關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見

《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》是為加快健全自然資源資產產權制度，進一步推動生態文明建設提出的意見。由中辦、國辦於2019年4月印發並實施。

基本介紹

• 中文名：關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見
• 外文名：Guiding Opinions on Promoting the Reform of Property Right System of Natural Resources Assets as a Whole
• 印發機關：中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發
• 印發日期：2019年4月
• 實施日期：2019年4月

出台背景

2019年1月23日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議並發表重要講話。會議審議通過了《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》。

會議強調，自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。要健全自然資源資產產權體系，明確產權主體，開展統一調查監測評價，加快統一確權登記，強化整體保護，落實監管責任，完善法律法規，注重改革創新，促進自然資源集約開發利用和生態保護修復。

意見全文

關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見

自然資源資產產權制度是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度。改革開放以來，我國自然資源資產產權制度逐步建立，在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題，導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重。為加快健全自然資源資產產權制度，進一步推動生態文明建設，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，全面落實習近平生態文明思想，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，以完善自然資源資產產權體系為重點，以落實產權主體為關鍵，以調查監測和確權登記為基礎，著力促進自然資源集約開發利用和生態保護修復，加強監督管理，注重改革創新，加快構建系統完備、科學規範、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系，為完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國提供基礎支撐。

（二）基本原則

——堅持保護優先、集約利用。正確處理資源保護與開發利用的關係，既要發揮自然資源資產產權制度在嚴格保護資源、提升生態功能中的基礎作用，又要發揮在最佳化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展中的關鍵作用。

——堅持市場配置、政府監管。以擴權賦能、激發活力為重心，健全自然資源資產產權制度，探索自然資源資產所有者權益的多種有效實現形式，發揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平；加強政府監督管理，促進自然資源權利人合理利用資源。

——堅持物權法定、平等保護。依法明確全民所有自然資源資產所有權的權利行使主體，健全自然資源資產產權體系和權能，完善自然資源資產產權法律體系，平等保護各類自然資源資產產權主體合法權益，更好發揮產權制度在生態文明建設中的激勵約束作用。

——堅持依法改革、試點先行。堅持重大改革於法有據，既要發揮改革頂層設計的指導作用，又要鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創新提供鮮活經驗。

（三）總體目標。到2020年，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立，自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態文明制度體系、保障國家生態安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局提供有力支撐。

二、主要任務

（四）健全自然資源資產產權體系。適應自然資源多種屬性以及國民經濟和社會發展需求，與國土空間規劃和用途管制相銜接，推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，著力解決權利交叉、缺位等問題。處理好自然資源資產所有權與使用權的關係，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、採礦權授予與相關規劃的銜接。依據不同礦種、不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續、保留期限。根據礦產資源儲量規模，分類設定採礦權有效期及延續期限。依法明確採礦權抵押權能，完善探礦權、採礦權與土地使用權、海域使用權銜接機制。探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能。構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘涂養殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順水域灘涂養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水採礦權的關係。

（五）明確自然資源資產產權主體。推進相關法律修改，明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委託省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外。完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構，並加大對生態保護修復支持力度。推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權，依法落實農村集體經濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，增強對農村集體所有自然資源資產的管理和經營能力，農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。

（六）開展自然資源統一調查監測評價。加快研究制定統一的自然資源分類標準，建立自然資源統一調查監測評價制度，充分利用現有相關自然資源調查成果，統一組織實施全國自然資源調查，掌握重要自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和開發利用狀況。研究建立自然資源資產核算評價制度，開展實物量統計，探索價值量核算，編制自然資源資產負債表。建立自然資源動態監測制度，及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。建立統一權威的自然資源調查監測評價信息發布和共享機制。

（七）加快自然資源統一確權登記。總結自然資源統一確權登記試點經驗，完善確權登記辦法和規則，推動確權登記法治化，重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平台，提升公共服務能力和水平。

（八）強化自然資源整體保護。編制實施國土空間規劃，劃定並嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線，建立健全國土空間用途管制制度、管理規範和技術標準，對國土空間實施統一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海統籌，以海岸線為基礎，統籌編制海岸帶開發保護規劃，強化用途管制，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。對生態功能重要的公益性自然資源資產，加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系。國家公園範圍內的全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門行使或委託相關部門、省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門直接行使。已批准的國家公園試點全民所有自然資源資產所有權具體行使主體在試點期間可暫不調整。積極預防、及時制止破壞自然資源資產行為，強化自然資源資產損害賠償責任。探索建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。健全自然保護地內自然資源資產特許經營權等制度，構建以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。鼓勵政府機構、企業和其他社會主體，通過租賃、置換、贖買等方式擴大自然生態空間，維護國家和區域生態安全。依法依規解決自然保護地內的探礦權、採礦權、取水權、水域灘涂養殖捕撈的權利、特許經營權等合理退出問題。

