為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，深入貫徹習近平總書記對廣東重要講話和重要指示批示精神，深入實施健康中國戰略，加強我省緊密型縣域醫療衛生共同體（以下簡稱縣域醫共體）建設，增強基層醫療衛生服務能力，提高基本醫療衛生服務均等化、同質化、一體化水平，更好地滿足人民民眾的健康需求，制定本方案。
基本介紹
- 中文名：廣東省加強緊密型縣域醫療衛生共同體建設實施方案
- 頒布時間：2019年10月13日
- 實施時間：2019年10月13日
- 發布單位：廣東省人民政府辦公廳
全文,印發的通知,政策解讀,
全文
一、總體要求
（一）工作目標。堅持以人民為中心的發展思想，以強基層為重點，以讓民眾不得病、少得病和就近看得上病、看得起病、看得好病為目標，系統整合升級縣域醫療衛生服務資源，創新醫療衛生管理體制和運行機制，提高縣域醫療衛生資源配置和使用效率，有效建立以健康為中心、防治結合的縣鎮村三級整合型醫療衛生服務新體系，有效解決民眾特別是農村民眾看病難、看病貴問題。
到2020年6月，實現全省所有縣（市、區）縣域醫共體全覆蓋。到2020年底，各地級以上市至少有1個縣（市、區）初步建成目標明確、權責清晰、分工協作、服務優質、有效運行的縣域醫共體，醫共體所在縣域內就診率達到90%左右，住院率達到85%左右，基層就診率達到65%左右。
到2022年，全省縣域醫共體功能形態更加健全完善，運行管理更加優質高效，服務能力明顯提升，分級診療便捷有序，健康管理精準實施，財政保障和醫保支付可持續，縣域內民眾醫藥費用負擔得到合理控制，健康水平明顯提高，健康服務獲得感明顯增強。
（二）工作原則。
1.政府主導，整合資源。強化縣級政府辦醫主體責任，加強頂層設計，協調整合、最佳化配置縣鎮村三級醫療衛生服務資源，推動人、財、物的統一和集中管理，促進優質醫療衛生資源和醫療衛生人才下沉到基層，帶動基層醫療衛生機構服務質量和水平全面提升。
2.健康優先，醫防融合。堅持以健康為中心，將基本醫療與基本公共衛生服務有效融合，加強預防保健、疾病治療和健康管理，形成醫防同向激勵機制，實現居民全方位健康管理。
3.“三醫”聯動，創新機制。堅持改革的系統性、整體性、協同性，統籌加強醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動改革。深化“放管服”改革，健全維護公益性、調動積極性和保障可持續性的運行機制，創新醫療衛生健康監管方式，落實縣域醫共體經營管理自主權，激發運行活力和發展動力。
二、建設方式
（一）三級甲等公立醫院與縣級公立醫院開展“組團式”緊密型幫扶。全省醫療服務能力較強、人才資源相對集中、幫扶工作基礎較好的54家三級甲等（以下簡稱三甲）公立醫院“組團式”緊密型幫扶78家縣級公立醫院，其中37家三甲綜合醫院幫扶57家縣級人民醫院，17家三甲中醫院幫扶21家縣級中醫院，全面帶動提升縣級公立醫院的醫療衛生服務能力。到2021年，78家縣級公立醫院醫療服務能力達到國家推薦標準。推動30家高水平醫院重點建設醫院與縣級公立醫院建設成為緊密型醫聯體。
