濟南市人民政府關於加快發展養老服務業的意見

一、總體要求

二、主要任務

三、政策措施

四、組織領導

檔案發布

各縣（市）、區人民政府，市政府各部門：
加快發展養老服務業，是應對人口老齡化的現實需要，是保障和改善民生的客觀要求，也是擴大內需和促進產業轉型的重要途徑。為加快發展我市養老服務業，根據《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）和省政府關於加快社會養老服務體系建設的意見及任務分工等相關檔案精神，現提出如下意見。

檔案內容

一、總體要求

　　（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，積極適應人口老齡化發展趨勢，通過深化改革、制度創新和政策調整，激發市場活力，統籌推進養老事業與養老產業互動發展，逐步形成政府主導、社會參與、市場運作、統籌發展的管理體制和運行機制，全面建成以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系，不斷滿足老年人口日益增長的物質和文化生活需要，努力使養老服務業成為保障和改善民生的重要舉措，成為擴大內需、增加就業、促進服務業發展、推動經濟轉型升級的新生力量。
（二）基本原則。
政府主導，社會參與。堅持政府保障基本，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，採取規劃指導、政策扶持等有效措施，營造公平環境，支持、鼓勵和引導社會各方面力量積極參與，使社會力量成為養老服務業發展的重要組成部分。
統籌兼顧，突出重點。統籌居家養老、機構養老和其他形式養老共同發展，統籌城市養老和農村養老協調發展，統籌養老服務與醫療、家政、保險、教育、健身、旅遊等互動發展。盤活存量，吸引增量，增加養老服務供給，提高服務保障能力。
深化改革，多元發展。轉變政府職能，減少行政干預，加大政策支持和引導力度，激發各類服務主體活力，創新服務供給方式，加強監督管理，提高服務質量和效率，形成投資主體多元化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化、監督管理規範化的養老服務體系。
（三）發展目標。到2015年，市級建成1所示範性養老機構，每個縣（市）區建有1處以收養失能半失能經濟困難老年人為主的老年養護設施，每個街道建設1所具有老年人托老功能的綜合性養老服務設施，實現日間照料服務覆蓋全部城市社區和半數以上的農村社區，基本實現養老服務信息平台覆蓋全市城鄉社區，全市社會養老床位數達到每千名老年人30張以上。到2020年，養老服務體系進一步健全，養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養老服務業持續健康發展。
———養老服務體系進一步健全。生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援等養老服務覆蓋所有居家老年人。符合標準的日間照料中心、老年人活動中心等服務設施覆蓋所有城市社區，90%以上的鄉鎮和60%以上的農村社區建立包括養老服務在內的社區綜合服務設施和站點，服務能力大幅增強。
———養老產業規模顯著擴大。以老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅遊等為主的養老服務業全面發展，養老服務業增加值在服務業中的比重顯著提升，全市機構養老、居家社區生活照料和護理等服務就業崗位大幅增加。湧現一批帶動力強的龍頭企業和富有創新活力的中小企業，初步形成養老服務產業集群，培育一批知名品牌。
———發展環境更加最佳化。養老服務業政策體系更加健全，行業標準科學規範，監管機制更加完善，服務質量明顯提高。全社會積極應對人口老齡化意識顯著增強，支持和參與養老服務的氛圍更加濃厚，養老志願服務廣泛開展，敬老、養老、助老的優良傳統得到進一步弘揚。

