《山東省城鎮開發邊界管理實施細則（試行）》是山東省自然資源廳為貫徹落實《自然資源部關於做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》（自然資發〔2023〕193號），運用好“三區三線”劃定成果，在國土空間開發保護利用中加強和規範城鎮開發邊界管理，制定的實施細則。
2024年4月28日山東省自然資源廳發布《山東省自然資源廳關於印發山東省城鎮開發邊界管理實施細則（試行）的通知》。
基本介紹
- 中文名：山東省城鎮開發邊界管理實施細則
- 頒布時間：2024年4月28日
- 發布單位：山東省自然資源廳
- 發文字號：魯自然資字〔2024〕50號
內容全文,政策解讀,發布信息,
內容全文
一、總體要求
（一）堅決維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性和權威性。“三區三線”劃定成果作為用地用海審批的基本依據，一經批准，任何部門和個人不得隨意修改。要落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約用地制度，強化底線約束，切實將黨中央、國務院批准的“三區三線”劃定成果作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。
（二）堅持保護優先、節約集約發展理念。嚴格城鎮開發邊界圍合範圍內的耕地和永久基本農田保護，確需對永久基本農田進行集中連片整治的，原則上仍應以“開天窗”方式保留在城鎮開發邊界圍合範圍內，且總面積不減少；確需調出城鎮開發邊界圍合範圍的，應確保永久基本農田數量不減少、質量不降低，城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數不擴大。引導城鎮建設用地向城鎮開發邊界內集中，促進城鎮集約集聚建設，提高土地節約集約利用水平，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式及生活方式。
（三）統籌新增城鎮建設用地時序安排。各地要結合市、縣（市）國土空間總體規劃實施管理，合理安排城鎮建設用地規模、結構、布局和時序。要避免“寅吃卯糧”，在城鎮開發邊界內的增量用地使用上，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量用地；在年度增量用地規模使用上，至少為後續每年保留五年平均規模的80%，其餘可以用於年度間調劑，但不得突破分階段總量控制要求，為未來發展預留合理空間。
（四）加強城鎮開發邊界全生命周期管理。省自然資源廳將依託國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，定期對城鎮開發邊界管理情況進行監測，持續加強對城鎮開發邊界實施、監督、評估、考核、執法、督察等全生命周期管理。城鎮開發邊界調整最佳化方案經自然資源部檢驗合格後及時納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，作為規劃管理、用地用海審批的依據。各級自然資源主管部門要嚴明工作紀律，依法依規開展城鎮開發邊界管理工作，切實推動國土空間規劃有序實施、規範管理。
二、嚴格城鎮開發邊界調整
在國土空間總體規劃實施期內，城鎮開發邊界可基於五年一次的規劃實施評估，結合各地國民經濟和社會發展五年規劃，由市、縣（市）履行專家論證、社會公示、合法性審查、本級國土空間規劃委員會和人大常委會審議等程式，經原審批機關同意後進行調整。
三、明確城鎮開發邊界局部最佳化情形
各縣（市、區）可通過編制城鎮開發邊界局部最佳化方案，在確保城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數不突破的前提下，對城鎮開發邊界進行局部最佳化。2024年上半年和下半年，各縣（市、區）可分別進行一次城鎮開發邊界局部最佳化方案編制，後續每年原則上可進行一次城鎮開發邊界局部最佳化方案編制，特殊情況可採取“一事一議”形式申報。
