貴州省人民政府關於開展深化集體林權制度改革工作的意見

《貴州省人民政府關於開展深化集體林權制度改革工作的意見》是貴州省人民政府為進一步完善林業產權制度、調動民眾造林護林、發展林業生產的積極性、增加民眾收入，促進林業更好更快發展提出的意見。

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各自治州、市人民政府，各地區行署，各縣（自治縣、市、市轄區、特區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
我省屬南方集體林區，90%以上的山林屬於集體所有。改革開放以來，通過穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制等一系列體制、機制方面的改革，集體林業取得了長足發展。但也存在集體林產權不明晰、經營機制不靈活、利益分配不合理、權責利不統一等問題，制約了林業生產力的發展。為進一步完善林業產權制度，調動民眾造林護林、發展林業生產的積極性，增加民眾收入，促進林業更好更快發展，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等有關法律規定及《中共中央 國務院關於加快林業發展的決定》（中發〔2003〕9號）、《中共中央 國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發〔2006〕1號)等檔案精神，結合我省實際，現就在全省範圍內開展深化集體林權制度改革提出以下意見：

檔案全文

集體林權制度改革是農村改革的重要組成部分。我省山區面積占國土總面積的92?5%，林業用地占全省國土總面積的一半，人均林地近4畝，開展深化集體林權制度改革工作對於最佳化農業經濟結構，幫助林區農民增收，促進山區經濟多元化，實現林業可持續發展等具有重要作用；對於增強林業發展活力，破解我省森林資源保護力量不足、林業產業不發達、非公有制林業發展滯後等難題，提高林業部門服務質量和行政能力，提高林業科學經營管理水平具有重要意義。各地、各有關部門要站在戰略和全局的高度，充分認識集體林權制度改革的重要性和緊迫性，增強責任感和緊迫感，切實做好深化集體林權制度改革工作。
二、集體林權制度改革的指導思想和基本原則
（一）指導思想。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹和落實科學發展觀，圍繞"生態立省"戰略和全面建設小康社會目標，堅持以人為本，堅持農村土地基本經營制度，以深化林業改革為動力，以依法治林為保障，進一步明晰林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權，規範森林資源流轉，建立多元化的林業經營主體，最大限度地調動廣大民眾和其他經營主體造林育林護林的積極性，解放和發展林業生產力，加快社會主義新農村建設步伐，促進全省經濟、社會全面、協調、可持續發展。
（二）基本原則。
1?堅持有利於“增量、增收、增效”的原則。即堅持有利於增加森林資源總量和提高造林綠化質量；有利於增加農民收入和提高生活水平；有利於提高森林的經濟效益、生態效益、社會效益。
2?堅持權益平等，以家庭承包經營為主的原則。農村集體經濟組織內部成員享有平等的承包經營權益，對集體山林實行以家庭承包為主、權益平等到戶。
3?堅持因地制宜，形式多樣的原則。根據當地森林資源狀況和經濟發展水平等實際情況，因地制宜，充分尊重民眾意願，自主選擇改革的形式和方法，不搞“一刀切”。
4?堅持公開、公平、公正的原則。在改革中要做到辦法、程式、內容、結果四公開，保證民眾的知情權、參與權、決策權和監督權。嚴禁少數人暗箱操作，以權謀私。
5?堅持尊重歷史，保持政策連續性的原則。林業“三定”以來，已依法明確的林地使用權、林木所有權和經營權，大部分民眾滿意的要予以維護，不得借改革之機打亂重來、重新分配或無償平調。對歷史遺留問題要尊重歷史，本著有利於維護農民權益、有利於保護資源和發展林業的要求，結合實際，妥善解決。
6?堅持實行林業分類經營管理的原則。在集體林權制度改革中，對公益林和商品林分別採取不同的管理方式和經營採伐政策，以調動全省加快集體林權制度改革的積極性。
三、集體林權制度改革的目標和範圍
（一）改革目標。
集體林業產權制度改革的目標：從2006年12月起，利用3年時間，通過改革，基本建立起“產權歸屬明晰，經營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉程式規範，監管服務有效”的集體林業產權制度，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。具體實施分兩步走：第一步，2006年12月至2007年11月，在錦屏、甕安、冊亨、餘慶、六枝、白雲、平壩、黔西、銅仁等9個縣（市、區）開展試點工作，探索方法，總結經驗。第二步，2007年12月至2009年11月，在認真總結試點工作成效、經驗的基礎上，在全省全面開展並完成新一輪集體林業產權制度改革。
