銀行監管(對不當經營行為進行的監督與指導)

銀行監管指政府對銀行的監督與管理，即政府或權力機構為保證銀行遵守各項規章、避免不謹慎的經營行為而通過法律和行政措施對銀行進行的監督與指導。

基本介紹

• 中文名：銀行監管
• 監督機構：中國銀行業監督管理委員會
• 含義：不當經營行為進行的監督與指導
• 性質：監管方式

相關法律

自1949年建國以來，我國銀行監管法制發展歷經了建國初期的開創階段，計畫經濟時期及社會主義市場經濟時期等三個階段。在社會主義市場經濟時期，1995年3月18日通過了《中華人民共和國人民銀行法》及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業銀行法》標誌著我國銀行監管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監管法制體系的核心。

《中華人民共和國人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規定審批，監督管理金融機構”、“按照規定監督管理金融市場”、“發布有關金融監督管理和業務的命令和規章”等監管職責，這意味著專門性的代表國家的權威監管主體已經確立。該法還進一步規制人民銀行的監管職責，包括對金融機構的審批，金融機構業務的稽核、稽查監督、存貸款利率的監管、財會信息查核，以及政策性銀行的業務指導和監督等內容。

《中華人民共和國商業銀行法》則進一步明確地規定了商業銀行的業務範圍、設立的條件和程式、組織機構、銀行存貸款業務中的義務、謹慎性要求、禁止業務、財務報告、監督管理、接管和終止及違反法律的責任等內容。

監督機構

中國銀行業監督管理委員會（簡稱銀監會）為國務院直屬正部級事業單位，根據授權，統一監督管理銀行、金融資產公司、信託投資公司及其他存款類金融機構，全系統參照公務員法管理。於全國31個省（直轄市、自治區）和5個計畫單列市（大連、寧波、廈門、青島、深圳）設立了36家銀監局，於306個地（市）設立了銀監分局，於1730個縣（市）設立了監管辦事處。銀監會成立時間在2003年，中國銀行業監督管理委員會自2003年4月28日起正式履行職責。

系統缺陷

雖然，我國的銀行監管已形成了一定的體系，但還存在許多不足和缺憾，還需要不斷補充與完善。

監管目標的確定與劃分，既應當遵循整個金融系統健康發展和監管工作有效進行的一般規律，同時也應充分考慮具體金融機構的體制安排、金融市場發展水平、歷史文化環境等國情實際，從既有利於整個金融系統長遠發展的戰略發展需要，又有利於保證體制改革平穩推進的現實需要出發進行具體設計、安排。

從理論上講，銀行經營中對存款人或消費者可能造成的利益侵害，一方面是基於商業銀行經營的高負債率和有限責任制而導致的經營者過度涉險的機會主義行為，也就是在商業銀行主要通過吸收存款等負債業務取得經營資金並實行有限責任的條件下，對於其股東與經營者發放貸款或從事某項投資而言，如放貸或投資成功可以取得幾乎全部的收益，而如放貸或投資失敗則只需承擔極小部分的責任，因此，在缺乏必要的債權人監管的情況下，商業銀行的所有者和經營者都存在過度涉險的激勵，從而威脅到存款人資金的安全性等。

另一方面可能的損害基本與一般企業類似，商業銀行可能會憑藉其在市場上的壟斷地位降低銀行服務的質量和有效產出，侵犯消費者利益，造成社會福利的損失。因此，銀監會“保護廣大存款人和金融消費者的利益”的監管目標定位，就是要通過對於銀行機構市場準入的審批、高管人員任職資格的審查、各項經營業務的檢查和監控等各項審慎監管工作，保護消費者免受金融服務部門或金融市場其它參與者的機會主義行為或壟斷定價的損害，促進各商業銀行積極發展、穩健經營，加強內控制度，強化風險管理，確保消費者得到誠實、高效、優質的金融服務。

此外，由於金融市場上信息不對稱問題的普遍存在，消費者行為之間也具有相互模仿和影響的外部效應，金融市場的有效運作在相當程度上還取決於市場參與者對市場的信心。因此，出於對消費者整體利益的考慮，監管者還應當提供市場公信這樣一種公共產品，要通過審慎有效的監管，及時預警、控制和處置風險，有效防範金融系統性風險，通過增加信息供給，加強信息披露，提高銀行業經營的透明度，進而增進公眾對銀行體系的信心，防止出現因集中性的恐慌而引起金融市場的混亂，維護銀行業穩健運營。

