棚戶區

“棚戶區”，一般指簡易房屋和棚廈房屋集中區，城市中缺少規劃，導致宅院分布凌亂不齊，斜路、死路、圓弧路太多，結構簡陋，抗災性差即抗震、防火、防洪性差，居住擁擠，功能差、居住環境差、無道路、無綠化、無公共活動場地、採光通風差的房屋集中的地方。

棚戶區居住擁擠，功能差、居住環境差。2018年10月8日，李克強總理在國務院常務會議上強調，“棚改是重大民生工程，也是發展工程。”“這項工作對改善住房困難民眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等發揮了重要作用，可以說‘一舉多得’。棚改要更好體現住房居住屬性，要切實把這件好事辦好。”

基本介紹

• 中文名：棚戶區
• 棚戶特點：簡易房屋和棚廈房屋集中區
• 棚戶特點：結構簡陋，抗災性差、防洪性差
• 棚戶特點：居住擁擠，功能差、居住環境差

產生背景

“貧民窟”現象

“貧民窟”現象是開發中國家的城市貧困的顯著表現。住房所有權的安排也各有不同，在所有的貧民窟，建築從最簡易的窩棚到永久性的建築一應俱全，有的房子的狀況甚至差到讓人驚奇。其中有不少貧民窟缺少淨水、電力、衛生設施和其他基本服務。新中國成立前上海有數量眾多的棚戶區，污水四溢、易滋生傳染病。然而在當代中國，隨著保障房建設的逐步完善，高密度的居住環境、周邊缺乏良好的綠化設施、交通設施和社區建設，都已經成為都市“貧民窟”的新苗頭。

貧民窟很難根絕，世界上只有經濟足夠發達同時社會福利足夠優裕的北歐的挪威、瑞典諸國可以達到根絕貧民窟的產生。

2003年末，聯合國的報告聲稱有10億人居住在“貧民窟”中，大約占世界城市人口的1/3，全世界總人口的1/6。該報告預測30年後這個數字將翻倍，變成20億。世界各國的城市發展歷程表明，“貧民窟”是城市化進程中很難迴避的問題，只要具備一定的經濟規模和聚集效應，大城市總是會吸引越來越多的農村和周邊中小城市的移民，從而引發並加重“貧民窟”問題。

“貧民窟”定義

聯合國人類居住規劃署將貧民窟定義為：“以低標準和貧窮為基本特徵之高密度人口聚居區。”即如果一個居住區內缺乏足夠的飲用水、衛生設施、安全的租約、穩固的房屋，以及足夠的住房面積這五項指標中的任何一項，就可以被定義為“貧民窟”。

巴西地理統計局認為貧民窟是指“有50戶以上人家，匯住在一起，房屋建築無序，占用他人或公共土地，缺乏主要公共服務設施的生活區。”

“貧民窟”特徵

世界其他國家“貧民窟”特徵：首先是英、美等已開發國家。在這些國家也有5400萬人居住在類似於“貧民窟”的環境中。但因為這些國家完善的社會保障系統，以及大多已經進行的“貧民窟”的改造與建設，已經基本上看不到像許多開發中國家那樣生活條件惡劣的“貧民窟”了。相對貧窮的人們可以生活在政府規劃管理的社區中，部分社區的條件甚至超過了開發中國家的中等居住水平。而對於廣大開發中國家來說，“貧民窟”問題不僅是一個社會問題，更是一個經濟問題。“貧民窟”問題主要產生於城市的快速發展。城市化從某種意義上意味著對農業耕地的侵蝕，造成大量無地農民向城市流動，然而城市化過程中農民的就業機會卻嚴重不足。農民單向流動雖然推動了城市工業的發展，但城市經濟發展創造出來的就業機會遠遠滿足不了不斷擴展的城市人口的就業需求，加上進城農民自身的素質偏低和工作技能缺乏，出現進城農民失業、就業不足、就業質量差等問題，導致他們由農村的無業農民轉而成為城市的貧民。

在印度、巴西等開發中國家的“貧民窟”中最顯著的特徵就是其中居民的貧窮。沒有退路的“貧民窟”居民居住環境十分惡劣。城市規劃和公共政策也忽略低收入人群的需求，貧民很難在城市獲得建房用地，住房不得不非法占用城市共有土地，如山頭和工地。