二、主要任務

　　（一）統籌規劃發展城市養老服務設施。加強社區服務設施建設。各級在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，必須按照人均用地不少於0.1平方米的標準，分區分級規劃設定養老服務設施。凡新建城區和新建居住（小）區，要按照區域規模要求配套建設養老服務設施，並與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用;凡老城區和已建成居住（小）區無養老服務設施或現有設施沒有達到規劃和建設指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開闢養老服務設施。要綜合發揮多種設施作用，加強社區養老服務設施與社區服務中心（服務站）及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接，提高使用率，發揮綜合效益。支持和引導各類社會主體參與社區綜合服務設施建設、運營和管理，提供養老服務。各類具有為老年人服務功能的設施要向老年人開放。要按照無障礙設施工程建設相關標準和規範，推動和扶持老年人家庭無障礙設施的改造，加快推進坡道、電梯等與老年人日常生活密切相關的公共設施改造。
（二）建立健全居家養老服務網路。發展居家養老便捷服務，以企業和機構為主體、以社區為紐帶，逐步建立起滿足老年人各種服務需求的居家養老服務網路。積極培育居家養老服務企業和機構，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定製服務。大力發展家政服務，為居家老年人提供規範化、個性化服務。逐步建立健全社區居家養老服務網點，引入社會組織和家政、物業等企業，興辦或運營老年供餐、社區日間照料、老年活動中心等形式多樣的養老服務項目。鼓勵發展鄰里養老互助服務。開放社區公共服務設施，組織開展適合老年人特點的文體娛樂活動。鼓勵專業養老機構利用自身資源優勢，培訓和指導社區養老服務組織和人員。加強居家服務網路和信息平台建設。依託技術手段創新居家養老服務模式，發展老年電子商務，提供緊急呼叫、家政預約、健康諮詢、物品代購、服務繳費等適合老年人的服務項目，同時為掌握養老服務業基本底數、發展動態、採集行業信息和規範行業發展提供信息支持。
（三）大力加強養老機構建設。堅持實用適用原則，努力辦好公辦養老機構，發揮養老托底作用，重點為“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人或其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力，下同）老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。同時，支持社會力量舉辦養老機構，在資本金、場地、人員等方面，進一步降低門檻、簡化手續、規範程式、公開信息，行政許可和登記機關要核定其經營和活動範圍，為社會力量舉辦養老機構提供便捷服務。鼓勵境外資本投資養老服務業。鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養老機構，社會力量舉辦規模化、連鎖化的養老機構。鼓勵民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用於養老服務。
（四）統籌發展農村養老服務。完善農村養老服務托底措施，將所有農村“三無”老人納入五保供養範圍，根據經濟發展水平適時提高供養標準。鄉鎮五保供養機構有條件的要向社會開放，提高運營效益，增強護理功能，打造區域性養老服務中心。依託行政村、較大自然村，充分利用農家大院等，建設農村幸福院、日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養老服務設施。建立城市公辦養老機構與農村五保供養機構對口支援和合作機制，政府用於養老服務的財政性資金應重點向農村傾斜，提高農村養老服務能力。
（五）培育和發展養老產業市場。積極開發養老產品用品。圍繞老年人的衣、食、住、行、醫、文化娛樂等需求，支持企業研發老年服務產品，鼓勵和引導相關行業積極拓展適合老年人特點的文化娛樂、體育健身、法律服務、休閒旅遊、健康服務、精神慰藉等服務，形成養、療、研、學、樂等一條龍產業體系，增加老年產品供給。積極培育產業集群。充分發揮省會城市自然資源、醫療研發、區域性金融中心、區位交通等優勢，抓住省會城市群經濟圈推進實施整合資源、一體化發展、最佳化產業布局帶來的重大機遇，大力發展生活照護、康復保健、老年用品、休閒旅遊、老年地產、金融服務等市場，培育一批專業、誠信、服務質量高的企業和機構成長壯大。依託現有產業園區，統籌建立養老服務產業園，吸引國內外知名企業入駐，扶持中小企業連鎖經營，使老年產品研發、生產、物流配送、展覽展銷等一體化發展，形成完整的老年服務上下游產業鏈。
（六）大力推進醫養結合。推動醫療衛生與養老服務融合發展。引導和鼓勵符合條件的醫院以及傳統養護型養老院向以康復醫療服務為特色的醫護型養老機構轉型，促進醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭。推行養老機構與醫療機構合作的養老模式，探索實施醫療機構在養老機構內設門診辦法，方便入住老年人就醫。發展社區健康養老服務，建立社區醫院與老年人家庭醫療契約服務關係，開展上門診視、健康查體、保健諮詢等服務。健全醫療保險機制，對養老機構內設醫療機構，符合城鎮職工（居民）基本醫療保險和新型農村合作醫療定點條件的，可申請納入定點範圍。完善醫保報銷制度，切實解決老年人異地就醫結算問題。鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產品，鼓勵和引導保險公司開展相關業務。

