基本介紹
- 中文名：關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見
- 印發機關：中共中央辦公廳、國務院辦公廳
- 印發日期：2019年6月
- 實施日期：2019年6月
發布信息,政策全文,內容解讀,
發布信息
2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
政策全文
《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》全文如下。
建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象徵，在維護國家生態安全中居於首要地位。我國經過60多年的努力，已建立數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用，但仍然存在重疊設定、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。為加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，提供高質量生態產品，推進美麗中國建設，現提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，貫徹落實習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，以保護自然、服務人民、永續發展為目標，加強頂層設計，理順管理體制，創新運行機制，強化監督管理，完善政策支撐，建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系，確保重要自然生態系統、自然遺蹟、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，提升生態產品供給能力，維護國家生態安全，為建設美麗中國、實現中華民族永續發展提供生態支撐。
（二）基本原則
——堅持嚴格保護，世代傳承。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把應該保護的地方都保護起來，做到應保盡保，讓當代人享受到大自然的饋贈和天藍地綠水淨、鳥語花香的美好家園，給子孫後代留下寶貴自然遺產。
——堅持依法確權，分級管理。按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，改革以部門設定、以資源分類、以行政區劃分設的舊體制，整合最佳化現有各類自然保護地，構建新型分類體系，實施自然保護地統一設定，分級管理、分區管控，實現依法有效保護。
——堅持生態為民，科學利用。踐行綠水青山就是金山銀山理念，探索自然保護和資源利用新模式，發展以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系，不斷滿足人民民眾對優美生態環境、優良生態產品、優質生態服務的需要。
——堅持政府主導，多方參與。突出自然保護地體系建設的社會公益性，發揮政府在自然保護地規劃、建設、管理、監督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制。
——堅持中國特色，國際接軌。立足國情，繼承和發揚我國自然保護的探索和創新成果。借鑑國際經驗，注重與國際自然保護體系對接，積極參與全球生態治理，共謀全球生態文明建設。
（三）總體目標。建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，推動各類自然保護地科學設定，建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式，建設健康穩定高效的自然生態系統，為維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展築牢基石，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國奠定生態根基。
到2020年，提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發展規劃，完成國家公園體制試點，設立一批國家公園，完成自然保護地勘界立標並與生態保護紅線銜接，制定自然保護地內建設項目負面清單，構建統一的自然保護地分類分級管理體制。到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸併最佳化，完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度，提升自然生態空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態產品供給能力，自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上。
二、構建科學合理的自然保護地體系
（四）明確自然保護地功能定位。自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺蹟、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。建立自然保護地目的是守護自然生態，保育自然資源，保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性，維護自然生態系統健康穩定，提高生態系統服務功能；服務社會，為人民提供優質生態產品，為全社會提供科研、教育、體驗、遊憩等公共服務；維持人與自然和諧共生並永續發展。要將生態功能重要、生態環境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態保護紅線管控範圍。
（五）科學劃定自然保護地類型。按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，依據管理目標與效能並借鑑國際經驗，將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分為3類。