（二）縣級政府主導建設縣域醫共體。縣級政府是縣域醫共體建設的責任主體，要根據地理位置、服務人口、基層醫療衛生機構設定和服務能力等情況，整合基層醫療衛生資源，組建1-3個由縣級公立醫院牽頭，若干家其他縣級醫院、鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心、村衛生站和社區衛生服務站為成員單位的縣域醫共體。建立由縣級政府主要負責同志牽頭，編制、發展改革、財政、人力資源社會保障、自然資源、衛生健康、市場監管、醫保等部門和縣域醫共體成員單位參與的協調機制，統籌組織縣域醫共體建設，制定建設方案，明確建設目標和具體任務，並協調推進人事、薪酬、醫保支付、醫療服務價格調整等各項改革措施。各縣（市）編制國土空間規劃必須充分考慮醫療衛生設施需求。鼓勵社會辦醫療機構和康復院、護理院加入縣域醫共體，鼓勵社會辦醫療機構主動聯合社會辦診所等組建縣域醫共體。
（三）縣域醫共體內部統一管理。縣域醫共體由牽頭醫院院長負總責，建立由牽頭醫院和各成員單位共同參與的議事決策機制。落實縣域醫共體在日常運行、人員管理、內設科室和崗位設定、績效考核、收入分配、職稱評聘等方面的自主權，實行行政、人員、財務、質量、藥械、信息系統六個方面統一管理。
統一行政管理：牽頭醫院對各成員單位實行一體化管理。縣域醫共體內各成員單位法人資格、機構性質、職工身份、投入保障保持不變，功能定位與職責任務不變，其法定代表人可由牽頭醫院負責人擔（兼）任。
統一人員管理：縣域醫共體內部人員由縣域醫共體統一招聘、培訓、調配和管理，牽頭醫院擁有對各成員單位負責人任命權。
統一財務管理：縣域醫共體內各成員單位財務實行單獨設賬、獨立核算，由縣域醫共體統一管理。財政投入資金及時撥付縣域醫共體，按規定的資金用途安排使用。
統一質量管理：縣域醫共體內部規章制度、技術規範、質量控制、績效考核、環境衛生、醫療廢物等管理執行統一標準，牽頭醫院承擔各成員單位的醫療質量監管，統籌使用醫共體內部床位、號源、設備，逐步實現縣域醫共體內醫療質量同質化。
統一藥械管理：縣域醫共體設立唯一藥械採購賬戶，統一用藥目錄，實行藥械統一採購和配送、藥款統一支付，支持以縣域醫共體為單位在藥品採購平台自行議價，縣域醫共體各成員單位的製劑可在醫共體內部流通使用。
統一信息系統建設：整合縣域醫共體內部各單位信息系統，統一運營維護，逐步實現電子健康檔案和電子病歷的連續記錄和信息共享，建立遠程會診和影像、心電等遠程診斷中心。
（四）縣級衛生健康行政部門綜合監管。縣級衛生健康行政部門負責對縣域醫共體實施綜合監管，落實縣域醫共體目標管理責任制，對其建設運行情況開展績效評價，評價結果與醫保支付、醫院等級評審、評優評先、績效工資總量核定等掛鈎。要建立對縣域醫共體負責人的激勵約束機制，加強對各成員單位醫療服務、醫療質量與安全、公共衛生服務、醫德醫風建設等各方面的監管。
三、主要任務
（一）加快提升縣級公立醫院服務能力建設。三甲公立醫院要切實落實幫扶主體責任，通過託管、專科共建、臨床帶教、業務指導、遠程診療、教學查房、科研和項目協作等方式，提升縣級公立醫院醫療質量和技術水平。骨幹醫務人員要下沉帶學科、帶團隊、帶技術，縣域醫共體內骨幹醫務人員定期到三級公立醫院研修培訓。（省衛生健康委，各地級以上市政府負責）
（二）加強鎮村兩級醫療衛生機構能力建設。縣域醫共體內，縣級醫療衛生機構要通過人才、技術、資源等下沉，逐級幫扶帶動鎮、村兩級醫療衛生機構發展，實現縣域醫共體服務能力的整體提升。牽頭縣級公立醫院要統籌加強成員單位軟硬體能力建設，服務人口較多、規模較大的鎮級醫療衛生機構服務能力達到國家推薦標準；其他機構按照滿足當地常見病、多發病診治需要，以急診急救、全科醫療、兒科、康復、護理和中醫藥、公共衛生服務等為重點，服務能力逐步達到國家基本標準。加強村衛生站規範化建設，原則上每個行政村都有1個公建規範化村衛生站。（省衛生健康委，各地級以上市政府負責）