（一）符合以下六種情形的，可編制城鎮開發邊界局部最佳化方案，對城鎮開發邊界進行局部最佳化：
1.國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設，以及行政區劃調整涉及城鎮布局調整的（該類情形允許採用“一事一議”形式申報）；
2.因災害預防、疫情防控、搶險避災、災後恢復重建等防災減災確需調整城鎮布局的（該類情形允許採用“一事一議”形式申報）；
3.永久基本農田核實處置成果經國家批准後，結合永久基本農田布局變化確需統籌最佳化城鎮開發邊界的；
4.已依法依規批准且完成備案、已辦理劃撥或出讓手續、已核發建設用地使用權權屬證書的建設用地，確需納入城鎮開發邊界的；已依法依規批准、已辦理出讓手續、已核發海域使用權證書的建設用海或已報部備案通過的圍填海歷史遺留問題處理方案範圍內的用海，確需納入城鎮開發邊界的；最新年度變更調查確定的現狀城鎮建設用地確需納入城鎮開發邊界的；
5.已批准實施全域土地綜合整治實施方案，涉及城鎮建設用地布局調整確需最佳化城鎮開發邊界的；
6.規劃深化實施中因用地勘界、比例尺銜接；零星細碎圖斑整合；促進城鎮開發邊界連續集中布局等確需最佳化城鎮開發邊界的。
（二）調入城鎮開發邊界的地塊應符合以下要求：
1.不得占用永久基本農田和生態保護紅線，確保三條控制線不交叉不重疊不衝突；
3.避讓地質災害極高和高風險區、蓄滯洪區、洪澇風險易發區、採煤塌陷區、重要礦產資源壓覆區及油井密集區等不適宜城鎮建設區域，確實無法避讓的應充分論證並說明理由；
4.調入城鎮開發邊界的地塊原則上應依託原城鎮開發邊界所在區域，確保局部最佳化後的城鎮開發邊界集中連片，形態完整。
（三）調出城鎮開發邊界的地塊應符合以下要求：
1.調出地塊應優先考慮零星、破碎圖斑；
2.不得將已批城鎮批次用地、或已辦理土地供應手續、或已核發建設用地使用權權屬證明的城鎮建設用地調出城鎮開發邊界；
3.不得將現狀城鎮建設用地（最新年度國土變更調查城鎮建設用地）和自然資源部備案已批准建設用地調出城鎮開發邊界；
5.不得在城鎮開發邊界圍合區域內部新開“天窗”調出城鎮開發邊界。
四、規範城鎮開發邊界外零星城鎮建設用地布局要求
在城鎮開發邊界外不得進行城鎮集中建設，不得規劃建設各類開發區和產業園區，不得規劃城鎮居住用地或兼容城鎮居住功能的用地。在各級國土空間總體規劃中，應結合城市實際發展需要，合理安排城鎮建設用地布局。除鄉村建設用地以及交通、能源、水利、軍事等單獨選址項目外，城鎮建設用地應優先考慮在城鎮開發邊界內布局，允許為以下有特定選址要求的項目在城鎮開發邊界外布局零星城鎮建設用地：
（一）確需在城鎮開發邊界外布局的公共管理與公共服務設施、公用設施營業網點、公用設施用地；
（二）為城鎮服務的城鎮道路和確需在城鎮開發邊界外布局的交通場站用地；
（五）用於存放易燃、易爆和劇毒等危險品，布局有防護隔離要求的三類物流倉儲用地以及國家和省級糧食、棉花、石油等戰略性儲備庫用地；
（六）依託資源或有特定選址要求的零星產業用地；
（七）其他有鄰避要求、有特殊選址要求的確需在城鎮開發邊界外布局的基礎設施用地和公益性設施用地。各地確需安排在城鎮開發邊界外的零星城鎮建設用地，應納入城鎮開發邊界局部最佳化方案，依規逐級匯交至自然資源部，經檢驗合格並納入到國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統後，按照城鎮批次用地報批。城鎮開發邊界外零星城鎮建設用地涉及新增城鎮建設用地的，應等量核減城鎮開發邊界內新增城鎮建設用地規模並相應縮減城鎮開發邊界。城鎮開發邊界外年度新增零星城鎮建設用地規模，原則上不得超過所在市、縣（市）年度可允許新增城鎮建設用地最大規模的10%。