國家公園：是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護範圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象徵，國民認同度高。
自然保護區：是指保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺蹟的區域。具有較大面積，確保主要保護對象安全，維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數量及賴以生存的棲息環境。
自然公園：是指保護重要的自然生態系統、自然遺蹟和自然景觀，具有生態、觀賞、文化和科學價值，可持續利用的區域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源，以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。
制定自然保護地分類劃定標準，對現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區、水產種質資源保護區、野生植物原生境保護區（點）、自然保護小區、野生動物重要棲息地等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行梳理調整和歸類，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統。
（六）確立國家公園主體地位。做好頂層設計，科學合理確定國家公園建設數量和規模，在總結國家公園體制試點經驗基礎上，制定設立標準和程式，劃建國家公園。確立國家公園在維護國家生態安全關鍵區域中的首要地位，確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區中的主導地位，確定國家公園保護價值和生態功能在全國自然保護地體系中的主體地位。國家公園建立後，在相同區域一律不再保留或設立其他自然保護地類型。
（七）編制自然保護地規劃。落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求，依據國土空間規劃，編制自然保護地規劃，明確自然保護地發展目標、規模和劃定區域，將生態功能重要、生態系統脆弱、自然生態保護空缺的區域規劃為重要的自然生態空間，納入自然保護地體系。
（八）整合交叉重疊的自然保護地。以保持生態系統完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，整合各類自然保護地，解決自然保護地區域交叉、空間重疊的問題，將符合條件的優先整合設立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合，做到一個保護地、一套機構、一塊牌子。
（九）歸併最佳化相鄰自然保護地。制定自然保護地整合最佳化辦法，明確整合歸併規則，嚴格報批程式。對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區劃、資源分類造成的條塊割裂局面，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合併重組，合理確定歸併後的自然保護地類型和功能定位，最佳化邊界範圍和功能分區，被歸併的自然保護地名稱和機構不再保留，解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，實現對自然生態系統的整體保護。在上述整合和歸併中，對涉及國際履約的自然保護地，可以暫時保留履行相關國際公約時的名稱。
三、建立統一規範高效的管理體制
（十）統一管理自然保護地。理順現有各類自然保護地管理職能，提出自然保護地設立、晉（降）級、調整和退出規則，制定自然保護地政策、制度和標準規範，實行全過程統一管理。建立統一調查監測體系，建設智慧自然保護地，制定以生態資產和生態服務價值為核心的考核評估指標體系和辦法。各地區各部門不得自行設立新的自然保護地類型。
（十一）分級行使自然保護地管理職責。結合自然資源資產管理體制改革，構建自然保護地分級管理體制。按照生態系統重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3類，實行分級設立、分級管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批准設立；地方管理的自然保護地由省級政府批准設立，管理主體由省級政府確定。探索公益治理、社區治理、共同治理等保護方式。
（十二）合理調整自然保護地範圍並勘界立標。制定自然保護地範圍和區劃調整辦法，依規開展調整工作。制定自然保護地邊界勘定方案、確認程式和標識系統，開展自然保護地勘界定標並建立矢量資料庫，與生態保護紅線銜接，在重要地段、重要部位設立界樁和標識牌。確因技術原因引起的數據、圖件與現地不符等問題可以按管理程式一次性糾正。
（十三）推進自然資源資產確權登記。進一步完善自然資源統一確權登記辦法，每個自然保護地作為獨立的登記單元，清晰界定區域內各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界，明確各類自然資源資產的種類、面積和權屬性質，逐步落實自然保護地內全民所有自然資源資產代行主體與權利內容，非全民所有自然資源資產實行協定管理。
（十四）實行自然保護地差別化管控。根據各類自然保護地功能定位，既嚴格保護又便於基層操作，合理分區，實行差別化管控。國家公園和自然保護區實行分區管控，原則上核心保護區內禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區管理，限制人為活動。結合歷史遺留問題處理，分類分區制定管理規範。
四、創新自然保護地建設發展機制
（十五）加強自然保護地建設。以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，分區分類開展受損自然生態系統修復。建設生態廊道、開展重要棲息地恢復和廢棄地修復。加強野外保護站點、巡護路網、監測監控、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設施建設，利用高科技手段和現代化設備促進自然保育、巡護和監測的信息化、智慧型化。配置管理隊伍的技術裝備，逐步實現規範化和標準化。
