廣場、公園和綠地、水系等具備對雨水的吸納、蓄滯和緩釋作用，有效控制雨水徑流，使老百姓切實感受到“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的實效。
按照國務院的要求，我部在總結國內外經驗的基礎上，出台了《海綿城市建設技術指南》，舉辦了全國海綿城市建設培訓班。財政部、住房城鄉建設部、水利部選擇16個城市今年開展了試點。各地積極回響，據統計，全國有130多個城市制定了海綿城市建設方案，江蘇、安徽、遼寧等省還印發了指導意見，要求在全省範圍內全面推進海綿城市建設。
今年9月29日，國務院常務會議部署推進海綿城市建設，提出了5方面要求：一是提出總體要求。通過海綿城市建設，將70%的降雨就地消納和利用，到2020年，城市建成區20%以上的面積要達到海綿城市目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積要達到目標要求。二是加強規劃引領。提出將雨水徑流總量控制率作為城市規劃剛性控制指標，建立區域雨水排放管理制度，並在規劃許可等環節嚴格把關。三是統籌有序建設。明確了通過工程措施和生態措施推進海綿城市建設的重點任務，要求在城市新區建設中全面推進，老城區結合棚戶區和危房改造、老舊小區更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，整體推進。四是完善支持政策。創新建設運營機制，大力推動政府與社會資本合作。中央財政積極引導，地方政府也要加大支持力度。鼓勵銀行業金融機構加大信貸支持。將海綿城市建設項目列入專項建設基金支持範圍。支持企業發行債券等用於海綿城市建設。五是抓好組織實施。明確了城市人民政府、各有關部門在海綿城市建設工作中的職責。
