基本介紹
- 中文名：暫緩起訴
- 外文名：deferred prosecution
- 起訴單位：檢察機關
- 考慮條件：沒有違背法定義務
- 性質：自由裁量權
稱謂問題,歷史淵源,起訴規定,兩大法系比較,主要要件,特徵,價值評析,中國現狀,法理基礎,公共利益原則,謙抑主義,併合主義,我國制度構建,適用條件,決定機制,考察機制,監督機制,結論,參考文獻,
稱謂問題
暫緩起訴的稱謂,有稱作“附條件不起訴”，也有稱作“暫緩不起訴”的。其中,後者的稱謂值得商榷。“暫”為修飾詞,中心詞為“緩”,詞組的語義顯然偏在“緩”上。《現代漢語詞典》將“暫緩 ”列為詞條, 解釋為“暫且延緩”。“暫緩”是針對一件已具有確定時間的事情而言的。“緩”是說比原定時間推遲, 所以它的賓語應當是有定時的行為。“起訴”是案發後有了起訴基本條件必然要做的事,有定時。“不起訴”即無所作為,非法定程式,任何時候都可以,無定時。從邏輯上講,不做一件事情處於存在的反面,時空都是無定的,如何暫緩 ? 並且,“暫緩”和“不”都屬於否定性的,把這雙重否定加在“起訴”之前,是否就等於“立即起訴”呢? 這與其本來含義剛好相反。 因此, “暫緩不起訴”的稱謂不宜採用。
再從我國澳門、台灣地區法典和國外相關資料來看,暫緩起訴的相關稱謂在澳門地區是“訴訟程式之暫時中止”,在台灣地區是“緩起訴”,在荷蘭、美國是“暫緩起訴”,在德國是“暫時不予起訴制度”,在日本則是“起訴便宜主義”的表現。由此,“稱‘暫緩起訴’為妥,一來約定俗成,二來也可和我國台灣地區的稱謂基本一致。”
歷史淵源
暫緩起訴本質上是檢察機關依法享有的視犯罪嫌疑人的現實表現而決定是否起訴的自由裁量權。
暫緩起訴源於日本和德國。在日本明治時代,已在實務中開始對輕微犯罪酌定不起訴。 明治18年,司法大臣訓示明確提出了對輕微犯罪須取不立案或警告釋放的方針。在這種背景下,到了明治後期,“即使並不是非常輕微的犯罪,根據情節也可以不起訴的方針已經確立,同時還產生了靈活運用緩訴的主張。” 時至今日,日本是實行起訴便宜主義的典型國家。其公訴機關在法律和政策許可的範圍內,可自由裁量決定是否起訴、如何起訴,即準許檢察官對是否起訴擁有一定自由載量權。日本《刑事訴訟法》第248條規定,檢察官根據犯人的性格、年齡及境遇、犯罪的輕重及情節和犯罪後的情況,沒有必要追訴可以不提起公訴。即檢察官可以根據具體案件情況,酌定不起訴。學者彭勃以為日本刑事訴訟法採用暫緩起訴制度的理由主要是有罪必訴會使犯罪嫌疑人被帶上犯罪者的烙印,不利於促使其反省和對其進行改造;另外,暫緩起訴可以降低訴訟成本,有利於節省國家的訴訟開支。同時,日本國民普遍信任檢察官的能力和人格,一般國民不願對簿公堂,而傾向於庭外解決的國民性和文化傳統也是採用這一制度的原因之一。
在德國,二戰後犯罪現象明顯呈上升趨勢,而且,環境犯罪、經濟犯罪、跨國犯罪等新的犯罪形式的出現,使調查取證出現很大困難,犯罪形勢的嚴峻與司法不足的矛盾日趨突出。為緩解司法不足的壓力,德國從20世紀60年代開始,逐漸接受了起訴便宜原則,這意味著並非一切犯罪都必須提起公訴,而是根據具體案情權衡有無追訴的必要,即可以對輕罪實行暫緩起訴 。這樣德國也從堅決實行起訴法定主義逐步轉變為起訴法定主義與起訴便宜主義相結合。德國《刑事訴訟法》第153條a規定:經負責開始審理程式的法院和被指控人同意,檢察院可以對輕罪暫時不予提起公訴,已經起訴的,法院可以在審判終結前的任何時刻暫時停止程式,同時要求被告人選擇下述行為:(1)作出一定給付,彌補造成的損失;(2)向某公益設施或國庫交付一定款額;(3)作出其他公益給付;(4)承擔一定數額的贍養義務。對於上述要求,檢察院對被指控人規定一定期限,前三項最多為6個月,第四項最多為一年。被告人只要能按期履行這些義務檢察院就可以不再追究其刑事責任。反之,被告人不履行這些義務或部分履行,檢察機關不僅要對他提起公訴,而且對其已經履行的部分款額也不再退還,還要將不履行行為作為輕罪追究其刑事責任。 除德國和日本以外,暫緩起訴在美國、比利時以及我國的台灣、澳門等地都有明文的規定。
暫緩起訴在日本實務中被廣泛運用。近幾年來,暫緩起訴占其全部不起訴的90%左右,占全部刑事案件的25-30%左右。 在德國,其對暫緩起訴的控制相對較嚴,但從1981年到1997年通過暫緩起訴這種方式處理刑事案件的比例一直相對穩定的保持在5~10%,並且從1991年開始一直處於9%左右。可見暫緩起訴在這些國家的實踐是比較成功的。 當然,對於暫緩起訴也有一些反對的聲音,主要是濫用不起訴權的現象時有發生。針對這種現象,日本確立了不當不起訴的檢查制度,主要包括檢查審查會制度、準起訴制度以及上級檢察官行使指揮監督權,以實現對公訴權的監控。此外,檢察官的不起訴處分決定,必須迅速傳遞給有關人員。這些做法對於我們確立暫緩起訴制度具有極大的借鑑意義。具體說來檢察審查會制度的框架大致如下:檢察審查會設在地方法院及其支部,目的是反映公民對公訴權實施的意見,衡量公訴權是否公正。檢察審查會成員從擁有眾議員選舉權的人中通過抽籤選出,共有11名成員,任期為6個月。檢察審查會管理事項包括審查檢察官不起訴處分是否適當、對檢察業務的改進提出建議與勸告。控告人、檢舉人、請求人或犯罪被害人提出申請或根據職權,審查開始。審查程式不公開,做出應當起訴的決議必須有8名以上的多數贊成。審查會的決議必須以決議書的形式送交檢事正。檢事正參考決議,認為應該提起公訴時,必須實行起訴程式。 準起訴程式是對於侵犯人權案件,如檢察官作出不起訴處分決定,犯罪控告人等可以把案件直接提交法院審判。
由於歷史文化傳統、法律制度等因素的影響，德國的“起訴保留”和日本的“起訴猶豫”存在一定程度的差異。主要體現在：第一，德國的起訴保留主要適用於輕罪，對於重罪不予適用，而日本“起訴猶豫”並不受犯罪輕重的限制，而由檢察官根據犯罪人性格、年齡、境遇和犯罪輕重、情節以及犯罪後的情況來確定；第二，德國規定了考驗期，即要求被告人在規定期限內履行相應義務，包括作出一定的給付，彌補行為造成的損害；向某公益設施或者國庫交付一筆款額；作出其他公益給付；或者承擔一定數額的贍養義務。被告人如在規定的期限內履行這些要求時，對其行為不再作為輕罪追究。被告人如果不履行這些要求、責令，不退還已經履行部分，並且要作為輕罪追究。在日本，法律沒有規定考驗期，但存在起訴“猶豫”期。檢察官如認為有追訴必要時，可以在追訴時效屆滿前隨時撤銷原決定，無條件地重新決定起訴。
應當說，暫緩起訴在實現案件繁簡分流，降低司法機關的訴訟壓力，提高訴訟效率，預防犯罪等方面確實發揮了較大的作用。由於德國長期實行起訴法定主義，因此對暫緩起訴控制較嚴，但仍有4%的刑事案件通過暫緩起訴程式處理。在日本，起訴猶豫與起訴到法院判處緩刑相比，在保障人權和控制犯罪方面更能發揮較好的作用。1980年被起訴猶豫的人員在3年內重新犯罪率為11.5%，而同期被判緩刑及刑滿釋放人員重新犯罪率分別為21.5%和57.2%。因此，起訴猶豫在實務中被廣泛運用。
當然，作為檢察機關的一項自由裁量權，暫緩起訴若運用不當，也可能造成對人權的侵犯，進而損害司法公正。因此，各國都高度重視對暫緩起訴的監督制約。在德國有法官主導的強制起訴程式，日本有準起訴程度及檢察官、法官、律師、大學教授等組成的“檢察審查會”對檢察官的決定予以審查，以防止檢察機關濫用暫緩起訴這一權力。
起訴規定
兩大法系比較
起訴便宜主義已成為現代世界各主要國家普遍採用的一項起訴原則
1大陸法系國家:起訴便宜主義已為刑事訴訟法所確認，暫緩起訴制度在法律中得以確立。
資產階級革命勝利後，大陸法系主要國家起初實行嚴格的起訴法定主義。這些國家確立起訴法定主義的初期，嚴格的起訴法定主義對確保國家刑罰權的實現，懲罰犯罪，維護國家和社會公共利益，發揮了積極的作用。然而，隨著刑事司法價值觀念的不斷更新，傳統的報應刑罰觀讓位於目的刑、教育刑罰觀，同時也轉向了一般預防和對犯罪人特殊預防並重的軌道，起訴法定主義不利於犯罪人改過自新，增加了訴訟成本，導致司法資源被嚴重不足等問題。由於上述起訴法定主義的種種不足，大陸法系國家通過實踐探索，意識到提起公訴時賦予檢察官一定的不起訴裁量權的必要性，由是確立了起訴便宜主義。不過，各國法律對於檢察官適用起訴便宜主義形式的規定是有所不同的，如微罪不起訴、起訴保留、起訴猶豫、放棄起訴等等。
1）德國的起訴保留制度及其評價。
在德國，從1877年刑事訴訟法生效至20世紀50年代，一直實行起訴法定主義，檢察官不起訴裁量權受到嚴格限制。20世紀60年代以後，隨著犯罪率的不斷增長，德國的起訴法定主義受到挑戰，司法界逐漸接受起訴便宜主義，對刑事訴訟法逐步進行了修訂。1964年，議會通過法律賦予檢察官享有起訴斟酌權，亦即賦予檢察官一定的不起訴裁量權，起訴便宜主義逐漸確立。
起訴保留，又稱附條件的不起訴，即指以暫時不提起公訴為手段，在法律規定追訴的保留期間內，檢察官考察行為人與被害人之間的和解情況，及暫緩起訴後的生活行為情況，以便決定是否再行起訴的制度。根據該項制度，在德國，檢察官可以要求被告人在一定期限內選擇:(l)給付一定款項，彌補行為造成的損害;(2)向某公共設施或者國庫交付一筆款項;(3)作出其他公益給付;(4)承擔一定數量的贍養義務。被告人如在規定期限內履行這些要求，對其行為不再作為輕罪追究，否則，就可作出輕罪追究。
就利用司法資源解決刑事案件的有效性而言，起訴保留決定是一種合乎實際並且非常有效的手段。總體說來，德國起訴保留制度的創立，是訴訟理念的一個重大變化。正如有的德國學者指出:今天的檢察機構似乎是一個“不起訴”機構而非一個起訴機構。
2）日本的起訴猶豫制度及其評價。
日本刑事訴訟法明確規定了起訴便宜主義。日本的起訴便宜主義深深地影響了世界許多國家的刑事立法、司法。日本檢察官行使不起訴裁量權主要有微罪不起訴、起訴猶豫、附保護觀察不起訴、放棄起訴等幾種形式。
起訴猶豫制度，是指在保留追訴的期間內，檢察官為了鼓勵犯罪嫌疑人改過自新及預防其再度犯罪，將緩起訴的人交付保護管束，如果其違反保護管束規定，檢察官就撤銷原來的緩起訴決定，再行起訴。現行日本刑事訴訟法典第248條規定:“根據犯人的性格、年齡及境遇、犯罪的輕重及情況與犯罪後的情況，無追訴必要時，可以不提起公訴”。其基本特點:一是被告人的行為已經構成犯罪;二是是否起訴，法律不作明文規定，而由檢察官根據犯人的年齡、性格、犯罪的具體情況自行決定。據統計，“日本的起訴猶豫占全部不起訴案件的90%左右，占全部刑事案件的25%一30%左右。”
這種以刑事訴訟中的起訴便宜主義為基礎而創製形成的暫緩起訴(起訴猶豫)制度，可以儘早地把不具有可罰性及必要性的犯罪人從刑事訴訟中抽離出來，以便儘可能減少其回歸社會的障礙，從保障人權，打擊犯罪，充分適用刑事政策預防犯罪以及減少訟累等角度考慮，具有非常文明的積極的性質和價值。
2英美法系國家:檢察官在刑事訴訟中享有廣泛的不起訴裁量權。
1) 英國
英美法系國家法律上並沒有起訴便宜主義和起訴法定主義的明確規定，但檢察官卻擁有廣泛且獨立的自由裁量權。
英國在司法實踐中一直實行起訴便宜主義，允許將案件是否起訴到法院進行自由裁量。王室檢察院在決定是否起訴時，有兩個明確的階段:第一階段是證據檢驗，即經過審查，檢察官必須確信，有充分的證據可以形成有罪判決的現實期望，這種“定罪的現實期望”是一個客觀的檢驗標準，一旦該案件未通過證據檢驗，檢察官便可以決定不起訴;第二個階段為公眾利益檢驗，在完成證據檢驗後，倘若出於公共利益的考慮，沒有必要追究被告人的刑事責任，檢察官也可以作出不起訴的決定。
2) 美國
美國的檢察官實行個人負責制，由於個人對犯罪定義和處刑選擇的不同，為實現個案公平，有必要賦予檢察官較大的自由裁量權，為其行使不起訴裁量權提供必要條件。美國檢察官行使職權個人負責制的基本模式:一是檢察官對檢察官辦事處的一切問題有最終決定權;二是在具體的案件中，有權決定案件的調查和起訴。美國檢察官決定起訴的案件還有審判等環節的審查予以制約，而檢察官決定不起訴的案件則無人制約。所以，檢察職能的獨斷性在不起訴決定上表現得尤為突出。因此，美國的判例法和有關的刑事訴訟法律都認可了“選擇性起訴”的原則，該原則的基本理念是，檢察官不必把所有的刑事案件都交給法庭審判，可以有選擇地對其中一部分案件作出自由裁量，決定不起訴。
3兩大法系檢察官不起訴裁量權的差異與融合
傳統的大陸法系與英美法系檢察官不起訴裁量權有其各自的特徵，差異也較明顯。然而，自20世紀六、七十年代以來，特別是近十幾年以來，伴隨著刑事犯罪的激增，司法資源出現嚴重不足。同時，各國法文化交流、融合的加強，兩大法系檢察官不起訴裁量權呈現出共同發展的趨勢:
第一，檢察官不起訴裁量權有擴大的趨勢，各主要國家都通過改革檢察制度，賦予檢察官更加廣泛的不起訴裁量權。
第二，檢察官行使不起訴裁量權的獨立性進一步增強。大陸法系的德國和法國檢察官行使不起訴裁量權歷來受到比較嚴格的限制，主要是法官的控制和被害人的申訴。近年來，法官對檢察官的裁量權的控制逐漸削弱，檢察官獨立決定的空間有所擴大。
第三，對檢察官行使不起訴裁量權，大都輔一相應的監督制約機制。如日本的檢察審查會制度和準起訴程式制度，德國的經管轄法院審查制度等等。
應當看到，大陸法系和英美法系國家賦予檢察官不起訴裁量權的大小，都是與其國內的實情緊密相連的，客觀地說，兩大法系所採取的起訴便宜主義，都是在不斷地應對時代的挑戰，處在相互融合的發展變化之中，合則用，不合則改。
主要要件
對外國和我國台灣地區的暫緩起訴制度的考察德國刑事訴訟法和我國台灣地區刑事訴訟法對暫緩起訴制度進行了較為詳細的立法規定。根據這些立法的規定，暫緩起訴在國外和我國台灣地區的主要要件如下：
第一，適用暫緩起訴的案件範圍。適用暫緩起訴的案件一般是輕罪案件。德國《刑事訴訟法》第153條a 規定，適用暫緩起訴的案件限於輕罪案件。我國台灣地區的刑事訴訟法規定，暫緩起訴適用的範圍是犯罪嫌疑人可能被判處三年有期徒刑以下之刑罰的案件。
第二，暫緩起訴的實施條件。德國刑事訴訟法規定，經負責開始審理程式的法院和被指控人同意，檢察院可以對輕罪暫時不予提起訴訟，即決定暫緩起訴。我國台灣地區刑事訴訟法規定，檢察官實行暫緩起訴決定，須經被告人同意。可見，經犯罪嫌疑人同意是檢察官決定暫緩起訴的普遍遵守的條件。
第三，暫緩起訴的考驗期間和遵守或履行的義務。暫緩起訴一般都規定了考驗期間和應履行的義務。德國刑事訴訟法規定了被暫緩起訴人應當履行的義務及其期限。該法典第153 條a 第一款規定：（一） 經負責開始審理程式的法院和被指控人同意，檢察院可以對輕罪暫時不予提起訴訟，同時要求被告人：（1） 作出一定的給付，彌補行為造成的損害；（2） 向某公共利益設施或者國庫交付一筆款額；（3）作出其他公共給付；（4） 承擔一定數額的贍養義務。我國台灣地區《刑事訴訟法》第253 條之二也作了類似的規定。
第四，暫緩起訴的撤銷。我國台灣地區《刑事訴訟法》第253 條之三規定：“被告於緩起訴期間內，有下列情形之一者，檢察官得依職權或依告訴人之申請撤銷原處分，繼續偵查或起訴：一、於期間內故意更犯有期徒刑以上刑之罪，經檢察官提起公訴者；二、緩起訴前，因故意犯他罪，而在緩起訴期間內受有期徒刑以上刑之宣告者；三、違背第253 條之二第一項各款之應遵守或履行事項者。檢察官撤銷緩起訴之處分時，被告已履行之部分，不得請求返還或賠償。”
第五，暫緩起訴的效力。德國《刑事訴訟法》第153 條a 規定，被告人履行要求、責令時，對行為不能再作為輕罪予以追究。不履行，重新予以追究，已經履行的部分不予退回。我國台灣地區刑事訴訟法規定，暫緩起訴在緩起訴考驗期內，沒有被撤銷的，作出不起訴處分。不起訴處分作出後，除非發現新的事實或證據者，或有法定再審之原因者，不得再行起訴或偵查。緩起訴在考驗期內被撤銷者，繼續偵查或起訴。暫緩起訴作出後，被羈押的犯罪嫌疑人必須立即釋放。扣押物應立即發還。但法律另有規定、再議期間內、申請再議中遇有必要情形，或應沒收或為偵查他罪或他被告之用應留存者除外。
第六，暫緩起訴的送達。我國台灣地區《刑事訴訟法》第255 條規定，檢察機關作出暫緩起訴處分的，或撤銷暫緩起訴的，自書記官接受處分書原本之日起五日內，應製作附理由的暫緩起訴書，或附理由的撤銷暫緩起訴書，應以正本送達於告訴人、告發人、被告及辯護人。緩起訴處分書，還應送達與遵守或履行行為有關之被害人、機關、團體或社區。
第七，暫緩起訴的救濟和審查程式。我國台灣地區刑事訴訟法規定了對暫緩起訴不服的救濟程式和對撤銷暫緩起訴不服的救濟程式。1.告訴人（主要是被害人）對暫緩起訴不服的救濟程式。告訴人對暫緩起訴決定不服的，自接到緩起訴處分書後，有權於七38日內，經原檢察官向直接上級法院檢察署檢察長或檢察總長申請複議。原檢察官認為申請有理由的，應撤銷暫緩起訴，作出繼續偵查或起訴的決定。原檢察官認為申請無理由的，應立即將該案卷宗及證物送交上級法院檢察署檢察長或檢察總長。逾期申請的，駁回申請。原法院檢察署檢察長認為必要時，在案件送交上級檢察機關檢察長之前，有權親自或命令其他檢察官再行偵查或審核，分別作出撤銷或維持原暫緩起訴決定；維持暫緩起訴決定的，應立即送交上級檢察機關之檢察長或檢察總長。上級法院檢察署檢察長或檢察總長認為申請無理由的，應予駁回申請；認為有理由者應作出以下決定：偵查未完備者，可以親自或命令其他檢察官再行偵查，或命令原法院檢察署檢察官續行偵查；偵查已完備者，命令原法院檢察署檢察官起訴。2.依職權審查。檢察官作出暫緩起訴決定的，如告訴人沒有申請複議，原檢察官應依職權直接送上級法院檢察署檢察長或檢察總長審查，並通知告發人。3.被告人對撤銷暫緩起訴不服之救濟程式。被告人接受撤銷緩起訴決定書後，有權於七日內以附理由的書面申請，經原檢察官向上一級法院檢察署檢察長或檢察總長申請複議。原檢察官認為有理由者，應取消撤銷暫緩起訴決定。原檢察官認為申請為無理由的，應立即將該案卷宗及證物送交上級法院檢察署檢察長或檢察總長。逾期申請的，應予駁回。原法院檢察署檢察長認為必要時，可以親自或命令他檢察官再行偵查或審核，分別作出取消或維持撤銷暫緩起訴的決定；維持撤銷暫緩起訴決定的，應立即送交上級法院檢察署檢察長或檢察總長複議。上級法院檢察署檢察長或檢察總長經複議認為，申請無理由的，應駁回申請；認為有理由的，應撤銷原檢察官作出的撤銷暫緩起訴決定。
第八，暫緩起訴期間公訴效力停止進行。德國《刑事訴訟法》第153 條a 第三款規定：“在履行期限進行期間，時效停止進行。”我國台灣地區《刑事訴訟法》第253 條之第二款規定：“追訴權之時效，於緩起訴之期間內，停止進行。”
特徵
暫緩起訴是檢察官公訴裁量權的一種形式。暫緩起訴具有以下特徵：
第一，暫緩起訴是起訴的一種形式，是對應當提起公訴的犯罪嫌疑人實行的一種特殊的起訴方式。暫緩起訴和不起訴不同，不起訴的案件符合法律規定的不起訴的要件，檢察機關應當按照不起訴處理。只有符合法定起訴要件的案件，檢察機關才能在自由裁量權的範圍內，作出暫緩起訴的決定，一旦緩訴期滿，才會作出最終是否起訴的決定。
第二，暫緩起訴符合公益目標。檢察機關對於符合公訴條件，但根據具體的情況不提起公訴更有利於公共利益、犯罪嫌疑人和被害人利益的，才能作出暫緩起訴。
第三，暫緩起訴必須規定一定的緩訴期間。對於暫緩起訴的犯罪嫌疑人，為了考驗犯罪嫌疑人是否真正有悔罪、補償被害人損失、消除其行為給社會造成的危害等表現，必須給犯罪嫌疑人規定一定的緩訴期間。同時也是為犯罪嫌疑人考慮，我們不能讓犯罪嫌疑人無定期限或者長期處於一種不確定狀態，一旦期限屆滿，訴與不訴一定要有個結果。
第四，作出暫緩起訴決定時，必須規定犯罪嫌疑人在暫緩起訴緩訴期內遵守或履行的法定義務。為了消除犯罪嫌疑人涉嫌犯罪行為給被害人造成的損害、給社會帶來的危害，及消除其再次犯罪的可能性，應該規定犯罪嫌疑人在緩訴期內，遵守或履行的法定義務。這些義務應包括三個方面：一是彌補給被害人造成的損害，包括精神和物質的損害；二是彌補給社會造成的危害；三是改造犯罪和預防再犯的措施。
第五，暫緩起訴是在一定條件下，保留不起訴的可能性，也保留了起訴的可能性；其最終結果是不起訴，或撤銷暫緩起訴，提起公訴。暫緩起訴既不是不起訴，也不是立即起訴，而是暫時不起訴。倘若暫緩起訴人違反了法律規定的義務，或具有其它應當撤銷暫緩起訴決定情形的，檢察機關可以撤銷暫緩起訴決定，對犯罪嫌疑人提起公訴。在暫緩起訴考驗期內，如果犯罪嫌疑人認真遵守或履行了法定的義務，沒有其它應當撤銷暫緩起訴情形的，暫緩起訴期滿，檢察機關應當對犯罪嫌疑人作出不起訴決定。
第六，暫緩起訴決定，必須經犯罪嫌疑人的同意。暫緩起訴是在犯罪嫌疑人同意的情況下實施的一種“恢復性司法措施”，是否同意由犯罪嫌疑人決定。因為，根據司法公正的標準，任何人都有要求接受公正審判的權利。接受審判是犯罪嫌疑人的一項權利，犯罪嫌疑人可以要求接受審判，也可以在接受一定條件下放棄審判。在犯罪嫌疑人要求審判的情況下，檢察機關有義務提起公訴。只有在犯罪嫌疑人放棄審判，同意接受暫緩起訴決定時，檢察機關才能作出暫緩起訴決定。
價值評析
暫緩起訴是公訴裁量權的重要內容之一。暫緩起訴的價值在過去沒有受到太多的重視，但隨著犯罪率的不斷升高，人們對刑罰目的性的認識，以及對公訴目的性認識的不斷深刻，各國開始普遍重視暫緩起訴在實現訴訟經濟，保護被害人、犯罪嫌疑人權利，以及恢復犯罪造成的社區關係破壞的作用。
1 暫緩起訴制度符合公訴價值目的
公訴的首要價值在於保護權利、維護法治秩序。在專制主義制度下，控辯不分的糾問主義訴訟模式主要以維護封建專制統治秩序、懲罰犯罪為目的。國家追訴主義比私訴更有利於懲罰犯罪，刑訊逼供是最有效、快捷的追究犯罪的手段，追究犯罪上升為刑事追訴的首要價值。在這樣的訴訟目的和價值追求下，權利的維護無從談起，所有的當事人都成為了追究犯罪的客體，人的主體性完全被否認了。以控訴分離為主要標誌的現代刑事訴訟把維護權利提升到了首要的位置，被追訴人不再是追訴犯罪的客體，在被最終確定有罪之前都是無罪的公民。公訴一方面通過追究犯罪，恢復被破壞的法治秩序，達到維護法治秩序的目的，另一方面通過刑事訴訟程式來維護被追訴者的權利。一系列公訴原則的確立，成為訴訟程式本身對權利維護的重要工具。公訴權不僅僅包括提起公訴，更包括不起訴、暫緩起訴，特別是隨著公訴裁量權的擴大和非刑罰化潮流的發展，追究犯罪和懲罰犯罪已經不是公訴的唯一的目的，而矯正犯罪，恢復已被破壞的法治秩序才是公訴權首先要考慮的價值。因此，最有利於恢復被破壞的社會秩序，維護被害人、被追訴者的權利以及一般社會的權利，成為公訴的首要價值選擇。暫緩起訴制度正體現了公訴的價值選擇。
2 暫緩起訴制度符合恢復性司法的目的
19 世紀中葉，起訴法定主義的缺陷促使其過渡到起訴便宜主義，後來又發展到起訴法定主義和起訴便宜主義的結合。起訴制度發展到今天，雖然有了巨大的進步，但是依然存在著極大的缺陷。正如一位國外學者所說：“以是否起訴的決定權集中在國家手中為特徵的現代英美國家的職業化和官僚化的刑事司法體系是直到19 世紀後半葉才出現的，這一體系在不同時期曾徘徊於注重改造，還是強調報復的刑罰模式之間，而兩者注意力其實都集中在犯罪人身上，其無意造成的結果是日復一日的司法程式中忽視了受害人和社會這兩個因素。⋯ .‘國家偷走了矛盾’，而這樣做的後果就是篡奪了受害人遭受侵害後尋求修復和補償的能力。” 正是基於對犯罪的改造、對被害人權利的保護及對社區關係的恢復的重視，人們開始尋求另一種矯正犯罪、保障權利、修復社會秩序的新途徑，恢復性司法便開始產生了。恢復性司法與我國的“社區矯正”有異曲同工之效，只是社區矯正是對被判處非監禁刑罰罪犯的一種幫助其重新回歸社會的矯正活動，注重的是對罪犯的矯正。而恢復性司法具有更廣泛的意義，其目的在於， “追究犯罪並不僅僅是為了實現刑罰的懲罰功能，更重要的是通過追究犯罪，達到預防犯罪、促使犯罪嫌疑人與被害人的和解、恢復犯罪給被害人造成的精神和物質的傷害、修復因犯罪行為給社區帶來的破壞的效果。為此，應讓犯罪嫌疑人、被害人、社區參加到追究犯罪的過程中，以達成共同的諒解，化解矛盾，尋求最有利地實現恢復犯罪影響的各種措施。” 恢復性司法的研究先驅、美國學者馬塞爾提出，恢復性司法應該預防犯罪，更有效地幫助受害人，以及重建社區。⋯⋯這需要努力恢復三種團體，即犯罪人、受害人和更廣泛的社區，因為他們是犯罪中的主要關鍵人物。應該恢復他們的物質和情感的損失，恢復他們的安全感、恢復被破壞的關係、尊嚴和自尊 。暫緩起訴制度是實現恢復性司法的有效的法律措施，體現了恢復性司法的價值，並使恢復性司法制度化、法律化。它體現了國家對刑罰目的的重新認識，以及對被害人、犯罪嫌疑人、被告人權利的保護，它有利於恢復遭到犯罪破壞的社會秩序，體現了對人的尊嚴的尊重，貫徹了人本主義關懷的現代價值觀念，並利於實現提高訴訟效率、節約司法成本的訴訟理念。
3 暫緩起訴符合法律經濟學效率的理念
法律經濟學的興起,使暫緩起訴制度有了系統的依據。法律經濟學理論的核心就在於:所有法律活動,包括一切立法和司法以及整個法律制度事實上都在發揮著分配稀缺司法資源的作用,因此,所有法律活動都要以資源的有效配置、效率最大為目的,所有的法律活動都可以用經濟的方法來分析和指導。效率指的是這樣一種狀態:當任何偏離該狀態的方案都不可能使一部分人受益而其他人不受損,這就是帕累托準則,效率描述的是一個特殊的均衡點,是資源配置達到最優狀態的結果。法律效率所追求的是以最經濟的方法來實現公正的目標,而另一方面公正的獲取具備一定的效率的前提下實現的,效率也是評價公正的一種尺度。具體到刑事訴訟領域,就是形成一種有效益的程式理論,它從程式經濟角度出發強調刑事訴訟效率價值,主張刑事司法資源的有效使用和最佳化配置。從20世紀開始,一種以突出訴訟效率價值為主導的司法改革趨勢在西方各國刑事訴訟理論和實踐中發展起來,並得到了各國立法與司法機關的肯定。無論是美國的辯訴交易,還是義大利的五種刑事訴訟簡易程式,都表明提高訴訟效率已成為當代刑事訴訟制度改革的當務之急,暫緩起訴制度也是順應這種改革趨勢而產生的。
中國現狀
暫緩起訴在我國其實也有著悠久的歷史傳統。我國漢代時期的“勿案驗,以待立狀” 就已有了緩期追訴刑事責任的實質精神,且古時的“緩訴”已有了“以觀後效” 的提法,同現今的緩訴無實質的區別。我國的現行刑事訴訟法中只明確了檢察機關有起訴權和不起訴權,對暫緩起訴未予涉及。《刑事訴訟法》第一百七十一條規定:“人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清,證據確實、充分,依法應當追究刑事責任的,應當作出起訴決定,按照審判管轄的規定,向人民法院提起公訴。”《刑事訴訟法》第一百七十三條規定:“犯罪嫌疑人有本法第十五條規定的情形之一的,人民檢察院應當作出不起訴決定。對於犯罪情節輕微,依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的,人民檢察院可以作出不起訴決定。”《刑事訴訟法》第一百七十二條第四款規定:“對於補充偵查的案件,人民檢察院仍然認為證據不足,不符合起訴條件的,可以作出不起訴決定。”也就是說,人民檢察院在對公安機關移送的刑事案件進行審查後,只能作出起訴或者不起訴的決定。不起訴包括法定不起訴、酌定不起訴和證據不足不起訴三種情況。暫緩起訴不屬於不起訴的三種情況之一。
新中國成立後，我國立法機關在通過的1979年刑事訴訟法和1997年刑事訴訟法修正案都沒有關於暫緩起訴的規定。對任一刑事案件，檢察機關在審查起訴後，只能作出起訴或不起訴的決定，沒有第三種選擇。由於法律沒有賦予檢察機關暫緩起訴的權力，檢察機關對擬不起訴的案件，僅僅根據犯罪嫌疑人的年齡、犯罪情節、危害程度、悔罪表現等作出不起訴決定，缺乏對犯罪嫌疑人深入充分的考察監督。因而不起訴的法律效果和社會效果都不十分理想。為了改變這種被動局面，檢察機關在對犯罪嫌疑人作出不起訴決定時，常常通過檢察建議，請求有關單位對犯罪嫌疑人給予行政處分以對其行為進行懲戒。然而，這種做法有悖國家設立不起訴制度的初衷，並不利於對犯罪嫌疑人的教育挽救。 隨著我國對外開放的發展，國外比較先進的司法理念和執法標準不斷的被司法界引入，對我國刑事司法制度起到很大的影響，我國對外交流和司法改革的深入開展,檢察機關在學習他人的先進經驗的同時,也深刻地看到了自身的不足。就目前來說，我國的刑事司法制度已逐漸從懲罰主義向保護主義發生轉化，越來越多的體現了人性關懷和寬大的法律政策。在當前構建和諧社會的歷史背景下，如何全面貫徹寬嚴相濟刑事司法政策，有效地竭制、預防和減少犯罪，有效化解社會矛盾，促進社會和諧是司法界面臨的一個新課題。在改革、完善我國公訴體制的呼聲中,暫緩起訴在一些地方的檢察機關開始了悄悄的嘗試。實踐中，早在上世紀九十年代中期，各地的檢察機關為了實施對未成年人犯罪的的挽救、教育，進行了許多有益的嘗試，如建立了青少年幫教基地，結合社區的功能，對一些罪刑較輕的未成年人進行考察，在一定期間內未成年人不再犯罪，則決定予以不起訴，如果不能好好悔改或重新犯罪的，則予以移送起訴，既維護了未成年人的利益，又體現了司法機關寬柔政策，這些做法很多媒體進行了報導，取得了良好的社會效果，實際上這就是對附條件不起訴進行的有益嘗試，也逐漸被司法界接受和肯定。 隨著我國經濟的快速發展,犯罪的發生率也在不斷上升,特別是流動人口的快速增長,貧富差距的不斷擴大,直接導致了我國的治安形勢日益嚴峻,從檢察起訴部門反應的情況來看,訴訟案件每年以加速度的方式增加著,而在我國,僅關押一個犯人,每年就需花費萬元以上的費用, 況且,我們目前採取的又是以羈押為常態,以取保為例外的審前羈押模式,這就勢必造成我國訴訟成本的居高不下,產生了與經濟發展爭奪有限資源的現象。由此,訴訟效率的提高和訴訟成本的降低成為我國司法實務界不斷探索和不斷研討的課題,與此相應的,暫緩起訴作為一種適應形勢的檢察改革方式,其產生、存在並逐步發展也就成為一種必然。
法理基礎
我國長期以來堅持起訴法定、有罪必訴，賦予法官的自由裁量許可權較小。其實,起訴裁量主義和起訴法定主義不是根本對立的, 而是相互補充的,對公訴機關來說,它們都是在提起公訴的活動中所必須遵循的原則。目前,各國都在力圖簡化並充分利用訴訟程式,試圖以有限的司法資源有效應對犯罪的高發,維護法律秩序。從以起訴法定主義為原則逐步走向以起訴裁量主義為原則,賦予檢察官更大的自由裁量權,確立暫緩起訴制度,就是其中的一條可行路徑。暫緩起訴制度的法理基礎主要如下：
公共利益原則
公共利益究竟是什麼?“18 世紀的社會功利主義學派提供了一個簡單的定義:一個社會的公共利益,就是這個社會中所有人的個人利益之和。既然國家的目的是最大程度地促進公共利益,那么它就要採取措施來實現社會‘最大多數人的最大幸福’” 。
德國《刑事訴訟法》第153 條a 暫時不予起訴、我國台灣地區《刑事訴訟法》第253-1 條明確規定了公共利益的考量。在我國,審查起訴中確立自由裁量權,最早主要並不是為了解決訴訟經濟的問題,而是基於政治的考慮,比如1956 年對日本戰犯免予起訴,取得了良好效果,正是基於公共利益考慮的典型實例。
在有被害人的公訴案件中,往往存在個人利益與公共利益之間的衝突。起訴與否實際上是公訴機關在權衡公共利益後的抉擇。檢察官應當負有客觀義務,“不能受社會聲音的擺布,但也不能無視社會的聲音,尤其是應重視不予起訴的聲音” 。在暫緩起訴中,是否違反追訴的公共利益,主要應考慮公眾的感受,對犯罪嫌疑人是否有必要追究刑事責任,公眾是否有興趣對犯罪嫌疑人起訴。如暫緩起訴使得公眾認為嚴重違反了正義,則與一般預防矛盾,不應為暫緩起訴。在不違背抑或基本不違背公平和正義的情況下,考慮公共利益而決定暫緩起訴,則是切實可行的。
謙抑主義
刑事法的謙抑,是指在刑事立法和司法方面,以最小的投入來獲得最大的產出、獲取最大的社會效益,也就是通過少用或者不用刑事資源(主要是刑罰) 來有效地懲罰和預防犯罪。謙抑主義在刑事訴訟中具體表現在以下兩個方面:
1 非犯罪化、非刑罰化和輕刑化
“刑罰如兩刃之劍,用之不得其當,則國家與個人兩受其害” 。非犯罪化和非刑罰化作為當代世界性刑法改革運動的兩大主題,已經成為世界潮流,這是謙抑主義的直接要求。“非犯罪化就是不認為歷來作為犯罪處罰的行為是犯罪並停止處罰。非刑罰化是指以刑罰以外的方法代替刑罰進行制裁。這與非犯罪化有所區別,它是在考慮對某種行為採取何種制裁措施時儘量避免使用刑罰進行制裁。如果說非刑罰化的宗旨是迴避和緩和刑罰,那么非刑罰化的內容就不僅僅停留在上述立法上的刑罰取代措施,而是也應在偵查、起訴、審判、矯正和保護的各個階段加以考慮” 。結合我國國情,我國的犯罪概念既講定性因素,也講定量因素,實際上將大量的輕微危害社會的行為歸入了違法行為，只將社會危害性大的行為歸入了犯罪行為,據此有學者提出了輕刑化,認為通過立法降低一些犯罪的法定刑幅度,從而達到整個刑事制裁體系的緩和化 。也有學者認為非犯罪化、非刑罰化並非當前中國面臨的根本問題,當務之急是逐漸實現輕刑化 。司法實踐證明,將一些不必要判定為犯罪的人貼上犯罪人的標籤,就會加深其犯罪人身份的認同,從而更易再次實施越軌行為、犯罪行為。將不必要判處刑罰的犯罪人送入監管場所,極易發生交叉感染,在犯罪烙印下鞏固其犯罪心理,難以融入正常社會,極易導致重新犯罪。正是基於這種考慮,許多國家賦予了檢察官斟酌行使公訴權,要求檢察官恰當合理地運用起訴裁量權。暫緩起訴通過節制公訴權的行使而給予犯罪嫌疑人“再生”機會,拒絕標籤效應,避免交叉感染,有利於犯罪嫌疑人改過自新,體現了刑事司法的人本主義精神。
2 訴訟效益
進入20 世紀六七十年代,經濟分析法學興起,注重用經濟學的方法分析法學問題。“正義的第二種意義,簡單說來就是效益” 這一命題日益受到重視, “‘效益’一詞被引入法律,‘法應當以效益作為分配社會資源的標準’已成為法學家的口號和政府制定政策的原則……在經濟法學家看來,法律制度歸根到底受利益原理支配,法律安排實質是以效益為軸心。”
訴訟效益包括訴訟經濟效益和訴訟社會效益。在刑事訴訟中應當樹立成本收益觀。刑罰的適用是高成本的,每個國家控制犯罪的資源投入總是有限的, 在刑事犯罪的高發期,其緩慢的增長總是跟不上犯罪數量和質量的增長,訴訟成本、訴訟資源和犯罪量之間更是處於高度的緊張狀態。
刑事司法資源的有限使得其應被高效使用,以一定的司法資源的投入換取儘可能多的刑事案件的處理。暫緩起訴可以在審前程式中對刑事案件進行分流,使得未進入審判程式即予結案,從而減少了訴訟環節,縮短了訴訟時間,也降低了訴訟成本,有利於減少訟累,節約司法資源, 可以投入更多力量處理重大案件,從而在經濟效益和社會效益上實現雙贏。
併合主義
併合主義,又稱綜合主義或折中主義,以相對報應論為內容,即承認刑罰是對犯罪的報應或正義的報應,同時主張刑罰具有雙面預防的目的或一般預防的目的。報應和改善(教育) 並存,刑罰的真正價值才能發揮。現代社會不僅注重對犯罪的懲罰,也更注重對犯罪的預防和改造的社會效果。檢察官自由裁量權的度的把握和限定,在很大程度上取決於報應觀念。檢察官代表國家追訴犯罪,是公共利益的代表人,在起訴裁量時,應當注重一般預防,只有在不妨害公共利益時,才能兼顧到特殊預防的運用。暫緩起訴的著重點在於警惕、教育、改善犯罪嫌疑人,但也並非徹底地放棄了報應,這种放棄是有條件的。
我國制度構建
適用條件
關於暫緩起訴的適用條件,德國限於輕罪,而在日本,檢察官的自由裁量權很大,不受輕罪的限制。日本檢察官的自由裁量權過大,我國目前尚不宜仿效這種做法,而那種將暫緩起訴的適用範圍局限於未成年人的觀點又太謹慎,不利於充分發揮出這一制度的功能。德國的做法極具借鑑性,其規定過於籠統,不易操作。我國暫緩起訴的適用條件應作出更為明確的規定。具體來說可借鑑我國緩刑制度的相關規定。將其適用條件分為三個,即對象條件、實質條件以及禁止條件。作為暫緩起訴的對象,應包括未成年人,七十歲以上的老年人,懷孕和正在哺乳自己嬰兒的婦女,以及其它適用於暫緩起訴的人。所謂其他適合於暫緩起訴的人是指偶犯、過失犯、防衛過當犯、避險過當犯、共同犯罪中的從犯和脅從犯等以及滿足保外就醫、取保候審等條件的犯罪嫌疑人。
對上述對象的犯罪也並非一概都予以暫緩起訴,只有那些可能判處管制、拘役或三年以下有期徒刑,而且根據其犯罪情節和悔罪表現,認為暫緩起訴確實不至於危害社會,並且認為暫緩起訴更為適宜的,才能夠予以暫緩起訴。這就是暫緩起訴的實質條件。此外,暫緩起訴應禁止適用於累犯。因為累犯多次犯罪,人身危險性較大,對其適用難以防止其再次犯罪。
決定機制
暫緩起訴制度是檢察院的一項重要的訴訟權力,這種權力由檢察院獨立行使,如果權力運用不當,容易誘發權力濫用,甚至導致司法腐敗現象的產生。因此,對暫緩起訴制度的審批權應由市級以上人民檢察院的檢察委員會決定。
考察機制
對犯罪嫌疑人的考察,應當確立以人民檢察院審查起訴的人員為主,由犯罪嫌疑人的家庭及其所在單位和基層組織配合的考察機制。具體來說,應做好如下工作:第一,確定特定的考察人員。考察人員可由人民檢察院審查起訴的人員和暫緩起訴考察對象所在的單位或居住地的村民委員會、居民委員會的有關人員以及考察對象的家庭成員組成。第二,制定相關的考察制度,如幫教考察協定,暫緩起訴對象定期報告制度,考察人員互相聯繫制度,考察對象評估細則等。對於考驗期滿後,確有悔改表現的,應及時撤銷暫緩起訴的決定,作無罪處理。若其確無悔改表現,則應重新提起公訴。考驗期也不能用來折抵刑期。暫緩起訴的考驗期應以一個月以上,一年以下為宜。我們可以根據具體的情況,確定不同的考驗期。
監督機制
實施暫緩起訴,檢察機關擁有一定的起訴裁量權,為防止執法的隨意性,必須對此加以監督,按監督主體的不同,又可分為兩種:一是上級檢察機關、同級公安機關、人大和人民監督員的監督。其中公安機關認為對適用暫緩起訴存在錯誤,可向檢察機關提出複議,對複議結果不服,可向上級檢察機關提出覆核,上級檢察機關對下級檢察機關作出暫緩起訴的案件經審查後,認為確有錯誤,應撤銷暫緩起訴的決定,人民監督員發現適用暫緩起訴不適當的可以提出監督意見,人大在適當之時也可以提出建議。二是當事人的監督。檢察官的暫緩起訴決定,必須迅速告知當事人。犯罪嫌疑人認為自己的行為符合不起訴條件,可向檢察機關申訴;被害人認為犯罪嫌疑人的行為符合起訴條件,可向檢察機關申訴,也可向人民法院提起自訴。 三是社會媒體監督。社會媒體作為資訊平台，可以及時地報導與分析新近發生的事情，一旦有檢察官濫用暫緩起訴這一職權，為社會公眾所知曉，必然會引起強烈反響，從而引起有關部門的主意，最終使案件圓滿解決。
結論
有效配置司法資源,提高司法效率是構建和諧社會的重要條件之一。提高司法效率,緩解司法壓力,是世界各國司法界必須直面的重要課題,在此背景下,德國、日本等已開發國家紛紛採用了暫緩起訴制度。在我國,也存在著如何將有限的司法資源高效、合理地在輕罪案件與大要案件之間進行分配這一問題。起訴便宜主義已成為當今世界兩大法系國家普遍採用的起訴原則，這一原則也為我國刑訴法所確認。暫緩起訴制度在我國法律沒有規定的情況下司法實踐先行從而引發了爭議。暫緩起訴制度的存在不僅有理論上的正當根據,國內外的立法和司法實踐更是有力的說明了其有存在的必要。
借鑑暫緩起訴制度 ,旨在提高司法效能,節約訴訟成本,推動司法改革進程。在目前形勢下,通過借鑑暫緩起訴制度,不僅可以加強刑事訴訟程式的分流機制,從而達到合理配置司法資源的目的,而且能夠提高案件質量,提高司法效率,緩解社會矛盾,這對全面推進司法改革進程具有舉足輕重的作用。高檢院和公安部、人大內司委應先聯合就“暫緩起訴”的目的、程式、法律責任作出規定。經過一段時間的廣泛實踐以後，在取得大量成功經驗的基礎上，再由全國人大對“暫緩起訴”作出立法，或者在修改《刑事訴訟法》時把上述內容納人新的《刑事訴訟法》中。
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