中國的“貧民窟”的現狀和成因

中國也存在“貧民窟”現象——中國多稱之為棚戶區，但並不像許多開發中國家那樣嚴重，並且成因也不盡相同。國外的貧民窟多是進城農民在城市郊區或道路兩旁搭建起來的簡易住房組成的社區群落，因為這些國家不僅沒有嚴格的戶籍制度限制農民進城，甚至也不禁止進城農民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。中國卻不同，不僅有著嚴格的戶籍管理制度，而且也不準許進城農民建房造屋，即使在城市郊區也是不被允許的。因此，與國外的貧民窟主要是進城農民聚居的社區群落有所不同，中國的棚戶區是中國國家社會經濟發展過程中的歷史產物。

棚戶區

中國的棚戶區主要分為兩類：

1、城市角落，主要包括內城遺忘區、城中村、廠中村等，總體上都是在城市開發建設中由於各種原因被遺忘的角落。它屬於城市自身發展過程中遺留的歷史問題，是由於地方政府非健康的城市建設方針和發展思路造成的。其特點：環境髒亂差，周圍各類機構少，市政基礎設施不足，危舊平房集中，居民整體文化素質不高，居民總體收入偏低，實際居住人口老化，流動人口相對聚集，特殊群體聚居。

北京CBD旁的棚戶區

中國與其他國家的“貧民窟”在某些方面非常相似，但在另一些方面則有著顯著的差異。在人均住房面積、衛生設施和住房使用權等方面，中國的城市角落均達不到聯合國人居署的標準；而在水電、道路等基礎設施和住房質量等方面，中國的城市角落則明顯優於其他開發中國家的貧民窟。這種城市角落都做到了通水、通電、通郵，外來人口和本地人口支付同樣的費率。有固定的垃圾回收點，有相對便利的商業和服務網新視角絡。絕大多數都是磚混結構的房子，而不像許多開發中國家的貧民窟中常見的紙板和塑膠布搭建的臨時窩棚。

城市角落的另一個顯著特點是，與其他國家的貧民非法占用他人土地建房不同，這裡都是合法建築，居民有權使用這些土地。當然他們為了擴大自己的居住空間，或多或少地違反了當地的一些規章制度，因此很大一部分住房被政府認定是違章建築，但這種違章和其他國家的違章有本質的不同。

2、城市化過程中大量農民進城後搭建工棚居住而形成的棚戶區

這種棚戶區生活條件比城市角落要更差一些，表現在基礎設施、衛生設施、安全狀況以及地理位置等各個方面。中國的進城農民和大多數開發中國家的進城農民不同。中國的農民並不是在家鄉失去土地才不得不進城的，他們大多數屬於農民中聰明勤勞的分子，是為了追求相對更好的生活，自願來到城市中，因此他們進行犯罪活動的可能性較小。這些農民在家鄉還保留自己的一份土地，一旦在城市中無法立足，他們還可以回到農村。人口是可以雙向流動的。所以他們生活條件也不會像印度、巴西等國家的貧民窟那樣差，否則他們會再回到農村。

中國棚戶區內的住房主要有三種類型：

1、中國解放前遺留下來的勞工房或工人、貧民搭建的貧民屋；

2、中國解放後在一些廠區或礦區、林區、墾區及其周邊搭建的簡易房；

3、上述兩類棚戶區內的居民經政府許可或未經許可自行搭建的臨時住房。這些棚戶區內的住房主要有三個方面的特徵：一是抗災性差，難以抗禦地震、洪澇、火災等災害，個別處於礦區塌陷區的棚戶區甚至隨時都有牆塌屋陷的危險；二是結構簡陋老化，功能設施不完善，採光通風差，缺少獨立的廚房和衛生間，無上下水和集中供氣供熱等設施；三是居住環境差，居住面積和環境空間狹小，道路狀況差，綠化率低，缺少公共活動場地和配套設施。

詞語釋義

棚戶區一般指：一是以木板、土坯、240mm厚磚牆為承重結構，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎設施配套不齊的小平房；三是按中國建設部《房屋等級評定標準》和《危險房屋鑑定標準》評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；棚戶房建築面積5萬平方米以上的為棚戶區。