（二）改革範圍。
改革範圍主要是尚未落實經營主體的集體商品林及其林地和縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。對抵押權未解除、權屬有爭議的林地、林木，在有關問題未得到有效解決前，暫不納入改革範圍。對縣級以上人民政府區劃界定的公益林，要落實經營管護責任制。
四、集體林權制度改革的內容
（一）明晰產權。
林業產權的範圍是森林、林木的所有權或使用權和林地的使用權，不包括林地的所有權。明晰集體林的產權主要採取以下六種形式。
1?穩定自留山政策。已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木除劃定時另有約定的外，一律歸農戶所有，不得隨意收回、調整。
2?完善責任山政策。分包到戶的責任山，要保持承包關係穩定。上一輪承包到期後，原承包契約基本合理且執行較好的，可直接續包；對契約不合法的，要依法糾正，重新簽訂承包契約；面積、四至不清楚的，在進一步明晰產權的基礎上，完善承包契約；農戶不願意繼續承包的，在對原契約約定的權責和義務清理後，可交回集體經濟組織另行處理。
自留山、責任山已“兩山並一山”的，應予穩定；自留山、責任山被集體以行政手段收歸統一經營，大部分民眾強烈要求歸還的，應當歸還農戶經營。
3?產權到戶，家庭經營或聯戶經營。對集體統一經營的山林，可按人均山林面積計算，以戶為單位承包經營，或自願組合聯戶經營。
4?“分股不分山，分利不分林”。對集體統一經營且民眾比較滿意的山林，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意，可以實行集體統一經營。但要將現有林地、林木折股均等分配給集體內部成員，明確經營主體，財務單獨核算，收益的70%以上按股分配。
5?其他承包經營。對不宜採取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通過招標、拍賣等方式，本著先內後外的原則，依法承包給本集體內部成員或其他社會經營主體，也可以將宜林荒山荒地承包經營權折股分配給本集體內部成員後，再實行承包經營或股份合作經營。不管以那種方式承包經營，都必須簽訂法定林地承包契約。
6?穩妥處理已經流轉的集體山林和個人承包管理的山林。對已經流轉的，凡程式合法手續完備的，要維護其山林權屬；民眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，妥善處理。集體山林流轉收益70%以上應平均分配給本集體經濟組織內部成員。
無論採取何種形式，都要召開村民會議或村民代表會議，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意，並依法完善或補簽林地承包（流轉）契約，發（換）全國統一式樣的林權證。
（二）放活經營。
對人工商品林的管理，要依法放活，鼓勵開展綜合利用。在保證生態功能前提下，允許合理開發公益林林地資源，發展林地經濟；公益林經過批准可實行撫育和更新性質的採伐。
（三）規範收費。
1.收費項目。森林植被恢復費、育林基金（含維簡費）、陸生野生動物資源管理費、林木種子生產許可證工本費、林木種子經營許可證工本費、林權證工本費、木材經營加工許可證工本費、森林植物檢疫費、植物新品種權費。
2.改革育林基金徵收、管理和使用辦法，徵收的育林基金要逐步返還給林業生產經營者用於發展林業。
3.對涉及林業生產經營者負擔的各種收費項目進行全面清理整頓，向社會公布現行涉及到林業生產經營者的所有收費項目、標準和收取辦法。取消市（州、地）、縣（市、區）、鄉（鎮）、村（組）自行出台的所有木竹收費項目。要建立健全信訪舉報、檢查監督、案件查處等各項工作制度，嚴肅查處各種亂收費和加重林業生產經營者負擔的行為。
（四）規範流轉。
按照林地所有權和使用權分離的原則，在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，鼓勵“依法、自願、有償、規範”流轉林地使用權和林木所有權，引導林業生產要素的合理流動和森林資源的最佳化配置。
集體山林的流轉必須符合以下前置條件：有利於保護、培育和合理利用森林資源；有利於保護和改善生態環境；自願、自主、平等、合法；不得改變林地的屬性；不得損害國家、集體和社會公共利益；國家重點公益林、自然保護區的核心區以及森林、林木、林地權屬有爭議的不得流轉；受讓方採伐林木必須按照《中華人民共和國森林法》等法律法規的規定執行。
集體山林的流轉，應經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意，並由縣（市、區）林業主管部門憑流轉協定辦理變更手續。
縣級以上人民政府和林業主管部門要完善流轉體系，做好流轉服務工作。條件成熟的可以組建林業產權市場，為有流轉需求的各種主體搭建交易平台，提供政策諮詢、林權變更登記、信息發布和資產評估等服務。省人民政府授權省林業主管部門負責森林資源資產評估機構的審批和業務管理。