（九）促進自然資源資產集約開發利用。既要通過完善價格形成機制，擴大競爭性出讓，發揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發揮政府管控作用。深入推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革，加快出台國有森林資源資產和草原資源資產有償使用制度改革方案。全面推進礦業權競爭性出讓，調整與競爭性出讓相關的探礦權、採礦權審批方式。有序放開油氣勘查開採市場，完善競爭出讓方式和程式，制定實施更為嚴格的區塊退出管理辦法和更為便捷合理的區塊流轉管理辦法。健全水資源資產產權制度，根據流域生態環境特徵和經濟社會發展需求確定合理的開發利用管控目標，著力改變分割管理、全面開發的狀況，實施對流域水資源、水能資源開發利用的統一監管。完善自然資源資產分等定級價格評估制度和資產審核制度。完善自然資源資產開發利用標準體系和產業準入政策，將自然資源資產開發利用水平和生態保護要求作為選擇使用權人的重要因素並納入出讓契約。完善自然資源資產使用權轉讓、出租、抵押市場規則，規範市場建設，明確受讓人開發利用自然資源資產的要求。統籌推進自然資源資產交易平台和服務體系建設，健全市場監測監管和調控機制，建立自然資源資產市場信用體系，促進自然資源資產流轉順暢、交易安全、利用高效。

（十）推動自然生態空間系統修復和合理補償。堅持政府管控與產權激勵並舉，增強生態修複合力。編制實施國土空間生態修復規劃，建立健全山水林田湖草系統修復和綜合治理機制。堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設占用各類自然生態空間和壓覆礦產的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。落實和完善生態環境損害賠償制度，由責任人承擔修復或賠償責任。對責任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權由各級政府組織開展修復工作。按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復。

（十一）健全自然資源資產監管體系。發揮人大、行政、司法、審計和社會監督作用，創新管理方式方法，形成監管合力，實現對自然資源資產開發利用和保護的全程動態有效監管，加強自然資源督察機構對國有自然資源資產的監督，國務院自然資源主管部門按照要求定期向國務院報告國有自然資源資產報告。各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資產情況，接受權力機關監督。建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系，開展領導幹部自然資源資產離任審計，落實完善黨政領導幹部自然資源資產損害責任追究制度。完善自然資源資產產權信息公開制度，強化社會監督。充分利用大數據等現代信息技術，建立統一的自然資源資料庫，提升監督管理效能。建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平台，實現信息共享、案情通報、案件移送，通過檢察法律監督，推動依法行政、嚴格執法。完善自然資源資產督察執法體制，加強督察執法隊伍建設，嚴肅查處自然資源資產產權領域重大違法案件。

（十二）完善自然資源資產產權法律體系。全面清理涉及自然資源資產產權制度的法律法規，對不利於生態文明建設和自然資源資產產權保護的規定提出具體廢止、修改意見，按照立法程式推進修改。系統總結農村土地制度改革試點經驗，加快土地管理法修訂步伐。根據自然資源資產產權制度改革進程，推進修訂礦產資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法等法律及相關行政法規。完善自然資源資產產權登記制度。研究制定國土空間開發保護法。加快完善以國家公園為主體的自然保護地法律法規體系。建立健全協商、調解、仲裁、行政裁決、行政複議和訴訟等有機銜接、相互協調、多元化的自然資源資產產權糾紛解決機制。全面落實公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟等法律制度，構建自然資源資產產權民事、行政、刑事案件協同審判機制。適時公布嚴重侵害自然資源資產產權的典型案例。

三、實施保障

（十三）加強黨對自然資源資產產權制度改革的統一領導。自然資源資產產權制度改革涉及重大利益調整，事關改革發展穩定全局，必須在黨的集中統一領導下推行。各地區各有關部門要增強“四個意識”，不折不扣貫徹落實黨中央、國務院關於自然資源資產產權制度改革的重大決策部署，確保改革有序推進、落地生效。建立統籌推進自然資源資產產權制度改革的工作機制，明確部門責任，制定時間表和路線圖，加強跟蹤督辦，推動落實改革任務。強化中央地方聯動，及時研究解決改革推進中的重大問題。

（十四）深入開展重大問題研究。重點開展自然資源資產價值、國家所有權、委託代理、收益分配、宅基地“三權分置”、自然資源資產負債表、空間開發權利等重大理論和實踐問題研究，系統總結我國自然資源資產產權制度實踐經驗，開展國內外比較研究和國際交流合作，加強相關學科建設和人才培養，構建我國自然資源資產產權理論體系。