中國改造

改造背景

截至2012年9月，中國有超過1200萬戶城鎮低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區中。此外，中國各地還有不少“城中村”、城鎮危舊房。棚戶區房屋破舊擁擠，廚衛設施不全，有的甚至存在安全隱患。

政策支持

2008年，中共中央啟動保障性安居工程，並將國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容，加快了改造步伐。

2010年，中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區改造工作，並繼續推進中國國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造。

2012年，中國住房城鄉建設部等七部門近日聯合發出通知，要求加快推進棚戶區（危舊房）改造。針對各類棚戶區改造，七部門給出了完成期限。其中，已納入中央下放地方煤礦棚戶區改造範圍的煤礦棚戶區，2013年年底前要基本建成；國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造中任務較少的省（區、市）要爭取在2013年年底前完成改造，其他省（區、市）要力爭在2015年年底前基本完成；還未完成的國有墾區危房改造，力爭在2015年年底前全面完成，有條件的地區要爭取在2014年年底基本完成。

2014年，中國國務院辦公廳印發《關於進一步加強棚戶區改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區改造中的困難和問題，推進改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村。2014年（計畫）改造棚戶區470萬戶以上。

2016年，中國《政府工作報告》要求，2016年要開工改造600萬套。

2018年10月8日，李克強總理在國務院常務會議上強調，“棚改是重大民生工程，也是發展工程。”“這項工作對改善住房困難民眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等發揮了重要作用，可以說‘一舉多得’。棚改要更好體現住房居住屬性，要切實把這件好事辦好。”李克強要求，要切實落實好棚改工作的配套支持政策，保持中央財政資金補助水平不降低，有序加大地方政府棚改專項債券發行力度。同時對新開工棚改項目抓緊研究出台金融支持政策，嚴禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規行為。

下一步，要堅持以人民為中心的發展思想，更好體現住房居住屬性，一是按照今年政府工作報告確定的新的三年棚改計畫，督促各地加快開工進度，加大配套基礎設施建設，嚴格工程質量安全監管，保證分配公平，確保按時完成全年棚改任務。二是嚴格把好棚改範圍和標準，堅持將老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區作為改造重點。因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要儘快取消貨幣化安置優惠政策。三是各地要嚴格評估財政承受能力，科學確定2019年度棚改任務。對棚改建設用地在新增用地計畫中予以保障，通過拆舊建新、改擴建、翻建等多種方式，讓更多住房困難民眾早日住進新居。

李克強強調：“棚戶區改造是彌補歷史欠賬的民生工程，也是推進新型城鎮化的重要途徑，要積極加以推進，切實改善城鎮住房困難家庭的居住條件。”

落實政策

對於棚戶區改造，中國政府在財政投入、建設用地、稅費和信貸等方面給予支持。2007年至2011年間，中國政府共安排補助資金730億元，其中，超過90%的補助資金投向了中國中西部財政困難地區。

實施原則

中國棚戶區改造按照“政府主導、市場運作”的原則實施。政府除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優惠政策外，還允許在改造項目里，配套建設一定比例商業服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發企業參與棚戶區改造。

改造目的

實施棚戶區改造的根本目的是改善民眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境。

規劃布局

重點安排

1、資源枯竭型城市

2、獨立工礦區

3、三線企業集中地區

4、將中國央企在內的國企棚戶區納入規劃

完善安置住房選點布局

棚戶區改造安置住房實行原地和異地建設相結合，以原地安置為主，優先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍內，安排在交通便利、配套設施齊全地段。市、縣人民政府應當結合棚戶區改造規劃、城市規劃、產業發展和民眾生產生活需要，科學合理確定安置住房布局。要統籌中心城區改造和新城新區建設，推動居住與商業、辦公、生態空間、交通站點的空間融合及綜合開發利用，提高城鎮建設用地效率。鼓勵國有林區（林場）、墾區（農場）棚戶區改造在場部集中安置，促進國有林區、墾區小城鎮建設。

改進配套設施規劃布局

配套設施應與棚戶區改造安置住房同步規劃、同步報批、同步建設、同步交付使用。編制城市基礎設施建設規劃，應做好與棚戶區改造規劃的銜接，同步規劃安置住房小區的城市道路以及公共運輸、供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施建設。安置住房小區商業、教育、醫療衛生等公共服務設施，配建水平必須與居住人口規模相適應，具體配建項目和建設標準，應遵循《城市居住區規劃設計規範》要求，並符合當地棚戶區改造公共服務設施配套標準的具體規定。

