基本介紹
- 中文名：土地問責制
- 性質：土地制度
- 相關單位：國家土地總督察辦公室
- 事件起因：2009年土地執法監察中發現的問題
制度簡介,事件起因,問責看點,問責疑點,進展動態,影響房產,北京,上海,廣州,深圳,媒體評論,啟動實施,追究責任,
制度簡介
國家土地總督察辦公室《從400期雙保行動快訊看地方改進土地管理的制度性成果》的報告總結了各地在嚴格耕地保護、完善征地補償和安置、加快建設用地審批、服務保障土地供應、促進節約集約用地、強化用地批後監管以及加強土地執法監管等方面的26項制度性成果。這些制度性成果的核心就是建立健全“雙保”的責任制度，其中創新工作機制履行責任、建立責任考核和追究制度、創新共同責任機制以及落實土地違法問責制等制度創新成果較為突出。
事件起因
9月，國土資源部首次依據“15號令” 對2009年土地執法監察中發現的問題進行問責。根據“15號令”，凡是地方違法違規土地面積占當年新增建設用地面積15%以上者，將被追究責任，包括主要負責人記大過、降級或撤職。據悉，一些土地違法情況嚴重的市長已陸續被國土部約談。
【15號令內容】
國土部公布的時間表是，7月督察、8月約談、9月問責。國土部部長徐紹史一度坦言“壓力極大”。同時表示，國土部將督促各地加快查處進度，10月底前基本完成查處任務。
據介紹，截至2010年5月底，全國閒置土地總計2,815宗，閒置面積達16.95萬畝。占到了違規用地面積的90%。經過逾兩個月的整治，當前全國仍有2,044宗閒置土地，面積12.35萬畝。
問責看點
“未批先用”屬“15%問責”範疇
“國土部的高壓態勢始終沒有改變過，對違法情節嚴重的既處理事也處理人，因此各地政府已經開始重視這一問題。”1日，國家土地督察濟南局某官員對經濟導報記者表示。
一方面是國土部的高調、高壓態勢，另一方面則是不斷暴露的違法用地情況增加。國土部繼此前公布1457 宗閒置土地名單後，8月19日又將這一名單擴大至2815宗，同時通報7宗違法違規案件，新增兩宗掛牌督辦案件。
一位參與此次土地督察的國土部某督察局官員表示，某些地方政府對土地違法違規案件的縱容和“躲貓貓”心態讓國土部頗為無奈。為了逃責，地方政府時常有意利用政策漏洞、土地管理技術手段等進行統計數據漏報和瞞報，甚至故意曲解數據；此外就是利用一些技術含量低的“視覺作假”企圖矇混過關。比如利用衛星監測的周期性拉綠網、潑綠漆、臨時鋪浮土種草等。
漏報和瞞報通常發生在兩種違規用地上，即重點工程違法用地和農村土地違法用地。以京滬高鐵為例，先占地後辦手續的情況時有發生，這屬於土地“未批先用”，應該統計在“15%問責”範疇內，但有些地方政府則故意不統計。
處理事，更要處理人
對於“15%”這一問責紅線，也並非絕對。上述濟南局受訪人士表示，比如某縣違法用地100畝，當年新增建設用地為500畝，則違法比例已經超15%的警戒線。這種情況下，如果該縣積極整改、復耕，該處分的處分，國土部會從輕處理，甚至有可能免責。如果該縣違法違規用地只有50畝，從比例上來說，只有10%的違規率，但如果態度強硬，拒不整改，相關單位就會下達《行政處罰通知書》進行問責。“總之，問責的細則和量化標準會根據情節、違規數量和比例等進行靈活調整，系統、具體的問責機制還在最後研討中。”
據了解，2009年被約談的城市均被扣掉1000畝用地指標 。上述濟南局官員告訴導報記者，“今年或許對違法用地嚴重的城市更加嚴厲，扣掉2000畝也不是沒有可能。”