（三）落實財政投入。根據縣域醫共體建設發展需要，依據公立醫院和基層醫療衛生機構的補助政策，按原渠道足額安排縣域醫共體成員單位的補助資金，保障其基本建設和設備購置、重點學科發展、信息化建設、人才培養、公共衛生服務和政策性虧損補貼等投入，以及落實中醫院投入傾斜政策。基本公共衛生服務經費由縣域醫共體統籌管理和使用。（省財政廳，各地級以上市政府負責）
（四）深化人事制度改革。縣域醫共體內縣級醫療衛生機構和基層醫療衛生機構的編制分別核定，由縣域醫共體統籌使用。縣域醫共體人員實行全員崗位管理，按照按需設崗、按崗聘用、競聘上崗、人崗相適的原則，實現合理輪崗、統籌使用。著力推動縣域醫共體醫務人員合理有序流動，重點要下沉到鎮、村級醫療衛生機構。根據國家規定適當提高基層醫療衛生機構的中、高級專業技術崗位比例。完善鎮村醫療服務一體化管理，探索實施村醫統招統管村用，強化村醫進修培訓，完善村醫薪酬收入和養老保障等政策，穩定村醫隊伍。（省委編辦、省人力資源社會保障廳，各地級以上市政府負責）
（五）深化薪酬制度改革。全面落實基層醫療衛生機構“公益一類財政供給，公益二類績效管理”。按照“允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本並按規定提取各項基金後主要用於人員獎勵”的要求，落實基層醫療衛生機構績效工資政策，逐步建立符合醫療衛生行業特點、有利於人才下沉和縣域醫共體持續發展的薪酬制度。醫務人員收入由縣域醫共體自主分配，以崗位為基礎，以績效為核心，打破單位、層級和身份區別，建立多勞多得、優績優酬的內部分配機制，並與藥品、耗材和檢查檢驗收入脫鉤，調動醫務人員提高醫療服務能力和質量的內生動力。鼓勵對縣域醫共體及其成員單位負責人實施年薪制。（省人力資源社會保障廳、省衛生健康委，各地級以上市政府負責）
（六）深化醫保支付方式改革。實行醫保部門與縣域醫共體統一結算，在粵東粵西粵北以及惠州、江門、肇慶等15個地市各選擇一個縣（市、區）開展總額付費、結餘留用、合理超支分擔的醫保支付方式綜合改革試點，引導縣域醫共體主動做好預防保健和健康管理，提高醫保基金使用績效。完善醫保總額付費等多種付費方式，推行以門診統籌按人頭付費、住院按病種分值付費為主的多元複合式醫保支付方式。制定有利於促進縣域醫共體內雙向轉診的醫保支付政策。提高縣域醫保服務能力，提升醫保經辦便民化水平。鼓勵按照總量控制、結構調整、有升有降的原則，動態調整醫療服務價格，逐步理順醫療衛生服務比價關係，並做好與醫保支付、醫療控費和財政投入等政策的銜接。（省醫保局、省衛生健康委，各地級以上市政府負責）
（七）落實分級診療制度。落實基層常見病、多發病防治指南，明確縣域醫共體內縣、鎮兩級疾病診療目錄，完善醫共體內部、醫共體之間和縣域向外轉診管理規範，建立雙向轉診通道和轉診平台，形成以人為本的閉環服務鏈。以高血壓、糖尿病防治為切入點，建立慢性病縣鎮村三級管理模式，在縣域內實現篩查、確診、轉診、隨訪的連續服務。（省衛生健康委、省醫保局，各地級以上市政府負責）
（八）做實做細家庭醫生簽約服務。充分利用縣域醫共體內技術資源共享優勢，將牽頭醫院專科醫生作為技術支撐力量納入家庭醫生服務團隊。落實家庭醫生團隊的激勵機制，開展履約考核，調動家庭醫生團隊積極性。縣域醫共體要為家庭醫生簽約居民開通上下轉診綠色通道，對家庭醫生上轉的患者優先預約、優先接診，提高簽約居民獲得感；對下轉的患者交由家庭醫生團隊提供連續綜合服務。（省衛生健康委，各地級以上市政府負責）
（九）強化健康服務。縣域醫共體在健康中國、健康廣東行動中要勇於擔當，立足實際推動以治病為中心向以健康為中心轉變。積極組建健康管理與服務團隊，著力落實基本公共衛生服務，合理調配相關資金，根據城鄉疾病譜，因時制宜加強對服務區域民眾健康教育、疾病前期因素干預，指導民眾增強健康常識，合理膳食，科學運動，保持心態平和，養成健康的生活習慣，儘量不得病、少得病。最佳化重點人群健康體檢，完善居民電子健康檔案，紮實做好基層兒童保健、婦女保健、老年人健康管理和計畫免疫工作，重點加強高血壓、糖尿病、嚴重精神障礙、肺結核患者等健康管理。縣級公共衛生機構要做好技術指導、培訓和業務管理，推動縣域醫共體內實現疾病三級預防和連續管理。（省衛生健康委，各地級以上市政府負責）
（十）加強中醫藥服務。通過三甲公立中醫院“組團式”緊密型幫扶縣級公立中醫院，全面提升縣域醫共體牽頭縣級中醫院的醫療衛生服務能力。將中醫藥服務全面融入到縣域醫共體的整體醫療服務，構建中醫藥服務綜合平台，使之與現代健康理念相融相通，充分發揮中醫藥在重大疾病治療、病後康復、治未病中的獨特作用。整合縣域醫共體內部中醫藥資源，挖掘和拓展中醫藥服務潛力，提高縣域中醫藥醫療服務能力。強化縣中醫院的縣域中醫藥服務龍頭作用，加快建成縣域內中醫醫療、預防保健、特色康復、人才培養、適宜技術推廣和中醫藥文化宣傳基地。加強中醫館建設，集中開展基本醫療、預防保健、養生康復等一體化中醫藥服務。（省中醫藥局、省衛生健康委，各地級以上市政府負責）
（十一）加強績效評估。建立完善監測評價制度，重點監測基層醫療衛生服務能力提升、優質醫療衛生資源下沉、醫保基金使用、公共衛生任務落實等方面的情況，加大縣域住院率和就診率、基層診療量占比、雙向轉診數量和比例、慢性病患者健康改善以及醫保基金縣域內支出率、醫保基金縣域內基層醫療衛生機構支出率、基本公共衛生服務任務落實情況等指標的權重。評估結果與醫保支付、醫院等級評審、評優評先、績效工資總量核定等掛鈎。省衛生健康委將縣域醫共體建設納入各地醫改考核，將三甲公立醫院“組團式”緊密型幫扶工作情況納入三級公立醫院績效考核。對醫共體建設成效突出的縣（市、區）和個人給予表揚獎勵，方向偏離、效果不佳的要及時整改，持續改進，不斷提升縣域醫共體建設水平。（省衛生健康委、省醫保局，各地級以上市政府負責）
四、保障措施
各市、縣要高度重視，切實把縣域醫共體建設作為踐行以人民為中心的發展思想、建設健康廣東的重要抓手和重要內容，結合實際，細化任務清單，加強部門協調聯動，統籌推進縣域醫共體建設，確保取得實效。各市縣機構編制、發展改革、財政、人力資源社會保障、衛生健康、市場監管、醫保等部門要充分發揮職能作用，滿足縣域醫共體建設需求。省衛生健康委要加強對各地縣域醫共體建設的指導和督促，及時通報進展情況，協調解決建設中出現的問題，總結推廣好的經驗和做法。省編制、財政、人力資源社會保障、醫保等部門要積極配合，完善政策措施，形成改革合力。
印發的通知
廣東省人民政府辦公廳關於印發廣東省加強緊密型縣域醫療衛生共同體建設實施方案的通知
粵府辦〔2019〕18號
各地級以上市人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
《廣東省加強緊密型縣域醫療衛生共同體建設實施方案》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹落實。實施過程中遇到的問題，請徑向省衛生健康委反映。
廣東省人民政府辦公廳
2019年10月13日
政策解讀
日前，廣東省人民政府辦公廳印發了《廣東省加強緊密型縣域醫療衛生共同體建設實施方案》（粵府辦〔2019〕18號）（以下簡稱《方案》），現就有關要點解讀如下：
一、《方案》制定背景