（十五）統籌推進試點。對自然資源資產產權制度改革涉及的具體內容，現行法律、行政法規沒有明確禁止性規定的，鼓勵地方因地制宜開展探索，充分積累實踐經驗；改革涉及具體內容需要突破現行法律、行政法規明確禁止性規定的，選擇部分地區開展試點，在依法取得授權後部署實施。在福建、江西、貴州、海南等地探索開展全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點，明確委託代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制；在國家公園體制試點地區、山水林田湖草生態保護修復工程試點區、國家級旅遊業改革創新先行區、生態產品價值實現機制試點地區等區域，探索開展促進生態保護修復的產權激勵機制試點，吸引社會資本參與生態保護修復；在全民所有自然資源資產有償使用試點地區、農村土地制度改革試點地區等其他區域，部署一批健全產權體系、促進資源集約開發利用和加強產權保護救濟的試點。強化試點工作統籌協調，及時總結試點經驗，形成可複製可推廣的制度成果。

（十六）加強宣傳引導。加強政策解讀，系統闡述自然資源資產產權制度改革的重大意義、基本思路和重點任務。利用世界地球日、世界環境日、世界海洋日、世界野生動植物日、世界濕地日、全國土地日等重要紀念日，開展形式多樣的宣傳活動。

內容解讀

資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、保護不嚴格……這些問題嚴重製約自然資源資產的開發利用及保護修復。

針對這些問題，中辦、國辦近期印發《關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了此項改革的目標，並給出改革“時間表”和“路線圖”。改革突出強調了哪些關鍵要素，要強化哪些重要基礎性工作？自然資源部有關負責人圍繞這些問題進行了解讀。

注重改革系統性、整體性和協調性，做好頂層設計

產權制度是社會主義市場經濟的基石，實踐和研究表明，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度有利於自然資源的集約開發利用和生態保護修復。

自然資源部綜合司有關負責人表示，隨著經濟社會發展，我國自然資源資產產權制度逐步建立，特別是黨的十八大以來，自然資源資產產權制度改革提速，在推進自然資源統一確權登記、完善自然資源資產有償使用、健全自然資源生態空間用途管制和國土空間規劃、加強自然資源保護修復與節約集約利用等方面進行了積極探索，同時農村集體產權、林權等一批產權制度改革加快推進，形成了一系列制度方案、標準規範和試點經驗。

“但客觀看，這些改革探索系統性、整體性和協調性還不夠，還存在與經濟社會發展和生態文明建設不相適應、不協調的一些突出問題，甚至因土地產權主體不清造成‘公地悲劇’。”這位負責人說，此次出台《意見》就是要做好自然資源資產產權制度改革的頂層設計，使產權制度在生態文明建設中發揮更加重要的作用。

《意見》提出，到2020年，基本建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度。

為實現這一目標，改革將以堅持完善自然資源資產產權體系、落實產權主體、促進自然資源集約開發利用和生態保護修復等作為基本思路。該負責人表示，“這一基本思路，突出和強化了產權的兩大關鍵要素——權利體系和主體，突出和強化了產權的重要基礎性工作——調查監測和確權登記，突出將產權制度貫穿自然資源源頭保護、過程節約和末端修復的全過程。”

健全產權體系，推動所有權與使用權分離

“為解決自然資源所有者不到位、使用權邊界模糊等問題，《意見》提出多方面主要任務，首要就是健全自然資源資產產權體系。”自然資源部綜合司有關負責人說，“這是自然資源資產產權制度改革的重點。”

如何健全自然資源資產產權體系？《意見》提出，推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，處理好所有權和使用權的關係，創新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。以土地“三權分置”為代表的所有權與使用權分離改革探索，成為一大看點。

——土地方面：落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。

——礦產方面：探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、釆礦權授予與相關規劃的銜接，依據不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續保留期限，根據礦產資源儲量規模，分類設定採礦權有效期及延續期限，依法明確採礦權抵押權能，完善探礦權、採礦權與土地使用權銜接機制。

——海洋方面：探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能，構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘涂養殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順水域灘涂養殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水採礦權的關係。

保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產

“明確自然資源資產產權主體，這是自然資源資產產權制度改革的關鍵。”這位負責人表示，針對自然資源資產產權主體規定不明確等情況，《意見》提出研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委託省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度針對收益分配機制不合理等問題，《意見》提出完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。

據介紹，全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點將在福建、江西、貴州、海南等地探索開展。

對於農村集體所有的自然資源資產所有權，這位負責人表示，將依法落實農村集體經濟組織特別法人地位。農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。保證各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。

作為強化自然資源資產產權的一項重要基礎性工作，自然資源統一確權登記將在總結試點經驗、完善確權登記辦法和規則的基礎上加快推進。該負責人表示，將重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區、濕地、大江大河重要生態空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋。