國務院辦公廳關於印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知

《國務院辦公廳關於印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》是為貫徹落實黨中央、國務院關於推動1億左右農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的決策部署，根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）和《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）制定。由國務院辦公廳於2016年9月30日印發並實施。

2018年10月10日，國家發展改革委辦公廳發布關於督察《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實情況的通知。

基本介紹

• 中文名：國務院辦公廳關於印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知
• 發布機構：國務院辦公廳
• 發布日期：2016年9月30日
• 實施日期：2016年9月30日

政策全文

國務院辦公廳關於印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知

國務院辦公廳關於印發推動1億非戶籍人口

在城市落戶方案的通知
國辦發〔2016〕72號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院辦公廳

2016年9月30日

推動1億非戶籍人口在城市落戶方案

促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求，是推進新型城鎮化建設的首要任務，是擴大內需、改善民生的重要舉措。為貫徹落實黨中央、國務院關於推動1億左右農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的決策部署，根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）和《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），特制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，落實黨中央、國務院決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以人的城鎮化為核心，以理念創新為先導，以體制機制改革為動力，緊緊圍繞推動1億非戶籍人口在城市落戶目標，深化戶籍制度改革，加快完善財政、土地、社保等配套政策，為促進經濟持續健康發展提供持久強勁動力，為維護社會公平正義與和諧穩定奠定堅實基礎。

（二）基本原則。

統籌設計，協同推進。統籌推進本地和外地非戶籍人口在城市落戶，實行相同的落戶條件和標準。統籌戶籍制度改革與相關配套制度改革創新，最佳化政策組合，形成工作合力，確保城市新老居民同城同待遇。

存量優先，帶動增量。優先解決進城時間長、就業能力強、能夠適應城市產業轉型升級和市場競爭環境的非戶籍人口落戶，形成示範效應，逐步帶動新增非戶籍人口在城市落戶。

因地制宜，分類施策。充分考慮城市綜合承載能力，實施差別化落戶政策，賦予地方更多操作空間，鼓勵地方創造典型經驗。充分尊重民眾自主定居意願，堅決打破“玻璃門”，嚴格防止“被落戶”。

中央統籌，省負總責。中央政府層面統籌總體方案和制度安排，強化對地方的指導和監督考核。省級政府負總責，全面做好地方方案編制和組織實施等工作。

（三）主要目標。“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

二、進一步拓寬落戶通道

（四）全面放開放寬重點群體落戶限制。除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件。

以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工為重點，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。省會及以下城市要全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。省會及以下城市要探索實行農村籍高校學生來去自由的落戶政策，高校錄取的農村籍學生可根據本人意願，將戶口遷至高校所在地；畢業後可根據本人意願，將戶口遷回原籍地或遷入就（創）業地。（公安部牽頭）

（五）調整完善超大城市和特大城市落戶政策。

超大城市和特大城市要以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要依據，區分城市的主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。戶籍人口比重低的超大城市和特大城市，要進一步放寬外來人口落戶指標控制，加快提高戶籍人口城鎮化率。（公安部牽頭）

（六）調整完善大中城市落戶政策。

大中城市均不得採取購買房屋、投資納稅等方式設定落戶限制。城區常住人口300萬以下的城市不得採取積分落戶方式。大城市落戶條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。（公安部牽頭）

三、制定實施配套政策

（七）加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度並建立動態調整機制。

根據不同時期農業轉移人口數量規模、不同地區和城鄉之間農業人口流動變化、大中小城市農業轉移人口市民化成本差異等，對中央和省級財政轉移支付規模、結構進行動態調整。落實東部發達地區和大城市、特大城市的主體責任，引導其加大支出結構調整力度，依靠自有財力為農業轉移人口提供與當地戶籍人口同等的基本公共服務，中央財政根據其吸納農業轉移人口進城落戶人數等因素適當給予獎勵。（財政部牽頭）

（八）建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制。

加快實施中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多城鎮傾斜的政策。中央財政在安排城市基礎設施建設和運行維護、保障性住房等相關專項資金時，對吸納農業轉移人口較多的地區給予適當支持。鼓勵省級政府實施相應配套政策。（國家發展改革委、財政部牽頭）

（九）建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制。

按照以人定地、人地和諧的原則，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎政策，完善年度土地利用計畫指標分配機制，保障農業轉移人口在城鎮落戶的合理用地需求。規範推進城鄉建設用地增減掛鈎，建立健全城鎮低效用地再開發激勵約束機制。（國土資源部牽頭）

（十）完善城市基礎設施項目融資制度。

健全債券信息披露、信用評級、發行管理等方面制度安排。（國家發展改革委、人民銀行、證監會按職責分工負責）建立健全規範的地方政府舉債融資機制，支持城市基礎設施建設。（財政部牽頭）採取有效措施推進城市公共服務領域和基礎設施領域採用政府和社會資本合作（PPP）模式融資。（財政部、國家發展改革委按職責分工負責）

（十一）建立進城落戶農民“三權”維護和自願有償退出機制。

加快推進農村集體產權制度改革，確保如期完成土地承包權、宅基地使用權等確權登記頒證，積極推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。建立健全農村產權流轉市場體系，探索形成農戶對“三權”的自願有償退出機制，支持和引導進城落戶農民依法自願有償轉讓上述權益，但現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部。（中央農辦牽頭，農業部、國土資源部等參與）

（十二）將進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。

加快完善城鎮住房保障體系，確保進城落戶農民與當地城鎮居民同等享有政府提供基本住房保障的權利。住房保障逐步實行實物保障與租賃補貼並舉，通過市場提供房源、政府發放租賃補貼方式，支持符合條件的進城落戶農民承租市場住房。推進擴大住房公積金繳存面，將農業轉移人口納入覆蓋範圍，鼓勵個體工商戶和自由職業者繳存。落實放寬住房公積金提取條件等政策，建立全國住房公積金轉移接續平台，支持繳存人異地使用。（住房城鄉建設部牽頭）

（十三）落實進城落戶農民參加城鎮基本醫療保險政策。

進城落戶農民在農村參加的基本醫療保險可規範接入城鎮基本醫療保險。完善並落實醫保關係轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，妥善處理醫保關係轉移中的有關權益，加強醫保關係轉移接續管理服務，確保基本醫保參保人能跨制度、跨統籌地區連續參保。（人力資源社會保障部牽頭，國家衛生計生委等部門參與）

（十四）落實進城落戶農民參加城鎮養老保險等政策。

加快落實基本養老保險關係轉移接續政策，推動符合條件的進城落戶農民參加當地城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險，按規定享有養老保險待遇。確保進城落戶農民與當地城鎮居民同等享有最低生活保障的權利。（人力資源社會保障部、民政部牽頭）

（十五）保障進城落戶農民子女平等享有受教育權利。

各地區要確保進城落戶農民子女受教育與城鎮居民同城同待遇。加快完善全國中小學生學籍信息管理系統，為進城落戶居民子女轉學升學提供便利。（教育部牽頭）

（十六）推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。

切實保障居住證持有人享有國家規定的各項基本公共服務和辦事便利。鼓勵地方各級政府根據本地實際不斷擴大公共服務範圍並提高服務標準，縮小居住證持有人與戶籍人口享有的基本公共服務的差距。督促各城市根據《居住證暫行條例》，加快制定實施具體管理辦法。（公安部牽頭）

四、強化監測檢查

（十七）健全落戶統計體系。

加快建立健全全國統一的常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率統計指標，準確快捷反映各地區兩個指標變動狀況，並列入國家和各地區統計公報。（國家統計局牽頭，公安部參與）

（十八）強化專項檢查。

對各地區非戶籍人口特別是進城農民落戶進展情況進行跟蹤監測和監督檢查，及時向社會公布有關情況。2018年組織開展對1億非戶籍人口在城市落戶情況的中期評估，2020年進行總結評估。（公安部、國家發展改革委牽頭）

（十九）強化政策效果。

對國發〔2014〕25號、國發〔2016〕8號等國務院檔案已明確的相關配套政策，有關部門要加快工作進度，確保在2016年底前出台。採取自我評估和第三方評估相結合的方式，對相關配套政策實施情況進行跟蹤分析，動態調整完善政策，強化政策實施效果。（推進新型城鎮化工作部際聯席會議負責統籌協調，國務院有關部門按職責分工負責）

（二十）強化審計監督。

將非戶籍人口在城市落戶情況和相關配套政策實施情況納入國家重大政策措施落實情況跟蹤審計範圍，將審計結果及整改情況作為有關部門考核、任免、獎懲領導幹部的重要依據。（審計署牽頭）

各地區、各部門要高度重視新型城鎮化建設各項相關工作，統一思想，提高認識，加大力度，切實抓好本方案實施，確保1億非戶籍人口在城市落戶目標任務如期完成。

內容解讀1

國務院辦公廳日前印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》指出，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求，是推進新型城鎮化建設的首要任務，是擴大內需、改善民生的重要舉措。

《方案》強調，要按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持統籌設計、協同推進，存量優先、帶動增量，因地制宜、分類施策，中央統籌、省負總責等原則，以人的城鎮化為核心，以理念創新為先導，以體制機制改革為動力，深化戶籍制度改革，加快完善財政、土地、社保等配套政策，為促進經濟持續健康發展提供持久強勁動力，為維護社會公平正義與和諧穩定奠定堅實基礎。

《方案》提出了推進1億非戶籍人口在城市落戶的主要目標：“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

《方案》從三個方面提出了推進1億非戶籍人口在城市落戶的具體舉措。

一是進一步拓寬落戶通道。除極少數超大城市外，全面放寬升學和參軍進城的農村學生、長期在城市居住的農業轉移人口和新生代農民工等重點人群的落戶條件，省會及以下城市要全面放開高校畢業生等技能型群體落戶限制；超大城市和特大城市要分類制定落戶政策，大中城市要減少落戶限制。

二是制定實施配套政策。加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度並建立動態調整機制，建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制，建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制，完善城市基礎設施項目融資制度；建立進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的維護和自願有償退出機制，確保落戶後在住房保障、基本醫療保險、養老保險、義務教育等同城同待遇，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。

三是強化監測檢查。健全落戶統計體系，強化專項檢查和政策效果，將非戶籍人口在城市落戶情況和相關配套政策實施情況納入國家重大政策措施落實情況跟蹤審計範圍。

內容解讀2

“戶籍”一直是人民民眾最關心的問題之一，而推進新型城鎮化，也一直是李克強總理最為關切的重點工作。總理曾明確表示，我們強調的新型城鎮化，是以“人”為核心的城鎮化。他還指出，要用改革的辦法解決城鎮化難點問題。 日前，國辦印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，方案中三大措施拓寬落戶通道，十大方面提供政策保障。具體將如何影響你的生活，國務院客戶端、中國政府網（微信ID：zhengfu）為你梳理——

數位化目標

“十三五”期間，城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，配套政策體系進一步健全，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

三大措施

1全面放開放寬重點群體落戶限制。

除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件。

以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工為重點，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。

省會及以下城市要全面放開對高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學歸國人員的落戶限制。

省會及以下城市要探索實行農村籍高校學生來去自由的落戶政策，高校錄取的農村籍學生可根據本人意願，將戶口遷至高校所在地；

畢業後可根據本人意願，將戶口遷回原籍地或遷入就（創）業地。

2調整完善超大城市和特大城市落戶政策。

超大城市和特大城市要以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要依據，區分城市的主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。

戶籍人口比重低的超大城市和特大城市，要進一步放寬外來人口落戶指標控制，加快提高戶籍人口城鎮化率。

3調整完善大中城市落戶政策。

大中城市均不得採取購買房屋、投資納稅等方式設定落戶限制。

城區常住人口300萬以下的城市不得採取積分落戶方式。

大城市落戶條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。

十大政策保障

1加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度並建立動態調整機制。

根據不同時期農業轉移人口數量規模、不同地區和城鄉之間農業人口流動變化、大中小城市農業轉移人口市民化成本差異等，對中央和省級財政轉移支付規模、結構進行動態調整。

落實東部發達地區和大城市、特大城市的主體責任，引導其加大支出結構調整力度，依靠自有財力為農業轉移人口提供與當地戶籍人口同等的基本公共服務，中央財政根據其吸納農業轉移人口進城落戶人數等因素適當給予獎勵。

2建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制。

加快實施中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多城鎮傾斜的政策。

中央財政在安排城市基礎設施建設和運行維護、保障性住房等相關專項資金時，對吸納農業轉移人口較多的地區給予適當支持。

鼓勵省級政府實施相應配套政策。

3建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制。

按照以人定地、人地和諧的原則，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎政策，完善年度土地利用計畫指標分配機制，保障農業轉移人口在城鎮落戶的合理用地需求。

規範推進城鄉建設用地增減掛鈎，建立健全城鎮低效用地再開發激勵約束機制。

4完善城市基礎設施項目融資制度。

健全債券信息披露、信用評級、發行管理等方面制度安排。

建立健全規範的地方政府舉債融資機制，支持城市基礎設施建設。

採取有效措施推進城市公共服務領域和基礎設施領域採用政府和社會資本合作（PPP）模式融資。

5建立進城落戶農民“三權”維護和自願有償退出機制。

加快推進農村集體產權制度改革，確保如期完成土地承包權、宅基地使用權等確權登記頒證，積極推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。

建立健全農村產權流轉市場體系，探索形成農戶對“三權”的自願有償退出機制，支持和引導進城落戶農民依法自願有償轉讓上述權益，但現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部。

6將進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。

加快完善城鎮住房保障體系，確保進城落戶農民與當地城鎮居民同等享有政府提供基本住房保障的權利。

住房保障逐步實行實物保障與租賃補貼並舉，通過市場提供房源、政府發放租賃補貼方式，支持符合條件的進城落戶農民承租市場住房。

推進擴大住房公積金繳存面，將農業轉移人口納入覆蓋範圍，鼓勵個體工商戶和自由職業者繳存。

落實放寬住房公積金提取條件等政策，建立全國住房公積金轉移接續平台，支持繳存人異地使用。

7 落實進城落戶農民參加城鎮基本醫療保險政策。

進城落戶農民在農村參加的基本醫療保險可規範接入城鎮基本醫療保險。

完善並落實醫保關係轉移接續辦法和異地就醫結算辦法，妥善處理醫保關係轉移中的有關權益，加強醫保關係轉移接續管理服務，確保基本醫保參保人能跨制度、跨統籌地區連續參保。

8 落實進城落戶農民參加城鎮養老保險等政策。

加快落實基本養老保險關係轉移接續政策，推動符合條件的進城落戶農民參加當地城鄉居民養老保險或城鎮職工養老保險，按規定享有養老保險待遇。

確保進城落戶農民與當地城鎮居民同等享有最低生活保障的權利。

9保障進城落戶農民子女平等享有受教育權利。

各地區要確保進城落戶農民子女受教育與城鎮居民同城同待遇。

加快完善全國中小學生學籍信息管理系統，為進城落戶居民子女轉學升學提供便利。

10推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。

切實保障居住證持有人享有國家規定的各項基本公共服務和辦事便利。

鼓勵地方各級政府根據本地實際不斷擴大公共服務範圍並提高服務標準，縮小居住證持有人與戶籍人口享有的基本公共服務的差距。

督促各城市根據《居住證暫行條例》，加快制定實施具體管理辦法。

督察通知

2018年10月10日，國家發展改革委辦公廳發布關於督察《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實情況的通知。通知指出，推動1億非戶籍人口在城市落戶，是推進新型城鎮化高質量發展的重要任務，是擴大內需和改善民生的有機結合點，是全面建成小康社會惠及更多人口的內在要求。

通知強調，對《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《落戶方案》）落實情況開展督察，分析總結好經驗好做法，摸清改革障礙和工作短板，提出有針對性操作性的整改措施，對切實推動《落戶方案》落地見效，具有重要促進作用。

通知指出，按照《落戶方案》主要目標任務分工，對各地區各有關部門落實情況開展全面督察。

主要內容

各地區落實情況。督察的主要內容是：

一是省級有關部門落實情況，特別是在加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度、建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制、建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制等方面，取得的實質性成效，進展滯後任務及原因，以及下一步整改措施。

二是城市人民政府落實情況，特別是在放開城市落戶限制、建立進城落戶農民“三權”維護和自願有償退出機制、保障進城落戶農民基本公共服務同城同待遇、促進有條件在城鎮穩定就業生活的農村貧困人口市民化等方面，取得的實質性成效，進展滯後任務及原因，以及下一步整改措施。

通知介紹，運用實地督察與書面督察相結合、集中督察與持續跟蹤相結合等方式，建立健全改革督察工作機制。

（一）書面督察。

10月20日前，各項目標任務的牽頭部門、各省級人民政府及新疆生產建設兵團進行自查，並分別將自查報告（5000字以內，附光碟）報送國家發展改革委。

（二）實地督察。

11月15日前，國家發展改革委會同有關部門組建聯合督察組，分赴東中西及東北地區開展實地督察，了解省級有關部門及城市人民政府落實情況，並形成督察調研報告。具體時間另行通知。

（三）座談督察。

11月15日前，國家發展改革委會同有關部門召開改革督察座談會，判斷改革取得的實質性成效，摸清改革障礙和工作短板，研究提出有針對性操作性的整改措施。具體時間另行通知。

在以上工作基礎上，國家發展改革委起草形成督察報告，於11月底上報。