三、政策措施

　　（一）強化規劃引領。研究編制我市養老服務業發展專項規劃，明確養老服務業的發展定位、總體要求、主要目標、重點任務和保障措施，充分發揮規劃引導作用，推進養老服務快速發展。探索建立養老服務業統計制度和辦法，逐步提高養老服務業增加值在現代服務業中的比重。
（二）保障土地供應。各級政府要將各類養老服務設施建設用地納入城鎮土地利用總體規劃和年度用地計畫，合理安排用地，並可將閒置的公益性用地調整為養老服務用地。民間資本舉辦的養老機構，經市發展養老服務業領導協調機構界定為非營利性養老機構的，可與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地。對營利性養老機構建設用地，按照國家對經營性用地依法辦理有償用地手續的規定，合理確定出讓價格，優先保障供應。工業企業因不適應城市功能定位退出的土地，在符合城市規劃的前提下，優先用於發展養老服務業。養老服務設施因城市建設需要依法拆遷時，要優先安排同等面積的回遷或異地建設用地。
（三）實行稅費優惠。落實好國家現行支持養老服務業的稅收優惠政策，對養老機構提供的養護服務免徵營業稅，對非營利性養老機構自用房產、土地免徵房產稅、城鎮土地使用稅，對符合條件的非營利性養老機構按規定免徵企業所得稅。對企事業單位、社會團體和個人向非營利性養老機構的捐贈，符合相關規定的，準予在計算其應納稅所得額時按稅法規定比例扣除。對非營利性養老機構建設免徵行政事業性收費及水利建設基金、殘疾人就業保障金;在達標排放污染物並經環保部門核准的情況下免繳排污費，適當減免環境監測服務費水土收費。對營利性養老機構建設減半徵收有關行政事業性收費，對養老機構提供養老服務適當減免行政事業性收費，養老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執行。境內外資本舉辦養老機構享有同等的稅收等優惠政策。
（四）鼓勵多元投資。鼓勵個人、企業、社會團體以及外資，以獨資、合資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，投資建設各類養老服務機構和設施。對社會化、商業化養老服務機構，堅持政府引導和市場運作相結合，通過貸款貼息、直接融資補貼、融資擔保等間接投入辦法，吸引更多信貸資金和社會資金投向養老服務行業。各金融機構要加大對養老服務機構的信貸支持，優先安排貸款資金，並在國家允許的貸款利率浮動幅度內給予利率優惠，合理確定貸款期限。
（五）加大補貼支持。加快建立養老服務評估機制，建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度。對孤寡老人、失能和半失能貧困老年人，80周歲以上空巢低收入老年人，實行政府購買養老服務，並免費安裝為老服務“貼心一鍵通”。市級留成使用的福利彩票公益金用於社會養老服務體系建設的比例不得低於50%，並隨老年人口的增加逐步提高投入比例。根據經濟社會發展水平，進一步完善落實基本養老、基本醫療、最低生活保障等政策，適時提高養老保障水平。推進民辦公助，對符合條件的非營利性養老服務機構給予建設補助、改造補助和運營補助。對符合條件的社區老年人日間照料中心、農村幸福院、養老服務信息平台建設，在省級資助的基礎上市級配套資金給予專項補助和運營補貼。各縣（市）區也要加大扶持力度。
（六）加強隊伍建設。制定相關政策，鼓勵大專院校對口專業畢業生從事養老服務工作。探索建立民辦養老機構護理員特殊崗位補助制度。加強老年護理人員專業培訓，提高從業人員的職業道德、服務意識和業務技術水平，並按規定給予相關補貼。養老機構應積極改善養老護理員工作條件，加強勞動保護和職業防護，依法繳納養老保險費等社會保險費，提高職工工資福利待遇。落實護理員持證上崗制度。推動養老機構開發社工崗位。對在養老機構就業的專業技術人員，執行與醫療機構、福利機構相同的執業資格、註冊考核政策。
（七）推進體制機制創新。開展公辦養老機構改制試點，在確保國有資產不流失、養老用途不改變、服務水平不降低的前提下，推進養老機構公建民營。積極穩妥地把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉製成為企業，完善法人治理結構。積極爭取國家養老服務業綜合改革試點，在財政、金融、用地、稅費、人才、技術及服務模式等方面探索積累經驗。
（八）鼓勵公益慈善組織支持養老服務。引導公益慈善組織重點參與養老機構建設、養老產品開發、養老服務提供，使公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量。積極扶持發展各類為老服務志願組織，開展志願服務活動。倡導機關幹部和企事業單位職工、大中國小學生參加養老服務志願活動。支持老年民眾組織開展自我管理、自我服務和服務社會活動。探索建立健康老人參與志願互助服務的工作機制，建立為老志願服務登記制度。探索建立志願服務時間儲蓄制。弘揚敬老、養老、助老的優良傳統，支持社會服務視窗行業開展“敬老文明號”創建活動。

四、組織領導

　　（一）建立領導機構。各級要高度重視老齡工作，把發展養老服務業列入重要議事日程，納入國民經濟和社會發展總體規劃。建立由分管市長任召集人，市發改、民政、財政、人力資源社會保障、國土資源、規劃、城鄉建設、衛生、物價、稅務、老齡等部門負責人任成員的市發展養老服務業聯席會議，及時研究解決工作中遇到的重大問題。各級各部門要加強溝通，密切協作，形成推進發展養老服務業的強大合力。
（二）強化責任落實。發改部門要將養老服務業發展納入經濟社會發展規劃、專項規劃和區域規劃，支持養老服務設施建設。民政部門要切實履行行業規範、業務指導職責，強化綜合協調和監督管理職能。財政部門要做好資金預算，保障養老服務經費按時足額撥付到位。老齡工作機構要發揮綜合協調作用，加強督促指導工作。各有關部門要履行業務主管和行政監管職責，各司其職，齊抓共管，確保各項工作順利推進。
（三）加強監督管理。各縣（市）區政府及有關部門要健全和規範居家養老服務組織、社區養老場所、養老機構的準入退出與監管制度。對政府投資開辦的養老機構基本養老服務收費實行政府定價，對非營利普惠性養老機構基本養老服務收費實行指導價。強化對養老服務機構的服務範圍、服務質量及服務費用收支情況的日常監督和年度檢查。對服務質量差、民眾反映強烈、違規運營的養老機構，要責令限期整改。加強對養老扶持資金管理使用情況檢查，養老機構要自覺接受監察、審計等部門和社會的監督。對擅自改變養老機構用途，虛報冒領及擠占、挪用、騙取財政資金的行為，由民政部門會同財政部門收回補助資金，並按照有關規定給予處罰，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
（四）營造社會環境。加強組織動員，吸引多方參與，共同謀劃和推進養老服務業發展。大力宣傳在養老服務業發展中作出突出貢獻的單位、團體和個人，廣泛開展尊老、愛老、助老思想道德教育，轉變社會養老觀念，倡導新型孝道文化，營造尊老愛老助老的社會氛圍。
本意見自印發之日起施行，有效期5年。