同時，保護存款人和金融消費者的利益，最為根本的是要提高其自身的自我保護能力。考慮到我國正處於向市場經濟轉型過程之中，長期受計畫經濟體制的影響，金融發展滯後，市場規則及相關知識尚未完全建立並深入人心，居民缺乏必要的金融風險意識，自我保護能力較弱。因此，作為監管者從保護消費者權益的角度考慮，還有一個重要職責便是“要通過宣傳教育工作和相關信息披露，增進公眾對現代金融產品、服務和相應風險的識別和了解”。金融機構要及時向公眾披露市場及金融產品的信息，監管者要對金融機構披露信息的真實性、準確度作出判斷，並糾正消費者對一些金融產品及服務的誤解。

最後，由於我國市場經濟體系還未健全，法制仍需進一步完善，市場主體在經營過程中不規範的行為時有發生，違法犯罪案件難以完全避免。因此，為從根本上保護存款人的合法權益，作為監管者必須嚴密監管銀行等金融機構的活動，通過加強監管，建立起防範金融犯罪的機制，有效減少金融犯罪。同時，通過嚴厲打擊各類金融違法犯罪活動，維護良好的金融市場秩序，最大限度的減少資金損失，進而促進整個金融體系的穩定。

應當說，銀監會的目標定位，從形式上看似乎是多目標的，但實質上保護存款人利益、增進市場信心、提高公眾金融意識、減少金融犯罪等四個目標都統一於保護存款人合法權益這一最高目標，前者是基礎與根本，後者則是其的具體化，四者共同構成我國銀行監管目標的有機體系。

主要內容

（一）監管的目標、原則和標準

四條監管目標：保護廣大存款人和金融消費者的利益；增進市場信心；增進公眾對現代金融的了解；努力減少金融犯罪，維護金融穩定。

基本原則：依法、公開、公正和效率

公開原則是指監管活動除法律規定需要保密的以外，應當具有適當的透明度。公開主要有三個方面的內容：一是監管立法和政策標準公開；二是監管執法和行為標準公開；三是行政複議的依據、標準、程式公開。

公正原則是指銀行業市場的參與者具有平等的法律地位，銀監會進行監管活動時應當平等對待所有參與者。公正原則包括兩個方面：一是實體公正，要求平等對待監管對象；二是程式公正，要求履行法定的完整程式，不因監管對象不同而有差異。

標準：

①促進金融穩定和金融創新共同發展；

②努力提升我國銀行業在國際金融服務中的競爭力；

③對各類監管設限做到科學合理，有所為有所不為，減少一切不必要的限制；

④鼓勵公平競爭，反對無序競爭；

⑤對監管者和被監管者都要實施嚴格、明確的問責制；

⑥高效、節約地使用一切監管資源。

在總結和借鑑國內外銀行監管經驗的基礎上，中國銀監會提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管理念。這一監管理念內生於中國的銀行改革、發展與|{盔管的實踐，是對當前我國銀行監管工作經驗的高度總結。

（二）理念、指標體系和主要內容

1.監管理念

所謂風險監管，是指通過識別商業銀行固有的風險種類，進而對其經營管理所涉及的各類風險進行評估，並按照評級標準，系統、全面、持續地評價一家銀行經營管理狀況的監管方式。這種監管方式重點關注銀行的業務風險、內部控制和風險管理水平，檢查和評價涉及銀行業務的各個方面，是一種全面、動態掌握銀行情況的監管。

風險監管框架涵蓋了六個監管步驟：了解機構、風險評估、規劃監管行為、準備風險為本的現場檢查、實施風險為本的現場檢查並確定評級、監管措施效果評價和持續的非現場監測。

2.風險監管指標體系：

風險水平類指標：衡量商業銀行的風險狀況，以時點數據為基礎，屬於靜態指標，包括信用風險指標、市場風險指標、操作風險指標和流動性風險指標（請參閱信用風險、市場風險、操作風險和流動性風險相關章節）；

