2013年7月4日，國務院以國發〔2013〕25號全文下發了《國務院關於加快棚戶區改造工作的意見》（以下簡稱《意見》）。
《意見》指出，棚戶區改造是重大的民生工程和發展工程，要重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造，穩步實施城中村改造。2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶，使居民住房條件明顯改善，基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高。
《意見》提出，將從多渠道籌措資金、確保建設用地供應、落實稅費減免政策、完善安置補償政策等四大方面支持棚戶區改造。其中在籌措資金方面要求增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和民眾自籌等辦法籌集資金。
基本介紹
- 中文名：國務院關於加快棚戶區改造工作的意見
- 發文機關：國務院
- 發文字號：國發〔2013〕25號
- 成文日期：2013年7月4日
意見全文,意見解讀,
意見全文
棚戶區改造是重大的民生工程和發展工程。2008年以來，各地區、各有關部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，大規模推進實施。2008年至2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，有效改善了困難民眾住房條件，緩解了城市內部二元矛盾，提升了城鎮綜合承載能力，促進了經濟成長與社會和諧。但也要看到，目前仍有部分民眾居住在棚戶區中。這些棚戶區住房簡陋，環境較差，安全隱患多，改造難度大。為進一步加大棚戶區改造力度，讓更多困難民眾的住房條件早日得到改善，同時，有效拉動投資、消費需求，帶動相關產業發展，推進以人為核心的新型城鎮化建設，發揮助推經濟實現持續健康發展和民生不斷改善的積極效應，現提出以下意見：
一、總體要求和基本原則
（一）總體要求。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，適應城鎮化發展的需要，以改善民眾住房條件作為出發點和落腳點，加快推進各類棚戶區改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造，穩步實施城中村改造。2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶，使居民住房條件明顯改善，基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高。
（二）基本原則。
1.科學規劃，分步實施。要根據當地經濟社會發展水平和政府財政能力，結合城市規劃、土地利用規劃和保障性住房建設規劃，合理確定各類棚戶區改造的目標任務，量力而行、逐步推進，先改造成片棚戶區、再改造其他棚戶區。
2.政府主導，市場運作。棚戶區改造政策性、公益性強，必須發揮政府的組織引導作用，在政策和資金等方面給予積極支持；注重發揮市場機制的作用，充分調動企業和棚戶區居民的積極性，動員社會力量廣泛參與。
3.因地制宜，注重實效。要按照小戶型、齊功能、配套好、質量高、安全可靠的要求，科學利用空間，有效滿足基本居住功能。堅持整治與改造相結合，合理界定改造範圍。對規劃保留的建築，主要進行房屋維修加固、完善配套設施、環境綜合整治和建築節能改造。要重視維護城市傳統風貌特色，保護歷史文化街區、歷史建築以及不可移動文物。
4.完善配套，同步建設。堅持同步規劃、同步施工、同步交付使用，組織好新建安置小區的供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施和商業、教育、醫療衛生、無障礙設施等配套公共服務設施的建設，促進以改善民生為重點的社會建設。
二、全面推進各類棚戶區改造
（一）城市棚戶區改造。2013年至2017年五年改造城市棚戶區800萬戶，其中，2013年改造232萬戶。在加快推進集中成片城市棚戶區改造的基礎上，各地區要逐步將其他棚戶區、城中村改造，統一納入城市棚戶區改造範圍，穩步、有序推進。市、縣人民政府應結合當地實際，合理界定城市棚戶區具體改造範圍。禁止將因城市道路拓展、歷史街區保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入城市棚戶區改造範圍。城市棚戶區改造可採取拆除新建、改建（擴建、翻建）等多種方式。要加快城鎮舊住宅區綜合整治，加強環境綜合整治和房屋維修改造，完善使用功能和配套設施。在改造中可建設一定數量的租賃型保障房，統籌用於符合條件的保障家庭。