緊密型縣域醫療衛生共同體（以下簡稱縣域醫共體）建設是建立優質高效縣域整合型醫療衛生服務體系、提高基層服務能力、達到以人民健康為中心的有力抓手，也是推動形成分級診療格局的重要舉措。實踐表明，縣域醫共體建設既有利於貫徹落實以人民健康為中心的理念，為廣大居民提供連續性、高質量的基本醫療衛生服務，也有利於密切縣域內不同醫療機構之間的聯繫，進一步提升基層的服務能力和技術水平。2017年，我省選擇15個縣開展縣鎮醫聯體建設試點，從目前來看，取得了一定成效，但我省縣域醫共體建設還處於起步階段，涉及深層次的利益調整，相關政策措施需要在實踐中不斷探索和完善。一些地方在縣域醫共體建設中，仍存在各地政府認識不到位、權責不清、運行機制改革政策不配套以及牽頭縣級醫院能力不強、基層衛生人才隊伍總量不足、質量不高等問題。為推動我省縣域醫共體健康發展，增強基層醫療衛生服務能力，更好地滿足人民民眾的健康需求，廣東省人民政府辦公廳制定了《廣東省加強緊密型縣域醫療衛生共同體建設實施方案》。
二、《方案》主要內容
《方案》的工作目標聚焦以人民為中心的發展思想，以強基層為重點，以讓民眾不得病、少得病和就近看得上病、看得起病、看得好病為目標，系統整合升級縣域醫療衛生服務資源，創新醫療衛生管理體制和運行機制，提高縣域醫療衛生資源配置和使用效率，有效建立以健康為中心、防治結合的縣鎮村三級整合型醫療衛生服務新體系，有效解決民眾特別是農村民眾看病難、看病貴問題。
《方案》堅持問題導向，提出“政府主導、整合資源”“健康優先、醫防融合”“三醫聯動、創新機制”等工作原則，提出11項主要任務，包含了《廣東省三級甲等公立醫院與縣級公立醫院開展醫療衛生“組團式”緊密型幫扶行動方案》（以下簡稱《幫扶方案》）、《廣東省基層衛生人才隊伍增量提質實施方案（2019-2022年）》（以下簡稱《人才方案》）、《緊密型縣域醫療衛生共同體建設三方權責清單》、《緊密型縣域醫療衛生共同體評價標準和評價指標體系》等4個附屬檔案。
《方案》正文共四個部分。一是總體要求。包括工作目標和工作原則，提出到2020年6月，實現全省所有縣（市、區）縣域醫共體全覆蓋。到2020年底，各地級以上市至少有1個縣（市、區）初步建成目標明確、權責清晰、分工協作、服務優質、有效運行的縣域醫共體，醫共體所在縣域內就診率達到90%左右，住院率達到85%左右，基層就診率達到65%左右。到2022年，全省縣域醫共體功能形態更加健全完善，運行管理更加優質高效，服務能力明顯提升，分級診療便捷有序，健康管理精準實施，財政保障和醫保支付可持續，縣域內民眾醫藥費用負擔得到合理控制，健康水平明顯提高，健康服務獲得感明顯增強。二是建設方式。明確三級甲等（以下簡稱三甲）公立醫院與縣級公立醫院開展“組團式”緊密型幫扶，縣級政府主導建設縣域醫共體，縣域醫共體內部統一管理，縣級衛生健康行政部門綜合監管。三是主要任務。包括“加快提升縣級公立醫院服務能力建設、加強鎮村兩級醫療衛生機構能力建設、落實財政投入、深化人事制度改革、深化薪酬制度改革、深化醫保支付方式改革、落實分級診療制度、做實做細家庭醫生簽約服務、強化健康服務、加強中醫藥服務及加強績效評估”等11項主要任務。四是保障措施。主要落實政府及部門建設責任，形成改革合力，加強指導督促，總結經驗做法。
附屬檔案1的《幫扶方案》，明確了54家三甲公立醫院“組團式”緊密型幫扶78家縣級公立醫院，其中37家三甲綜合醫院幫扶57家縣人民醫院，17家三甲中醫院幫扶21家縣中醫院。參與幫扶的綜合醫院均為高水平醫院或者省內排名較前的三甲公立醫院，參與幫扶的中醫院均為三甲中醫院。各醫院的幫扶關係主要是根據地市之間的對口幫扶關係、原有組織部與省衛生健康委確定的“組團式”幫扶對口關係、原有託管和幫扶關係以及縣醫院專科發展需求和醫院意願確定。《幫扶方案》共包括加強人才隊伍建設、增強醫療服務能力、提高醫院管理水平和加快推動信息化建設等四方面的幫扶任務，明確2020年底組織中期評估，本輪幫扶結束時組織全面評估。