前期工作

徵收補償

1、實物安置

2、貨幣補償

各地區要按照中國國家有關規定製定具體安置補償辦法，依法實施徵收，維護民眾合法權益。棚戶區改造涉及集體土地徵收的，要按照中國國家相關法律法規，做好土地徵收、補償安置等前期工作。各地區可以探索採取共有產權的辦法，做好經濟困難棚戶區居民的住房安置工作。

行政審批

建立快速審批通道：中國各地市、縣發展改革、國土資源、住房城鄉建設等部門要共同建立棚戶區改造項目行政審批快速通道，簡化審批程式，提高工作效率，改善服務方式，對符合相關規定的項目，限期完成項目立項、規劃許可、土地使用、施工許可等審批手續。

強化管理

強化在建工程質量安全管理

1、推行安全質量終身責任制

中國各地區要切實加強對棚戶區改造在建工程質量安全的監督管理，重點對勘察、設計、施工、監理等參建單位執行工程建設強制性標準情況進行監督檢查，對違法違規行為堅決予以查處。嚴格執行建築節能強制性標準，實施綠色建築行動，積極推廣套用新技術、新材料，加快推進住宅產業化。全面推行安置住房質量責任終身制，加大質量安全責任追究力度。建設和施工單位要科學把握工程建設進度，保證工程建設的合理周期和造價，確保工程質量安全。

2、對已入住安置住房進行安全質量檢查

中國各市、縣人民政府要加強對已入住棚戶區改造安置住房質量安全狀況的檢查，重點是建成入住時間較長的安置住房，對有安全隱患的要督促整改、消除隱患，確保居住安全。

最佳化規劃

1、完善安置住房選點布局

中國棚戶區改造安置住房實行原地和異地建設相結合，以原地安置為主，優先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地範圍內，安排在交通便利、配套設施齊全地段。市、縣人民政府應當結合棚戶區改造規劃、城市規劃、產業發展和民眾生產生活需要，科學合理確定安置住房布局。要統籌中心城區改造和新城新區建設，推動居住與商業、辦公、生態空間、交通站點的空間融合及綜合開發利用，提高城鎮建設用地效率。鼓勵國有林區（林場）、墾區（農場）棚戶區改造在場部集中安置，促進國有林區、墾區小城鎮建設。

2、改進配套設施規劃布局

配套設施應與中國棚戶區改造安置住房同步規劃、同步報批、同步建設、同步交付使用。編制城市基礎設施建設規劃，應做好與棚戶區改造規劃的銜接，同步規劃安置住房小區的城市道路以及公共運輸、供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施建設。安置住房小區商業、教育、醫療衛生等公共服務設施，配建水平必須與居住人口規模相適應，具體配建項目和建設標準，應遵循《城市居住區規劃設計規範》要求，並符合當地棚戶區改造公共服務設施配套標準的具體規定。

配套建設

1、加快配套設施建設

中國各市、縣人民政府應當編制棚戶區改造配套基礎設施年度建設計畫，明確建設項目、開工竣工時間等內容。棚戶區改造安置住房小區的規劃設計條件應當明確配套公共服務設施的種類、建設規模和要求等，相關用地以單獨成宗供應為主，並依法辦理相關供地手續；對確屬規劃難以分割的配套設施建設用地，可在招標拍賣掛牌出讓商品住房用地或劃撥供應保障性住房用地時整體供應，建成後依照約定移交設施、辦理用地手續。配套設施建成後驗收合格的，要及時移交給接收單位。接收單位應當在規定的時限內投入使用。

2、改善社區公共服務

中國新建安置住房小區要及時納入街道和社區管理。安置住房小區沒有實施物業管理的，社區居民委員會應組織做好物業服務工作。要發展便民利民服務，加快發展社區志願服務。鼓勵郵政、金融、電信等公用事業服務單位在社區設點服務。