五、集體林權制度改革的工作步驟、配套政策和保障措施
（一）工作步驟。
第一階段是宣傳發動，開展培訓。要通過各種形式，廣泛、深入宣傳開展深化集體林權制度改革的目的、意義、做法以及有關法律、法規、政策規定，使廣大民眾理解改革、支持改革、參與改革。通過培訓使參與實施改革的有關人員掌握試點方法、要求，在改革中正確運用。
第二階段是調查摸底，制定方案。由縣（市、區）組織開展調查摸底，制定改革方案，報市（州、地）人民政府（行署）批准，同時報省林業主管部門備案。各鄉（鎮）、村（組）的改革方案根據已批准的縣（市、區）改革方案制定並逐級報批備案。各村（組）的改革方案，必須廣泛聽取村民的意見，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上村民代表同意。
第三階段組織實施，確權發證。改革要嚴格按照法定程式規範操作，林地使用權、林木所有權和使用權落實後，要依法完善有關契約，及時發（換）林權證。建立健全縣、鄉、村林權制度改革檔案。
第四階段是檢查驗收，總結完善。加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時解決改革過程中出現的新情況、新問題。林權基本落實後，要制定標準進行驗收。對驗收中發現的問題，要認真進行整改和完善。要重視改革的理論研究和實踐經驗的總結，不斷鞏固改革成果。
（二） 配套政策和保障措施。
1.林木採伐實行五年限額總量控制。經省林業主管部門批准，一般人工用材林上年度採伐限額有節餘的，可將節餘的限額結轉下年度使用；工業原料林採伐限額有節餘的，可將節餘的限額結轉以後各年度使用。
2.實行木材產銷見面。木材流通要以市場為導向，排除各種形式的行政干擾，取消中間環節，禁止劃片區確定收購商，做到降低行銷成本，確保民眾和其他林木經營主體依法生產的商品材直接與客商見面。集體所有成片採伐的商品木材，應當實行招投標制，公開競價拍賣。有關部門和機構要及時提供市場信息、木材檢驗、資源評估等方面的服務，維護木材生產者的合法權益。
3.強化林權證的法律地位。林權證是確認森林、林木和林地所有權或者使用權的法律憑證，也是林地使用權和林木所有權及使用權流轉經營的法律依據。申辦林木採伐許可證必須憑林權證。可以憑林權證抵押、擔保、貸款。
4.進一步穩定和加強林業管理隊伍建設。深化集體林權制度改革，對林業管理提出了新的更高的要求，各地人民政府和有關部門要根據改革發展的需要，進一步穩定和加強林業管理隊伍建設。對基層林業工作站、木材檢查站、森林公安派出所等執法單位，要妥善解決人員編制，人員工資和工作經費納入同級財政預算給予保障，以保證其依法履行職責，公開、公正、公平執法。
5.創新森林資源保護體系。嚴格執行森林資源保護的法律法規及各項規章制度，鼓勵各地制定村規民約，提高農民的自律意識和自我管理水平。對已建立起來的行之有效的保護體系，繼續鞏固和完善。引導農民自願成立防止森林火災、防止亂砍濫伐、防治病蟲害聯防組織。各級林業部門要加強對農戶的指導和信息和技術服務。
6.加大執法力度。要依法嚴厲查處借林改之機亂砍濫伐等破壞森林資源的行為。對權屬有爭議的林地，在爭議未解決之前，任何一方都不得進入爭議林地內從事除森林防火、森林病蟲害防治之外的其他林事活動。堅持採伐限額管理制度，堅持林木憑證採伐、憑證運輸、憑證經營加工制度。對採挖胸徑5厘米以上活體樹木以及古樹、名木、樹蔸，應當依法辦理審批手續。
7.集體林權制度改革涉及面廣，工作難度大，縣級財政要安排集體林權制度改革必要經費，省級和地級財政視情況給予補助。
六、切實加強對集體林權制度改革工作的組織領導
集體林權制度改革是一項涉及面廣、政策性強、工作量大的綜合改革，各地人民政府要從統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的高度，充分認識集體林權制度改革工作的重要性和緊迫性，將其作為解決“三農”問題的一件大事來抓，納入政府重要議事日程，專題研究部署，專項監督檢查，抓具體、抓深入、抓突破。要切實加強對集體林權制度改革工作的組織協調和統籌指導，明確目標、分解責任、細化任務、制訂措施、抓好落實。各級領導幹部要深入基層，摸清林情，了解民意，加強對基層的指導和服務，幫助他們解決改革中遇到的各種矛盾和問題。各級發展改革、財政、國土資源、農業、司法、民政、監察、稅務、金融等有關部門要密切配合，通力協作，支持推進集體林權制度改革。各級林業部門要切實履行職責，發揮好主管部門的作用，認真做好改革的各項基礎工作。省、地、縣要成立集體林權制度改革領導小組，領導工作的開展，並設立相應辦事機構，負責日常事務工作。
集體林權制度改革涉及廣大民眾的切身利益，必須做到依法、公開、公平、公正，決不允許損害民眾利益。各級領導幹部和參與改革的工作人員，要堅持以身作則，嚴肅改革紀律，把各項改革政策和保障措施落實到位，確保集體林權制度改革的順利健康推進。