他表示，問責風暴要真正產生威懾 力，不僅要依靠各級政府嚴格執行相關規定，對土地違法處理到位，更要做到對相關責任人員的問責到位。如果地方政府處理人不到位，國家可能動用其他手段，甚至有可能由國土部門、組織部門、紀檢部門等組成處理機構，根據“15號令”嚴格定性後下去“拿人”。
問責疑點
一、土地價格：理性變動還是高價地歸來？
不過，三幅地塊的成交溢價率最低為45%，最高73%，較去年同期動輒超過100%的水平相比，已經明顯下降，相比於今年1－8月上海純住宅用地的平均溢價率也是大幅回落。
全國情況也是類似。中國指數研究院新發布的數據顯示，今年1－4月，全國105個城市住宅用地樓板均價曾由2175元/平方米下降到1526元/平方米，5、6兩月短暫“回暖”，但7月跌至1504元/平方米，8、9兩月則連續沖高，其中9月達到2731元/平方米。
但這些城市住宅用地的溢價率持續走低，同比增幅也明顯下滑：5月溢價率環比增幅僅為5%，而6－9月則連續出現溢價率同比負增長態勢。中國指數研究院副院長陳晟說，這表明在調控之後，開發商拿地愈發理性，對於拿地成本的控制和目標地塊品質的要求也愈發嚴格，從而導致高品質地塊頻頻交易，而總體溢價水平卻持續走低。
近日，國土資源部與住房和城鄉建設部共同發布了《關於進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》，要求“嚴格執行商品住房用地單宗出讓面積規定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓”“國土資源主管部門對競買人參加招拍掛出讓土地時，除應要求提供有效身份證明檔案、繳納競買（投標）保證金外，還應提交競買（投標）保證金不屬於銀行貸款、股東借款、轉貸和募集資金的承諾書及商業金融機構的資信證明”等。
二、閒置土地：處置能否“擲地有聲”？
閒置土地是樓市歷次調控遭遇的頑症。根據國土資源部公布的數據，截至今年5月底，全國共上報閒置土地宗數2815宗，面積達16．95萬畝。業內人士認為，實際閒置地塊可能比上報的數量更多。
上述《通知》明確，要求嚴格查處囤地炒地閒置土地行為，“對企業自身原因造成土地閒置的，必須依法堅決查處；對政府及部門原因造成土地閒置的，住房城鄉建設部門要積極配合國土資源主管部門，聯合限期查辦；對囤地炒地的行為，要及時依法依規嚴肅查處。”
一旦查出，如何處置？“對房地產開發企業土地閒置、改變土地用途和性質、拖延開竣工時間、捂盤惜售等違法違規行為，加大監管力度，如有違法違規記錄，要暫停其發行股票、公司債[126.96 0.02%]券和新購置土地等”。
易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭說，在房地產發展過程中，如何處理違法違規的事情，非常重要，這並不僅僅關係著某一個問題能否得到公平公正的處理，而且還會在社會上起到一種示範效應，引發連鎖反應。
SOHO中國董事長潘石屹分析認為，閒置土地清理會起到“殺一儆百”的效果。即使只有8%、10%的閒置土地被收回，對市場都會造成很大的震撼。這對其餘的閒置土地都會形成很大的壓力，促進這些土地的開發，結果就是增加市場上住房的供應量。
國土資源部今年6月曾公布對閒置土地處理“7月督察，8月約談，9月問責”的時間表。今年“國慶”前夕，國土資源部等三部委決定，對省級人民政府穩定房價和住房保障工作進行考核與問責。對政策落實不到位、工作不得力的，要進行約談，直至追究責任。
“問責”能否“問”出究竟、“責”到根本，閒置土地處置情況如何，有多少違法違規的“囤地房企”會被曝光、處置？各方拭目以待。
三、土地供應：“紙面蛋糕”能否轉為實際增量？