（二）國有工礦棚戶區改造。五年改造國有工礦（含煤礦）棚戶區90萬戶，其中，2013年改造17萬戶。位於城市規劃區內的國有工礦棚戶區，要統一納入城市棚戶區改造範圍。鐵路、鋼鐵、有色、黃金等行業棚戶區，要按照屬地原則納入各地棚戶區改造規劃組織實施。國有工礦（煤礦）各級行業主管部門，要加強對棚戶區改造工作的監督指導。
（三）國有林區棚戶區改造。五年改造國有林區棚戶區和國有林場危舊房30萬戶，其中，2013年改造18萬戶。對國有林區（場）之外的其他林業基層單位符合條件的住房困難職工，納入當地城鎮住房保障體系統籌解決。
（四）國有墾區危房改造。五年改造國有墾區危房80萬戶，其中，2013年改造37萬戶。要最佳化墾區危房改造布局，方便生產生活，促進產業發展和小城鎮建設。將華僑農場非歸難僑危房改造，統一納入國有墾區危房改造中央補助支持範圍，加快實施改造。
三、加大政策支持力度
（一）多渠道籌措資金。要採取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和民眾自籌等辦法籌集資金。
1.加大各級政府資金支持。中央加大對棚戶區改造的補助，對財政困難地區予以傾斜。省級人民政府也要相應加大補助力度。市、縣人民政府應切實加大棚戶區改造的資金投入，可以從城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用於棚戶區改造支出。各地區除上述資金渠道外，還可以從國有資本經營預算中適當安排部分資金用於國有企業棚戶區改造。有條件的市、縣可對棚戶區改造項目給予貸款貼息。
2.加大信貸支持。各銀行業金融機構要按照風險可控、商業可持續原則，創新金融產品，改善金融服務，積極支持棚戶區改造，增加棚戶區改造信貸資金安排，向符合條件的棚戶區改造項目提供貸款。各地區要建立健全棚戶區改造貸款還款保障機制，積極吸引信貸資金支持。
3.鼓勵民間資本參與改造。鼓勵和引導民間資本根據保障性安居工程任務安排，通過直接投資、間接投資、參股、委託代建等多種方式參與棚戶區改造。要積極落實民間資本參與棚戶區改造的各項支持政策，消除民間資本參與棚戶區改造的政策障礙，加強指導監督。
4.規範利用企業債券融資。符合規定的地方政府融資平台公司、承擔棚戶區改造項目的企業可發行企業債券或中期票據，專項用於棚戶區改造項目。對發行企業債券用於棚戶區改造的，優先辦理核准手續，加快審批速度。
5.加大企業改造資金投入。鼓勵企業出資參與棚戶區改造，加大改造投入。企業參與政府統一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區改造、林區棚戶區改造、墾區危房改造的，對企業用於符合規定條件的支出，準予在企業所得稅前扣除。要充分調動企業職工積極性，積極參與改造，合理承擔安置住房建設資金。
（二）確保建設用地供應。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計畫優先安排，並簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。
（三）落實稅費減免政策。對棚戶區改造項目，免徵城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。落實好棚戶區改造安置住房稅收優惠政策，將優惠範圍由城市和國有工礦棚戶區擴大到國有林區、墾區棚戶區。電力、通訊、市政公用事業等企業要對棚戶區改造給予支持，適當減免入網、管網增容等經營性收費。
（四）完善安置補償政策。棚戶區改造實行實物安置和貨幣補償相結合，由棚戶區居民自願選擇。各地區要按國家有關規定製定具體安置補償辦法，禁止強拆強遷，依法維護民眾合法權益。對經濟困難、無力購買安置住房的棚戶區居民，可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求，或在符合有關政策規定的條件下，納入當地住房保障體系統籌解決。
四、提高規劃建設水平
（一）最佳化規劃布局。棚戶區改造安置住房實行原地和異地建設相結合，優先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，合理規劃選址，儘可能安排在交通便利、配套設施齊全地段。要貫徹節能、節地、環保的原則，嚴格控制套型面積，落實節約集約用地和節能減排各項措施。
（二）完善配套基礎設施建設。棚戶區改造項目要按照有關規定規劃建設相應的商業和綜合服務設施。各級政府要拓寬融資渠道，加大投入力度，加快配套基礎設施和公共服務設施的規劃、建設和竣工交付進度。要加強安置住房管理，完善社區公共服務，確保居民安居樂業。