風險遷徙類指標：衡量商業銀行風險變化的程度，表示為資產質量從前期到本期變化的比率，屬於動態指標，包括正常貸款迂徙率和不良貸款遷徙率（請參閱信用風險相關章節）；

風險抵補類指標：衡量商業銀行抵補風險損失的能力，包括盈利能力、準備金充足程度和資本充足程度三個方面。

3.風險監管的主要內容：

一建立銀行風險的識別、計量、評價和預警機制，建立風險評價的指標體系，根據定性和定量指標確定風險水平或級別，根據風險水平及時進行預警

二建立高風險銀行類金融機構的判斷和救助體系

三建立應對支付危機的處置體系

四建立銀行類金融機構市場退出機制及金融安全網

對單一銀行類金融機構而言，監管部門也高度關注銀行類金融機構的公司治理、內

部控制、風險管理體系以及風險計量模型的有效性。

①管理信息系統的形式和內容應當與商業銀行營運、組織結構、業務政策、作業系統和管理報告制度相吻合，構成商業銀行成本核算、產品定價、風險管理和內部控制的有力支撐。

②監管部門對商業銀行人力資源狀況的監管

推行策略

市場準入

市場準入：行政許可手段審查

銀行機構的市場準入包括三個方面：

一是機構準入。

二是業務準入。

三是高級管理人員準入。

市場準入應當遵循公開、公平、公正、效率及便民的原則，其主要目標是：

（1）保證註冊銀行具有良好的品質，預防不穩定機構進入銀行體系。

（2）維護銀行市場秩序。

（3）保護存款者的利益。

資本監管

資本監管：重要性、計算、資本監管的要點

重要性：銀行監管的核心、提升銀行體系穩定性維護公平競爭的重要手段、促使商業銀行可持續發展的有效監管手段。

對商業銀行資本管理程式進行評估，完整的資本充足率評估程式包括五個方面：

①董事會和高級管理層的監督；

②健全的資本評估；

③風險的全面評估；

④完善的監測和報告系統；

⑤健全的內部控制檢查。

對資本不足銀行的糾正措施：

①對商業銀行股東實施的糾正措施；

②對商業銀行董事和高級管理層採取的糾正措施；

③對商業銀行機構採取的監管措施。

對銀行資本充足率的信息披露要求：資本充足率的信息披露應主要包括以下五個方面內容：

①風險管理目標和政策；

②並表範圍；

③資本規模；

④資本充足率水平；

⑤信用風險和市場風險。

監督檢查

監管部門通過非現場監管和現場檢查等監督檢查手段，實現對風險的及時預警、識別和評估，並針對不同風險程度的銀行機構，建立風險糾正和處置安排，確保銀行風險得以有效控制、處置。非現場監管和現場檢查兩種方式相互補充、互為依據，在監管活動中發揮著不同的作用：

①通過非現場監管系統收集到全面、可靠和及時的信息，大大減少現場檢查的工作量。

②非現場監管對現場檢查的指導作用。

③現場檢查結果將提高非現場監管的質量。

④通過現場檢查修正非現場監管結果。

⑤非現場監管工作還要對現場檢查發現的問題和風險進行持續跟蹤監測，督促被監管機構的整改進度和情況，從而加強現場檢查的有效性。

（1）非現場監管。非現場監管人員通過風險為本的非現場系統監測被監管機構各類風險水平的變化，並及時跟進預警信號，跟進被監管機構的內控缺陷，糾正其違規行為，改善其公司治理。

（2）現場檢查。現場檢查是指監管當局及其分支機構派出監管人員到被監管的金融機構進行實地檢查，通過查閱金融機構的賬表、檔案等各種資料和座談詢問等方法，對金融機構經營管理情況進行分析、檢查、評價和處理，督促金融機構合法、穩健經營，提高經營管理水平，維護金融機構及金融體系安全的一種檢查方式。

現場檢查對銀行風險管理的重要作用體現在四個方面：

①發現和識別風險。

②保護和促進作用。

③反饋和建議作用。

④評價和指導作用。

中國銀監會現場檢查的重點內容包括：業務經營的合法合規性、風險狀況和資本充足性、資產質量、流動性、盈利能力、管理水平和內部控制、市場風險敏感度。

（3）風險處置糾正

① 風險糾正。根據銀行機構風險程度，糾正性措施可分為兩類：一類是建議性或參考性措施，另一類是帶有一定強制性或監控性的措施。

② 風險救助。

③ 市場退出。市場退出可分為法人機構整體退出和分支機構退出兩大類，退出方式可分為自願退出和強制退出。

風險評級

進行風險評級對中國的銀行監管具有重要意義：

一是有利於提高監管的系統性和全面性；

二是有利於提高監管的持續性，改變當前監管隨意和缺乏連續性的問題；

三是有利於提高監管的針對性，將評級結果作為監管機構確定監管重點、實施分類監管、配置監管資源的基本依據。

CAMELS的評級內容

①資本充足性

②資產質量

③管理

④盈利性

⑤流動性

⑥市場風險敏感度

綜合評級是在匯總CAMELs五大要素評級結果的基礎上得出的，評級結果以1～5級表示，數字越大表明級別越低和監管關注程度越高。