根據國土資源部公布的計畫，今年除西藏以外的全國30個省區市2010年度住房用地計畫擬供應量約18萬公頃，與去年全國住房實際供地76461公頃和前五年平均年度實際供地量54650公頃相比，增幅不可謂不大；其中，保障性住房用地為24000多公頃，比去年增加一倍多。土地計畫的“開閘”曾讓市場大呼“過癮”。
大半年過去，計畫落實如何？中原地產的統計顯示，截至9月上旬，除上海外，一線城市只完成今年供地計畫的二三成，成都、武漢等多個城市實際供應土地面積僅相當於2009年供應量的三至五成。住房城鄉建設部政策研究中心副主任秦虹日前也表示，2010年全國計畫住房建設用地供應總量遠遠超過去年，但是有些城市依然出現完成不到位的現象。她不無憂慮地說：“政策設計是好的，如果落實不了，就成空的了。”
業內人士還擔心，今年計畫土地供應數量明顯大於往年，如果不改變土地市場管理的現狀，會不會出現“邊供應邊閒置”的情況？
有關部委近日強化了住房用地和住房建設的年度計畫管理，要求各地“根據年度計畫實行宗地供應預安排，共同商定將確定的保障性住房、棚戶區改造住房、公共租賃住房和中小套型普通商品住房年度建設任務落實到地塊”“沒有完成上述住房供地計畫的地方，不得向大戶型高檔住房建設供地”，並要求“各地要加大對2010年住房建設計畫和用地供應計畫實際完成情況的督察考核力度”。
進展動態
地方圍繞“警戒線”做文章
“7宗違法違規案件、6宗掛牌督辦案件，正是2010年8月約談的要義之一。”18日，國土部土地利用管理司一位工作人員說，按照部里的部署，9月將根據檢查結果實施問責。對於問責，要求做到兩點：“首先讓問題浮出水面，其次是責任到人，要問得合理，讓地方心服口服。”
據悉，按照國土部對9月土地問責規定，即對所轄區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%以上，或雖未達到15%的“警戒線”，但後果嚴重的將被問責，包括記大過、降級或撤職等。
正是有了這個15%警戒線，一些地方政府正在做文章，有的積極出台更嚴厲政策自救，有的則用隱瞞不報等辦法意欲逃責。
任期內違規案件一追到底
國土部內部人士告訴記者，國土部最近約談了部分土地違法嚴重地區的市政府主要負責人，掛牌督辦一批重大典型案例，“這裡所說的主要負責人就是指當地政府的‘一把手’，如果具體到一個城市，就是市長。”
據悉，納入此次約談範圍的主要包括直轄市，省、自治區人民政府所在地城市，以及其他人口在50萬以上的155個城市。
10月底前查處任務基本完成
在前不久的一次會議上，國土部執法監察局局長李建勤向記者表示，今年是國土部首次使用“15號令”，對地方政府相關負責人進行問責。“‘15號令’於2008年5月由國土部、監察部和人保部聯合出台，將‘15%’作為問責比例標準，是三方慎重研究設定的。”李建勤說，問責最重可予以撤職處分。
“這一次要動真格的了。”李建勤說。據李建勤透露，2009年被約談的城市，每個城市已扣掉了1000畝用地指標。今年，對違法用地比較嚴重的城市顯然更嚴厲。
2010年8月19日，國土部披露了擴大版的閒置土地名單。在此之前，國土部關於盤活存量土地推進節約集約用地的“新政”明確規定，凡有存量閒置土地的鄉鎮(街道)，國土資源部門在安排用地指標時，相應扣減用地指標。
“清理閒置土地是下半年的重點工作之一。”徐紹史說，下一步國土部將督促各地加快查處進度態勢，9月問責之後，“務必於10月底前基本完成查處任務。”
影響房產
假性回暖
北京