（十六）分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護地進行科學評估，將保護價值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地範圍。結合精準扶貧、生態扶貧，核心保護區內原住居民應實施有序搬遷，對暫時不能搬遷的，可以設立過渡期，允許開展必要的、基本的生產活動，但不能再擴大發展。依法清理整治探礦採礦、水電開發、工業建設等項目，通過分類處置方式有序退出；根據歷史沿革與保護需要，依法依規對自然保護地內的耕地實施退田還林還草還湖還濕。
（十七）創新自然資源使用制度。按照標準科學評估自然資源資產價值和資源利用的生態風險，明確自然保護地內自然資源利用方式，規範利用行為，全面實行自然資源有償使用制度。依法界定各類自然資源資產產權主體的權利和義務，保護原住居民權益，實現各產權主體共建保護地、共享資源收益。制定自然保護地控制區經營性項目特許經營管理辦法，建立健全特許經營制度，鼓勵原住居民參與特許經營活動，探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制。對劃入各類自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自願、有償的原則，探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產權人權益，實現多元化保護。
（十八）探索全民共享機制。在保護的前提下，在自然保護地控制區內劃定適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅遊等活動，構建高品質、多樣化的生態產品體系。完善公共服務設施，提升公共服務功能。扶持和規範原住居民從事環境友好型經營活動，踐行公民生態環境行為規範，支持和傳承傳統文化及人地和諧的生態產業模式。推行參與式社區管理，按照生態保護需求設立生態管護崗位並優先安排原住居民。建立志願者服務體系，健全自然保護地社會捐贈制度，激勵企業、社會組織和個人參與自然保護地生態保護、建設與發展。
五、加強自然保護地生態環境監督考核
實行最嚴格的生態環境保護制度，強化自然保護地監測、評估、考核、執法、監督等，形成一整套體系完善、監管有力的監督管理制度。
（十九）建立監測體系。建立國家公園等自然保護地生態環境監測制度，制定相關技術標準，建設各類各級自然保護地“天空地一體化”監測網路體系，充分發揮地面生態系統、環境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點和衛星遙感的作用，開展生態環境監測。依託生態環境監管平台和大數據，運用雲計算、物聯網等信息化手段，加強自然保護地監測數據集成分析和綜合套用，全面掌握自然保護地生態系統構成、分布與動態變化，及時評估和預警生態風險，並定期統一發布生態環境狀況監測評估報告。對自然保護地內基礎設施建設、礦產資源開發等人類活動實施全面監控。
（二十）加強評估考核。組織對自然保護地管理進行科學評估，及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況，發布評估結果。適時引入第三方評估制度。對國家公園等各類自然保護地管理進行評價考核，根據實際情況，適時將評價考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系，作為黨政領導班子和領導幹部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。
（二十一）嚴格執法監督。制定自然保護地生態環境監督辦法，建立包括相關部門在內的統一執法機制，在自然保護地範圍內實行生態環境保護綜合執法，制定自然保護地生態環境保護綜合執法指導意見。強化監督檢查，定期開展“綠盾”自然保護地監督檢查專項行動，及時發現涉及自然保護地的違法違規問題。對違反各類自然保護地法律法規等規定，造成自然保護地生態系統和資源環境受到損害的部門、地方、單位和有關責任人員，按照有關法律法規嚴肅追究責任，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。建立督查機制，對自然保護地保護不力的責任人和責任單位進行問責，強化地方政府和管理機構的主體責任。
六、保障措施
（二十二）加強黨的領導。地方各級黨委和政府要增強“四個意識”，嚴格落實生態環境保護黨政同責、一崗雙責，擔負起相關自然保護地建設管理的主體責任，建立統籌推進自然保護地體制改革的工作機制，將自然保護地發展和建設管理納入地方經濟社會發展規劃。各相關部門要履行好自然保護職責，加強統籌協調，推動工作落實。重大問題及時報告黨中央、國務院。
（二十三）完善法律法規體系。加快推進自然保護地相關法律法規和制度建設，加大法律法規立改廢釋工作力度。修改完善自然保護區條例，突出以國家公園保護為主要內容，推動制定出台自然保護地法，研究提出各類自然公園的相關管理規定。在自然保護地相關法律、行政法規制定或修訂前，自然保護地改革措施需要突破現行法律、行政法規規定的，要按程式報批，取得授權後施行。
（二十四）建立以財政投入為主的多元化資金保障制度。統籌包括中央基建投資在內的各級財政資金，保障國家公園等各類自然保護地保護、運行和管理。國家公園體制試點結束後，結合試點情況完善國家公園等自然保護地經費保障模式；鼓勵金融和社會資本出資設立自然保護地基金，對自然保護地建設管理項目提供融資支持。健全生態保護補償制度，將自然保護地內的林木按規定納入公益林管理，對集體和個人所有的商品林，地方可依法自主優先贖買；按自然保護地規模和管護成效加大財政轉移支付力度，加大對生態移民的補償扶持投入。建立完善野生動物肇事損害賠償制度和野生動物傷害保險制度。
（二十五）加強管理機構和隊伍建設。自然保護地管理機構會同有關部門承擔生態保護、自然資源資產管理、特許經營、社會參與和科研宣教等職責，當地政府承擔自然保護地內經濟發展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監管等職責。按照最佳化協同高效的原則，制定自然保護地機構設定、職責配置、人員編制管理辦法，探索自然保護地群的管理模式。適當放寬艱苦地區自然保護地專業技術職務評聘條件，建設高素質專業化隊伍和科技人才團隊。引進自然保護地建設和發展急需的管理和技術人才。通過網際網路等現代化、高科技教學手段，積極開展崗位業務培訓，實行自然保護地管理機構工作人員繼續教育全覆蓋。