（三）確保工程質量安全。要落實工程質量責任，嚴格執行基本建設程式和標準規範，特別是抗震設防等強制性標準。嚴格建築材料驗核制度，防止假冒偽劣建築材料流入建築工地。健全項目信息公開制度。項目法人對住房質量負終身責任。勘察、設計、施工、監理等單位依法對建設工程質量負相應責任，積極推行單位負責人和項目負責人終身負責制。推廣工程質量責任標牌，公示相關參建單位和負責人，接受社會監督。貫徹落實綠色建築行動方案，積極執行綠色建築標準。
五、加強組織領導
（一）強化地方各級政府責任。各地區要進一步提高認識，繼續加大棚戶區改造工作力度。省級人民政府對本地區棚戶區改造工作負總責，按要求抓緊編制2013年至2017年棚戶區改造規劃，落實年度建設計畫，加強目標責任考核。市、縣人民政府要明確具體工作責任和措施，紮實做好棚戶區改造的組織工作，特別是要依法依規安置補償，切實做到規劃到位、資金到位、供地到位、政策到位、監管到位、分配補償到位。要加強信息公開，引導社會輿論，主動發布和準確解讀政策措施，及時反映工作進展情況。廣泛宣傳棚戶區改造的重要意義，尊重民眾意願，深入細緻做好民眾工作，積極引導棚戶區居民參與改造，為推進棚戶區改造營造良好社會氛圍。
（二）明確各部門職責。住房城鄉建設部會同有關部門督促各地儘快編制棚戶區改造規劃，將任務分解到年度，落實到市、縣，明確到具體項目和建設地塊；加強協調指導，抓好建設進度、工程質量等工作。財政部、發展改革委會同有關部門研究加大中央資金補助力度。人民銀行、銀監會研究政策措施，引導銀行業金融機構繼續加大信貸支持力度。國土資源部負責完善土地供應政策。
（三）加強監督檢查。監察部、住房城鄉建設部等有關部門要建立有效的督查制度，定期對地方棚戶區改造工作進行全面督促檢查；各地區要加強對棚戶區改造的監督檢查，全面落實工作任務和各項政策措施，嚴禁企事業單位借棚戶區改造政策建設福利性住房。對資金土地不落實、政策措施不到位、建設進度緩慢、質量安全問題突出的地方政府負責人進行約談，限期進行整改。對在棚戶區改造及安置住房建設、分配和管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職的行政機關及其工作人員，要依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。
一、總體要求和基本原則
（一）總體要求。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，適應城鎮化發展的需要，以改善民眾住房條件作為出發點和落腳點，加快推進各類棚戶區改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造，穩步實施城中村改造。2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶，使居民住房條件明顯改善，基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高。
（二）基本原則。
1.科學規劃，分步實施。要根據當地經濟社會發展水平和政府財政能力，結合城市規劃、土地利用規劃和保障性住房建設規劃，合理確定各類棚戶區改造的目標任務，量力而行、逐步推進，先改造成片棚戶區、再改造其他棚戶區。
2.政府主導，市場運作。棚戶區改造政策性、公益性強，必須發揮政府的組織引導作用，在政策和資金等方面給予積極支持；注重發揮市場機制的作用，充分調動企業和棚戶區居民的積極性，動員社會力量廣泛參與。
3.因地制宜，注重實效。要按照小戶型、齊功能、配套好、質量高、安全可靠的要求，科學利用空間，有效滿足基本居住功能。堅持整治與改造相結合，合理界定改造範圍。對規劃保留的建築，主要進行房屋維修加固、完善配套設施、環境綜合整治和建築節能改造。要重視維護城市傳統風貌特色，保護歷史文化街區、歷史建築以及不可移動文物。
4.完善配套，同步建設。堅持同步規劃、同步施工、同步交付使用，組織好新建安置小區的供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施和商業、教育、醫療衛生、無障礙設施等配套公共服務設施的建設，促進以改善民生為重點的社會建設。
二、全面推進各類棚戶區改造
（一）城市棚戶區改造。2013年至2017年五年改造城市棚戶區800萬戶，其中，2013年改造232萬戶。在加快推進集中成片城市棚戶區改造的基礎上，各地區要逐步將其他棚戶區、城中村改造，統一納入城市棚戶區改造範圍，穩步、有序推進。市、縣人民政府應結合當地實際，合理界定城市棚戶區具體改造範圍。禁止將因城市道路拓展、歷史街區保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入城市棚戶區改造範圍。城市棚戶區改造可採取拆除新建、改建（擴建、翻建）等多種方式。要加快城鎮舊住宅區綜合整治，加強環境綜合整治和房屋維修改造，完善使用功能和配套設施。在改造中可建設一定數量的租賃型保障房，統籌用於符合條件的保障家庭。