截止到8月30日，來自北京市房地產交易管理網的統計顯示，北京8月新盤期房與現房住宅總成交量為6149套，相比7月的5726套上漲了7．3%，而8月二手房成交量為11859套，相比 7月的10367套也上漲了14．3%。由保利、萬科、綠地等開發的項目均出現了開盤當天售罄的“日光”現象。另據有關機構監測，8月下旬以來，北京二手房業主堅持不降價的情況普遍增多，有些業主表示其掛牌底價堅決不鬆動。
上海
8月，上海樓市也是量價齊升，平均成交價格在持續3個月下調後重回2萬元以上。據有關機構最新數據，8月上海商品住宅市場成交面積環比上升61%，平均成交價格達20973元/平方米，環比漲幅達5．8%。
廣州
廣州目前成交量反彈幅度更大，8月廣州網簽接近7000套，環比增幅超過六成，創下“4·17”新政實施以來的新高。而成交均價也回升6．39%。不僅一手樓市重現“日光碟”，而且在二手樓市方面，業主放盤即成交的個案也在不斷增加。根據有關機構數據，2010年8月，二手住宅成交連續第三個月上升，並且幅度加大，8月成交大幅增長了46%，達到今年的最高水平，成交均價環比也小升3%，達12743元/平方米。
深圳
8月的深圳，商品住宅成交面積環比大幅上漲84%，成交價格環比上漲7%。據有關機構數據顯示，深圳8月二手住宅成交量已經接近2009年的月均水平。
媒體評論
媒體上的不少評論認為樓市已經初現回暖，剛性需求和房地產長期看漲的預期促成了這一波回暖，並且有進一步擴大的趨勢。但多數人認為這只是“假性回暖”，就連很多開發商都相當低調，慎言“回暖”，原因就是恐怕又一波調控政策來襲。
在房地產市場調控的敏感時期，迎來了這一波樓市“反彈”，著實讓所有人都吃了一驚。樓市真的像一些人鼓吹的那樣——步入量價齊升“全面回暖”的上升通道了么?細想想，似乎並非如此，理由如下。 第一，從企業面看，開發商的資金狀況日趨吃緊。儘管調控新政實施以來，開發商並沒有明顯下調商品房價格，但還是掩飾不住其內部資金吃緊的狀況。由於信貸收緊、股市再融資受阻、銀信合作被叫停等，開發商融資渠道越發狹窄。前不久公布的統計數據顯示， 已公布中期業績的 112家A股上市房地產公司中有77家經營性現金流為負值，比2009年末的35家增加了1倍多。上市開發企業尚且如此，整個行業的資金狀況可見一斑了。雖然近期出現某些樓盤熱銷的情況，但僅短時的資金回籠遠遠不能解決問題。 第二，從市場面看，僅為需求短期釋放。自新政實施4個多月來，利益各方展開廣泛博弈，市場處於觀望期，樓市成交慘澹。嚴厲的調控政策在抑制投資的同時，也對改善性住房消費者產生了較大影響。在市場沉寂了較長一段時間後，隨著“金九銀十”的到來，市場需求得到一定程度的釋放，這應當看作是一種正常的市場反應，但並非是市場的全面回暖。換個角度看，8月份的上漲趨勢是建立在“環比”基礎上的，以北京市為例，北京市二手房7月份的時候跟去年同比跌幅達到60%左右，日成交量甚至僅300多套，創下了歷史新低。在這個基礎上出現了反彈，環比來看似乎漲得很高，但是跟去年同期相比還有比較大的差距。 第三，從政策面看，房地產的調控政策不僅沒有放鬆，反而加碼的跡象明顯，無論是高層的多次表態，還是相關部門的具體舉措，都明確地透露出高層調控的決心。國務院副總理李克強8月份兩次有關抑制房地產投機行為、繼續貫徹調控政策的講話，已明確傳達出中央政府“調控不放鬆”的態度。本輪調控有可能成為2004年以來持續時間最長的樓市調控。本輪調控旨在使房價回歸理性，成交量可以反彈，量升價跌是理想狀態。假如房價被進一步推高，許多人都認為將迎來更嚴厲的調控。 由此可見，樓市量價齊升全面回暖的基礎並不具備。因此，將目前的這種市場態勢稱之為“假性回暖”比較準確。
●土地問責