（二十六）加強科技支撐和國際交流。設立重大科研課題，對自然保護地關鍵領域和技術問題進行系統研究。建立健全自然保護地科研平台和基地，促進成熟科技成果轉化落地。加強自然保護地標準化技術支撐工作。自然保護地資源可持續經營管理、生態旅遊、生態康養等活動可研究建立認證機制。充分借鑑國際先進技術和體制機制建設經驗，積極參與全球自然生態系統保護，承擔並履行好與發展中大國相適應的國際責任，為全球提供自然保護的中國方案。
內容解讀
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。指導意見出台的背景意義何在？將怎樣建立健全自然保護地管理體制機制？國家林業和草原局有關負責人就有關問題回答了記者提問。
問：指導意見出台的背景和意義是什麼？
答：當前我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬個，保護面積覆蓋我國陸域面積的18%、領海的4.6%，在維護國家生態安全、保護生物多樣性、保存自然遺產和改善生態環境質量等方面發揮了重要作用。但長期以來存在的頂層設計不完善、管理體制不順暢、產權責任不清晰等問題，與新時代發展要求不相適應。
黨中央、國務院對建立以國家公園為主體的自然保護地體系高度重視。2018年初，黨和國家機構改革方案有關檔案中明確，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由國家林業和草原局統一監督管理國家公園、自然保護區、風景名勝區、海洋特別保護區、自然遺產、地質公園等自然保護地。
此次出台指導意見，是貫徹落實習近平生態文明思想、統籌山水林田湖草系統治理的具體舉措，也是建立以國家公園為主體的自然保護地體系的根本遵循和指引，標誌著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。這有利於系統保護國家生態重要區域和典型自然生態空間，全面保護生物多樣性和地質地貌景觀多樣性，推動山水林田湖草生命共同體的完整保護，為實現經濟社會可持續發展奠定生態根基。
問：指導意見關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導思想、建設目標、基本原則是什麼？
答：建立以國家公園為主體的自然保護地體系，必須以確保重要自然生態系統、自然遺蹟、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，提升生態產品供給能力，維護國家生態安全的根本要求為指導思想。
指導意見明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，提出三個階段性目標任務：到2020年構建統一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。
五項基本原則為：堅持嚴格保護，世代傳承；堅持依法確權，分級管理；堅持生態為民，科學利用；堅持政府主導，多方參與；堅持中國特色，國際接軌。
問：關於自然保護地的分類體系和功能定位，指導意見中是如何明確的？如何整合最佳化？
答：按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，指導意見將我國自然保護地按生態價值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區、自然公園三大類型。國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的的區域，自然保護區是保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺蹟的區域，自然公園是保護重要的自然生態系統、自然遺蹟和自然景觀，具有生態、觀賞、文化和科學價值，可持續利用的區域。
指導意見提出了對現有自然保護地進行整合最佳化的任務、原則和要求，如整合各類交叉重疊的自然保護地、歸併最佳化相鄰自然保護地等。整合最佳化歸併過程中，應當以保持生態系統完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，遵照保護強度由強到弱、保護地級別從高到低的原則要求實施，整合最佳化後要做到一個保護地只有一套機構，只保留一塊牌子。
問：指導意見對於建立健全自然保護地管理體制機制提出了哪些要求？
答：指導意見明確要求創新自然保護地管理機制體制。
指導意見明確改革以部門設定、以資源分類、以行政區劃分設的舊體制，建立自然保護地統一設定、分級管理、分區管控新體制。
統一管理，就是一個自然保護地由一個部門，一個管理機構實行全過程統一管理。各地區各部門不得自行設立新的自然保護地類型。
三種管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。
兩級設立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批准設立，地方管理的自然保護地由省級政府批准設立，管理主體由省級政府確定。
分區管控，國家公園和自然保護區內劃分為核心保護區和一般控制區，核心保護區內原則上禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區管理。
問：國家林草局貫徹落實指導意見的主要舉措有哪些？
答：國家林草局將全面調查摸清自然保護地家底，在綜合評估的基礎上編制自然保護地發展規劃，並在總結國家公園體制試點經驗基礎上，科學制定國家公園設立標準和空間布局方案。按照中央要求，2020年將結束試點工作，正式設立一批國家公園。
同時，制定自然保護地整合最佳化實施方案，將符合國家公園設立標準、列入國家公園空間布局方案、具備優先設立國家公園條件區域內的保護地整合歸類為國家公園；交叉重疊的自然保護地按照保護強度和級別就高的原則要求進行整合；對同一自然地理單元相連（鄰）的同類型自然保護地，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合併重組，合理確定歸併後的自然保護地類型和功能定位，最佳化範圍和管控分區。還要推進自然保護地立法進程，不斷完善自然保護地法規體系建設，加強自然保護地監督管理，妥善解決歷史遺留問題，開展自然保護地公益性實現途徑、綜合執法等系列重大問題的研究。