（二）國有工礦棚戶區改造。五年改造國有工礦（含煤礦）棚戶區90萬戶，其中，2013年改造17萬戶。位於城市規劃區內的國有工礦棚戶區，要統一納入城市棚戶區改造範圍。鐵路、鋼鐵、有色、黃金等行業棚戶區，要按照屬地原則納入各地棚戶區改造規劃組織實施。國有工礦（煤礦）各級行業主管部門，要加強對棚戶區改造工作的監督指導。
（三）國有林區棚戶區改造。五年改造國有林區棚戶區和國有林場危舊房30萬戶，其中，2013年改造18萬戶。對國有林區（場）之外的其他林業基層單位符合條件的住房困難職工，納入當地城鎮住房保障體系統籌解決。
（四）國有墾區危房改造。五年改造國有墾區危房80萬戶，其中，2013年改造37萬戶。要最佳化墾區危房改造布局，方便生產生活，促進產業發展和小城鎮建設。將華僑農場非歸難僑危房改造，統一納入國有墾區危房改造中央補助支持範圍，加快實施改造。
三、加大政策支持力度
（一）多渠道籌措資金。要採取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和民眾自籌等辦法籌集資金。
1.加大各級政府資金支持。中央加大對棚戶區改造的補助，對財政困難地區予以傾斜。省級人民政府也要相應加大補助力度。市、縣人民政府應切實加大棚戶區改造的資金投入，可以從城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用於棚戶區改造支出。各地區除上述資金渠道外，還可以從國有資本經營預算中適當安排部分資金用於國有企業棚戶區改造。有條件的市、縣可對棚戶區改造項目給予貸款貼息。
2.加大信貸支持。各銀行業金融機構要按照風險可控、商業可持續原則，創新金融產品，改善金融服務，積極支持棚戶區改造，增加棚戶區改造信貸資金安排，向符合條件的棚戶區改造項目提供貸款。各地區要建立健全棚戶區改造貸款還款保障機制，積極吸引信貸資金支持。
3.鼓勵民間資本參與改造。鼓勵和引導民間資本根據保障性安居工程任務安排，通過直接投資、間接投資、參股、委託代建等多種方式參與棚戶區改造。要積極落實民間資本參與棚戶區改造的各項支持政策，消除民間資本參與棚戶區改造的政策障礙，加強指導監督。
4.規範利用企業債券融資。符合規定的地方政府融資平台公司、承擔棚戶區改造項目的企業可發行企業債券或中期票據，專項用於棚戶區改造項目。對發行企業債券用於棚戶區改造的，優先辦理核准手續，加快審批速度。
5.加大企業改造資金投入。鼓勵企業出資參與棚戶區改造，加大改造投入。企業參與政府統一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區改造、林區棚戶區改造、墾區危房改造的，對企業用於符合規定條件的支出，準予在企業所得稅前扣除。要充分調動企業職工積極性，積極參與改造，合理承擔安置住房建設資金。
（二）確保建設用地供應。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計畫優先安排，並簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。
（三）落實稅費減免政策。對棚戶區改造項目，免徵城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。落實好棚戶區改造安置住房稅收優惠政策，將優惠範圍由城市和國有工礦棚戶區擴大到國有林區、墾區棚戶區。電力、通訊、市政公用事業等企業要對棚戶區改造給予支持，適當減免入網、管網增容等經營性收費。
（四）完善安置補償政策。棚戶區改造實行實物安置和貨幣補償相結合，由棚戶區居民自願選擇。各地區要按國家有關規定製定具體安置補償辦法，禁止強拆強遷，依法維護民眾合法權益。對經濟困難、無力購買安置住房的棚戶區居民，可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求，或在符合有關政策規定的條件下，納入當地住房保障體系統籌解決。
四、提高規劃建設水平
（一）最佳化規劃布局。棚戶區改造安置住房實行原地和異地建設相結合，優先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，合理規劃選址，儘可能安排在交通便利、配套設施齊全地段。要貫徹節能、節地、環保的原則，嚴格控制套型面積，落實節約集約用地和節能減排各項措施。
（二）完善配套基礎設施建設。棚戶區改造項目要按照有關規定規劃建設相應的商業和綜合服務設施。各級政府要拓寬融資渠道，加大投入力度，加快配套基礎設施和公共服務設施的規劃、建設和竣工交付進度。要加強安置住房管理，完善社區公共服務，確保居民安居樂業。