國土部部長徐紹史前不久表態稱，清理閒置土地是下半年的重點工作之一。下一步國土部將督促各地加快查處進度，實施“土地問責”。
土地問責將首次動用“15號令”。“15號令”是2008年5月由國土資源部、監察部等三部委聯合下發的髓反土地管理規定行為處分辦法0，其中有要求追究縣級以上政府主要負責人和其他負有責任的領導人員責任的內容。對於如何界定地方政府官員保護耕地責任問題，國土部提出了一個比例：當地方政府管轄區域內年度違法占耕地面積占新增建設用地占用耕地面積比例達到15%以上，或者雖然未達到15%，但造成惡劣影響或其他嚴重後果的，追究縣級以上地方政府主要負責人責任。處理對土地違法負有責任的地方領導幹部，是“15號令”確定的精神，也是保護18億畝耕地紅線的執法利器。
國土部部長徐紹史7月份就強調，將首次啟動土地問責制。按照國土部的進程，這次的土地問責程式，是7月督察、8月約談、9月問責，10月底前基本完成查處任務。：國土部最近約談了部分土地違法嚴重地區的市政府負責人，掛牌督辦一批重大典型案例。納入此次約談的範圍將主要包括直轄市、省、自治區人民政府所在地城市，以及其他人口在50萬以上的155個城市。而約談的對象，很多都是市長或者是負責城建的專職副市長。顯然，國土部此次推行土地問責，應該是得到了更高層領導的支持。國家土地總督察辦巡視員張璞此前表態：“約談”只是預警，即使市政府負責人已經調走了，但如果這個土地違法違規發生在其任期內，同樣也要追究責任。這顯示出國土部“動真格”的決心。
近年來，呻國房地產市場出現的許多問題，都有土地監管不力的原因。如果不對土地監管的責任進行問責，就很難發揮出監管效果。作為本輪調控重要內容的處理違法用地，將強化土地參與巨觀調控的作用，因而土地問責亟待推行。 此次是國土部首次依據“15號令”對地方政府相關負責人進行土地問責，其原則是“既處理事，又處理人”——凡是地方違法違規土地面積達到當年新增建設用地面積15%以上的，其行政首長就要被問責，哪怕已經調離。實行土地問責制，雖然並不能從根本上消除地方政府的賣地動機，但應該會使地方政府的不規範賣地行為有所收斂。但與此同時，我們應該提防另一種情況，即“上有政策，下有對策”。要提防地方政府為應付問責，做起“數字遊戲”——在15%的警戒線上做文章。據報導，對於土地閒置，有的地方政府積極出台嚴厲的政策自救，有的地方政府則用隱瞞不報等辦法意欲逃責。 這次國土部的土地問責最終結果是令人關注和期待的。為了取得更好的效果，需要紀檢、組織、人事、審計等部門的聯合參與，加大監管力度。 當然，整治土地市場，最終還是要從完善制度入手，探索建立健康的地方經濟發展模式。
啟動實施
2010年12月16日上午，國土資源部、監察部、人力資源和社會保障部等三部委聯合啟動土地違法約談和問責行動，此次共有12家土地違法縣市的“一把手”被約談。第三次約談：涉及12縣市“一把手”
相關部門——國土資源部
相關部門——國土資源部此次被約談的12家縣市分別為：陝西省渭南市、山西省運城市、黑龍江省佳木斯市、雲南省紅河哈尼族彝族自治州、湖北省襄陽市、黑龍江省鐵力市、廣西壯族自治區防城港市港口區、山西省大同縣、黑龍江省牡丹江市陽明區、遼寧省燈塔市、浙江省上虞市、遼寧省莊河市。
據悉，此次約談是繼2008年、2009年之後，進行的第三次土地違法約談。國土部將以國家土地督察機構的名義約談市級地方政府12名主要負責人，就土地違法問題進行通報，同時要求被約談地方政府積極整改。
國土部表態：問責不會走過場