五、嚴格城鎮建設用地管理
（一）城鎮開發邊界台賬管理要求。本通知印發一個月內，各市要對2021年以來所轄縣（市、區）使用新增城鎮建設用地規模進行統計匯總，形成自規劃基期年以來的年度新增城鎮建設用地規模台賬，按要求報送省自然資源廳，確保市、縣（市）新增城鎮建設用地分階段總量和年度增量符合管控要求。若部分地方確因經濟社會發展等需要局部突破的，原則上應在設區市範圍內實行規模統籌。
（二）城鎮開發邊界局部最佳化方案編制報批程式。局部最佳化方案由縣級自然資源主管部門組織編制，報市級自然資源主管部門審查。市級自然資源主管部門對局部最佳化方案進行實質性審查，並對其合規性和合理性負責，履行必要的專家論證程式並經市政府同意後，報省自然資源廳審查。省自然資源廳組織有關處室對局部最佳化方案進行聯合審查，經廳長辦公會研究同意後，向自然資源部匯交數據。局部最佳化方案待自然資源部檢驗合格並納入國土空間基礎信息平台和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統後，方可啟用。
（三）城鎮開發邊界局部最佳化方案匯交要求。局部最佳化方案成果應包括市級自然資源主管部門請示、審查報告、縣級城鎮開發邊界局部最佳化方案編制說明、舉證材料、城鎮開發邊界管理成果更新數據包等材料。城鎮開發邊界管理成果更新數據包按照自然資源部下發的《城鎮開發邊界管理成果數據匯交要求（試行）》製作。對城鎮開發邊界外新增零星城鎮建設用地，沒有已批准的國土空間總體規劃或專項規劃為依據的，應當附規劃選址論證報告。
本實施細則自印發之日起施行，由省自然資源廳負責解釋。檔案執行過程中，如遇新情況、新問題，請各地及時向省自然資源廳反饋，省自然資源廳將根據國家有關工作要求和地方實際，適時修訂完善本實施細則。後續國家政策檔案對城鎮開發邊界管理另有規定的，從其規定。
政策解讀
《實施細則》要求，嚴格城鎮開發邊界圍合範圍內的耕地和永久基本農田保護，確需對永久基本農田進行集中連片整治的，原則上仍應以“開天窗”方式保留在城鎮開發邊界圍合範圍內，且總面積不減少；確需調出城鎮開發邊界圍合範圍的，應確保永久基本農田數量不減少、質量不降低，城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數不擴大。引導城鎮建設用地向城鎮開發邊界內集中，促進城鎮集約集聚建設，提高土地節約集約利用水平。
在國土空間總體規劃實施期內，城鎮開發邊界可基於五年一次的規劃實施評估，按照法定程式經原審批機關同意後進行調整。統籌新增城鎮建設用地時序安排，合理安排城鎮建設用地規模、結構、布局和時序。在城鎮開發邊界內的增量用地使用上，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量用地；在年度增量用地規模使用上，至少為後續每年保留五年平均規模的80%，其餘可以用於年度間調劑，但不得突破分階段總量控制要求，為未來發展預留合理空間。
在城鎮開發邊界外不得進行城鎮集中建設，不得規劃建設各類開發區和產業園區，不得規劃城鎮居住用地或兼容城鎮居住功能的用地。城鎮開發邊界外零星城鎮建設用地涉及新增城鎮建設用地的，應等量核減城鎮開發邊界內新增城鎮建設用地規模並相應縮減城鎮開發邊界。城鎮開發邊界外年度新增零星城鎮建設用地規模，原則上不得超過所在市、縣（市）年度可允許新增城鎮建設用地最大規模的10%。
加強城鎮開發邊界全生命周期管理。依託國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，定期對城鎮開發邊界管理情況進行監測，持續加強對城鎮開發邊界實施、監督、評估、考核、執法、督察等全生命周期管理。
發布信息
各市、縣（市、區）自然資源主管部門：
《山東省城鎮開發邊界管理實施細則（試行）》已經廳長辦公會審議通過，現印發給你們，請遵照執行。
2024年4月28日