（三）確保工程質量安全。要落實工程質量責任，嚴格執行基本建設程式和標準規範，特別是抗震設防等強制性標準。嚴格建築材料驗核制度，防止假冒偽劣建築材料流入建築工地。健全項目信息公開制度。項目法人對住房質量負終身責任。勘察、設計、施工、監理等單位依法對建設工程質量負相應責任，積極推行單位負責人和項目負責人終身負責制。推廣工程質量責任標牌，公示相關參建單位和負責人，接受社會監督。貫徹落實綠色建築行動方案，積極執行綠色建築標準。
五、加強組織領導
（一）強化地方各級政府責任。各地區要進一步提高認識，繼續加大棚戶區改造工作力度。省級人民政府對本地區棚戶區改造工作負總責，按要求抓緊編制2013年至2017年棚戶區改造規劃，落實年度建設計畫，加強目標責任考核。市、縣人民政府要明確具體工作責任和措施，紮實做好棚戶區改造的組織工作，特別是要依法依規安置補償，切實做到規劃到位、資金到位、供地到位、政策到位、監管到位、分配補償到位。要加強信息公開，引導社會輿論，主動發布和準確解讀政策措施，及時反映工作進展情況。廣泛宣傳棚戶區改造的重要意義，尊重民眾意願，深入細緻做好民眾工作，積極引導棚戶區居民參與改造，為推進棚戶區改造營造良好社會氛圍。
（二）明確各部門職責。住房城鄉建設部會同有關部門督促各地儘快編制棚戶區改造規劃，將任務分解到年度，落實到市、縣，明確到具體項目和建設地塊；加強協調指導，抓好建設進度、工程質量等工作。財政部、發展改革委會同有關部門研究加大中央資金補助力度。人民銀行、銀監會研究政策措施，引導銀行業金融機構繼續加大信貸支持力度。國土資源部負責完善土地供應政策。
（三）加強監督檢查。監察部、住房城鄉建設部等有關部門要建立有效的督查制度，定期對地方棚戶區改造工作進行全面督促檢查；各地區要加強對棚戶區改造的監督檢查，全面落實工作任務和各項政策措施，嚴禁企事業單位借棚戶區改造政策建設福利性住房。對資金土地不落實、政策措施不到位、建設進度緩慢、質量安全問題突出的地方政府負責人進行約談，限期進行整改。對在棚戶區改造及安置住房建設、分配和管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職的行政機關及其工作人員，要依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。
意見解讀
《意見》提到：“2008年到2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，有效改善了困難民眾住房條件，緩解了城市內部二元矛盾，提升了城鎮綜合承載能力，促進了經濟成長與社會和諧。”
解讀：回過頭來看，前幾年的棚戶區改造在摸索中趟出了一條可行的路子，這對今後幾年加快推進棚戶區改造有借鑑意義。一是確定中長期改造目標，分步組織實施改造。二是以改善居住條件為目的，確保居民得到實惠。三是發揮市場機制的作用，提高改造質量和效率。四是因地制宜，務求實效。
《意見》明確：“確保建設用地供應。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計畫優先安排，並簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地”。
解讀：棚戶區改造實行實物安置與貨幣補償、住戶自行購買相結合，充分尊重民眾意願。安置住房實行原地和異地建設相結合，以就近安置為主；異地安置的，需要地方落實安置住房建設用地。為確保全置住房用地供應，《意見》重申了既有土地政策。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計畫優先安排，並簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。
《意見》強調：“最佳化規劃布局”、“完善配套基礎設施建設”、“確保工程質量安全”。
解讀：在大規模推進棚戶區改造中，必須切實加強工程質量安全管理，確保困難民眾能住上放心住房：一是，規範建設程式，明確質量安全工作要求。這兩年，在國務院及住房城鄉建設部印發的檔案中，對加強包括棚戶區改造等保障性安居工程質量安全管理提出了明確要求，包括項目必須確保足額投入，嚴格履行法定的項目建設程式，規範招投標行為，落實項目法人責任制、契約管理制、工程監理制，嚴格建築材料驗核制度。二是，建立了質量責任追溯制度，推行質量安全永久責任制度。要求項目法人對住房質量負終身責任，勘察、設計、施工、監理等單位依法對建設工程質量負責。逐步推行勘察、設計、施工、監理單位負責人和項目負責人個人終生負責制。三是，加大質量安全監督檢查力度。四是，嚴肅查處質量安全違法違規行為。對檢查中發現問題的項目，堅決一查到底，依法依規追究責任。對違規企業堅決清出市場，對監管失察的行為也要追究責任。同時，按照國務院的部署和要求，住房城鄉建設部和監察部把棚戶區改造項目工程質量管理情況，納入了對各地住房保障工作約談問責範圍。各地區也將質量安全工作，納入了對市縣人民政府約談和問責的範圍。