“7月督察、8月約談、9月問責”，這是國土資源部最初確立的土地違法問責時間表。今年被約談的城市都是違法占用耕地面積比例超過15%，在全國範圍月平均違法占用耕地面積排名靠前的城市。
依照國土部、監察部、人力資源和社會保障部制定的《違反土地管理規定行為處分辦法》，今年三部委首次對地方政府負責人進行土地問責。據介紹，今年的約談、問責對象擴大，涉及省市縣三級地方政府。
國土資源部執法監察局局長李建勤表示，這次由三部委聯合啟動的約談問責不會走過場，而是會把問責細節落到實處，對土地違法嚴重地區進行嚴厲處罰。
調離也問責：“既處理事，又處理人”
國土資源部稱，凡是地方違法違規土地面積達到當年新增建設用地面積15%以上的，其行政首長就要被問責，哪怕已經調離。問責“既處理事，又處理人”。
此前，國土資源部表示，對土地違法違規比較嚴重的地方政府負責人進行問責，要受到黨紀政紀（處罰），如果觸犯刑律還會受到刑事處罰。
追究責任
為嚴格土地管理，保證規範和節約用地各項政策措施的貫徹落實，切實維護國家法律法規的權威性、嚴肅性，保證政令暢通，監察部、國土資源部結合2009年度土地衛片執法檢查，依據《違反土地管理規定行為處分辦法》有關規定，按照依紀依法、實事求是的原則，追究了有關地方政府及其國土資源管理部門負責人的責任。
給予2個設區市、29個縣(市、區)政府44名政府主要負責人或分管負責人紀律處分。這些地方一般項目違法占用耕地宗數多、面積大，土地管理秩序比較亂，有的地方問題還相當嚴重。分別給予山西省大同市副市長郝月生行政記過處分；大同縣時任縣長孫永勝(現任和順縣縣委書記)黨內警告處分，大同縣副縣長苑在雨行政記過處分；山陰縣副縣長段國強行政警告處分；垣曲縣副縣長劉社院行政警告處分；
遼寧省莊河市時任副市長趙興基(現任莊河市政協主席)黨內警告處分；丹東市振安區區長於春明行政記過處分，丹東市振安區時任副區長張連行政記大過處分；阜新市太平區區長賴化平行政記過處分，阜新市太平區時任副區長李秀林行政記大過處分；北票市時任市長肖森(現任建平縣縣委書記)黨內警告處分，北票市副市長嵇景存行政記過處分；
黑龍江省佳木斯市郊區區長邱士林行政警告處分；
安徽省巢湖市時任市長宋國權行政警告處分，巢湖市時任分管副市長洪曉建行政記過處分；廬江縣時任常務副縣長季傳舜行政記大過處分；含山縣副縣長竇念華行政記過處分；無為縣時任副縣長方永東行政記過處分；五河縣縣長周學保行政記過處分，五河縣時任副縣長王家渠行政記大過處分；
江西省九江市廬山區區長鐘好立行政警告處分，九江市廬山區副區長王風雷行政記過處分；修水縣時任分管國土資源管理部門的縣委常委、農工部長、縣政府黨組成員鐘有林黨內警告處分；鄱陽縣時任縣長邵小亭行政記過處分，鄱陽縣時任縣委常委、副縣長徐志勇黨內警告處分；
吉林省樺甸市國土資源局局長姜洪波行政記過處分；
黑龍江省佳木斯市時任國土資源局直屬分局局長劉曉東行政記過處分；
安徽省巢湖市國土資源局局長過仕偉行政降級處分；廬江縣時任國土資源局局長朱少祥行政記大過處分；含山縣國土資源局局長潘正宏行政記大過處分；五河縣時任國土資源局局長彭占先行政記大過處分；
河南省平頂山市新華區國土資源分局局長陳清運行政記過 處分；
湖南省瀘溪縣國土資源局局長楊良沛行政警告處分；
廣東省陽春市時任國土資源局局長姚幸新行政記大過處分；
雲南省鎮康縣國土資源局局長李建永行政警告處分；
陝西省府谷縣時任國土資源局局長張文彪行政記大過處分。
監察部、國土資源部要求各地區各有關部門，特別是被問責地區要引以為戒，汲取教訓，舉一反三，加強監管，認真履行職責，有針對性地制定改進措施，嚴格執行國家土地管理法律法規和政策措施，切實提高依法管理和節約使用土地的水平。