落實政策

確保建設用地供應

中國各級住房城鄉建設、國土資源部門共同商定棚戶區改造用地年度供應計畫：

中國各市、縣人民政府應當依據棚戶區改造規劃與棚戶區改造安置住房建設計畫，結合改造用地需求、具備供應條件地塊的具體情況和實際拆遷進度，編制棚戶區改造安置住房用地供應計畫。地方各級住房城鄉建設、國土資源部門要共同商定棚戶區改造用地年度供應計畫，並根據用地年度供應計畫實行宗地供應預安排，將棚戶區改造和配套設施年度建設任務落實到地塊。市、縣規劃部門應及時會同國土資源部門，嚴格依據經批准的控制性詳細規劃，確定棚戶區改造區域全部擬供應宗地的開發強度、套型建築面積等規劃條件，涉及配套養老設施、科教文衛設施的，還應明確配建的設施種類、比例、面積、設施條件，以及建成後交付政府或政府收購的條件等要求，作為土地供應的條件。市、縣國土資源部門應及時向社會公開棚戶區改造用地年度供應計畫、供地時序、宗地規劃條件和土地使用要求，接受社會監督。省級國土資源部門應對市、縣棚戶區改造用地年度供應計畫實施情況進行定期檢查，確保用地落實到位。

落實財稅支持政策

中國各市、縣人民政府要切實加大棚戶區改造資金投入，落實好稅費減免政策。省級人民政府要進一步加大對本地區財政困難市縣、貧困農林場棚戶區改造的資金投入，支持國有林區（林場）、墾區（農場）棚戶區改造相關的配套設施建設，重點支持資源枯竭型城市、獨立工礦區和三線企業集中地區棚戶區改造。中央繼續加大對棚戶區改造的補助力度，對財政困難地區予以傾斜。建立健全地方政府債券制度，加大對棚戶區改造的支持。[8]

加大資金投入，落實好稅費減免政策

進一步發揮開發性金融作用。中國國家開發銀行成立住宅金融事業部，重點支持棚戶區改造及城市基礎設施等相關工程建設。鼓勵商業銀行等金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造項目。納入中國國家計畫的棚戶區改造項目，國家開發銀行的貸款與項目資本金可在年度內同比例到位。對經過清理整頓符合條件的省級政府及地級以上城市政府融資平台公司，其實施的棚戶區改造項目，銀行業金融機構可比照公共租賃住房融資的有關規定給予信貸支持。與棚戶區改造項目直接相關的城市基礎設施項目，由國家開發銀行按國務院有關要求給予信貸支持。各地要建立健全信貸償還保障機制，確保還款保障得到有效落實。推進債券創新，支持承擔棚戶區改造項目的企業發行債券，最佳化棚戶區改造債券品種方案設計，研究推出棚戶區改造項目收益債券；與開發性金融政策相銜接，擴大“債貸組合”用於棚戶區改造範圍；適當放寬企業債券發行條件，支持國有大中型企業發債用於棚戶區改造。通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區改造項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。支持金融機構創新金融產品和服務，研究建立完善多層次、多元化的棚戶區改造融資體系。

改造案例

2014年3月25日下午，崇左市與國家開發銀行廣西分行簽訂崇左棚戶區改造項目貸款契約。自2005年崇左與國開行廣西分行簽訂開發性金融合作以來，分行已給崇左發放貸款8億多元。

截至2014年7月末，北京各銀行機構已向24個棚戶區改造和環境整治項目批覆380.4億元的融資規模。

在2014年近期最新納入統一貸款平台的融資棚戶區改造項目中，包括北京市房山區的3個項目和東城區的1個項目，總投資達104.62億元。北京房山區3個項目將安置居民6724戶，其中轉移安置5284戶。

2015年北京計畫對118個棚戶區項目進行改造和環境整治，總共涉及5萬多戶居民，8成居民位於城六區。其中，除了此前未完成的項目之外，北京全市還新增23個棚戶區改造項目。

改造成果

數據顯示，在黨中央、國務院部署下，近些年來各地區、各有關部門大力推進棚改工作，累計已有1億多棚戶區居民“出棚進樓”。通過棚戶區改造，幫助1200多萬農民就地轉化為市民；累計開工改造國有工礦棚戶區305萬套、林區棚戶區166萬套、墾區危房238萬套，促進了國有工礦區、林區、墾區的可持續發展。