附屬檔案2的《人才方案》，共包括三部分。一是總體要求，包括指導思想和主要目標，提出通過3年努力，到2022年，新增衛生人才3萬人，基層衛生人才隊伍質量明顯提升，結構更加最佳化，服務能力明顯增強。二是主要措施，包括擴大醫學生培養規模、提升基層衛生人才培訓質量、推動基層衛生人才統招統管統用、深化基層衛生人才職稱改革、提高基層衛生人才待遇、實現衛生人才“組團式”緊密型幫扶全覆蓋、實施基層衛生人才安居工程、實施智慧型醫生進基層工程、加強基層衛生健康促進隊伍建設、促進鄉村醫生隊伍穩定發展等10項主要措施。三是組織保障，包括加強組織領導、落實財政保障、加強督促指導。
附屬檔案3的《緊密型縣域醫療衛生共同體建設三方權責清單》明確了縣級政府、縣級衛生健康行政部門、縣域醫共體三方權責，理順放管服，堅持縣級政府主導、縣級衛生健康行政部門監管與評價、縣域醫共體自主運行，縣域醫共體擁有用人權、做事權、分配權。
附屬檔案4的《緊密型縣域醫療衛生共同體評價標準和評價指標體系》，評價標準根據責任共同體、管理共同體、服務共同體和利益共同體等4個維度，提出10項緊密型縣域醫共體的判斷標準。評價指標體系用於監測縣域醫共體運行的效果，評價縣域內是否形成有序診療格局，病人回流縣域、回流基層；評價縣域醫療衛生服務能力特別是基層服務能力是否得到提升，評價是否達到縣域醫療衛生資源有效利用，保證縣域醫共體方向不偏離，重點是提升基層醫療服務能力，形成閉環服務鏈，為人民民眾就近就地就醫保健康服務。
三、《方案》主要特點
《方案》主要有以下特點：一是推動“頂天立地”醫療衛生格局，強縣域，強基層，固本強基。縣級醫院是連線城鄉醫療資源的樞紐，又是縣域醫共體的龍頭。《方案》將城鄉聯結共同發力，明確三甲醫院帶動縣域醫共體建設的龍頭醫院，同時在縣域內建立緊密型醫共體，從縣龍頭醫院到鄉鎮衛生院，再到村衛生站，實現一個縣鎮村緊密型醫共體，來解決縣域內發展不平衡的問題，全面提升縣域醫療衛生服務能力。二是突出對標國家要求，明確目標。強調以強基層為重點，系統整合升級縣域醫療衛生服務資源，創新醫療衛生管理體制和運行機制，有效建立以健康為中心、防治結合的縣鎮村三級整合型醫療衛生服務新體系，基本形成縣域內有序就醫格局。三是突出政府主導，提升能力。強化三甲公立醫院與縣域醫共體牽頭縣醫院建立一對一醫療衛生“組團式”幫扶，強化基層衛生人才隊伍增量提質、固本強基，強化縣鎮村醫療衛生資源整合，實行縣域醫共體內人、財、物的集中統一、一體化管理，促進優質醫療衛生資源下沉到基層。四是突出“三醫”聯動，創新機制。統籌醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動改革，重點加強縣域醫共體財政保障、人事薪酬、醫保支付方式和藥械統一管理等改革，健全突出公益性、調動積極性和保障可持續性的運行機制。五是突出健康優先，醫防融合。有效融合基本醫療與基本公共衛生，在縣域讓民眾享有公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務，形成以人為本的縣域閉環服務鏈。六是突出工作取得實效。《方案》以目標為導向，結合廣東實際，提出縣域醫共體建設評價標準，並加強監管與監測，保證縣域醫共體取得實效。
