2015年7月10日，國家發展改革委、財政部、國土資源部、中國銀監會、國家鐵路局以發改基礎〔2015〕1610號印發《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》。該《意見》分全面開放鐵路投資與運營市場、推進投融資方式多樣化、完善社會資本投資的實施機制、進一步改善社會資本投資環境、加大對社會資本投資的政策支持、建立健全工作機制6部分28條。
基本介紹
- 中文名：關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見
- 印發機關：國家發展改革委等部門
- 文號：發改基礎〔2015〕1610號
- 印發時間：2015年7月10日
解讀,簡述,意見,相關報導,
解讀
發改委解讀：《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》政策解讀
一、關於《實施意見》出台的背景和意義。
鐵路是國民經濟大動脈和關鍵基礎設施，加快推進鐵路建設，既利當前，又利長遠，對穩增長、調結構、惠民生具有重要意義。黨中央、國務院領導同志十分關心鐵路建設，多次作出重要批示，要求加快鐵路發展。同時，鐵路抄送列表總公司也面臨較大的債務負擔，還本付息壓力逐漸加大，解決好鐵路建設投融資問題十分迫切。鐵路建設不能再靠國家投資單打獨鬥，必須實現投資主體多元化，廣泛吸引社會資本參與。
深化鐵路投融資體制改革，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，發揮市場在資源配置中的決定性作用的一項重要改革，事關鐵路改革發展全局，對鐵路健康可持續發展具有重要意義。我委深入貫徹國務院《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號）、《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）檔案精神，會同有關方面深入調研，聽取地方政府、相關企業的意見和建議，組織有關專家以問題為導向開展相關政策研究，在此基礎上，我委會同財政部、國土資源部、銀監會、國家鐵路局等5部委聯合出台了《實施意見》。
二、關於《實施意見》對進一步深化鐵路投融資體制改革的作用。
此前，社會資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要是獨資和合資兩種模式。在此基礎上，《實施意見》進一步拓寬了社會資本投資鐵路的渠道，一方面為了盤活鐵路總公司大量的存量資產，緩解融資和債務壓力，支持鐵路總公司以股權轉讓、股權置換、資產併購、重組改制等資本運作方式吸引社會資本；另一方面拓寬鐵路發展基金髮行渠道，按照特事特辦的原則，支持通過設立專項信託計畫和公募基金產品募集資金。通過以上幾種方式，社會資本既可以通過直接投資參與鐵路建設和運營，也可以選擇不直接參與鐵路建設運營的資本運作方式，投資渠道更寬，模式更多樣，更有利於推進鐵路建設可持續發展。
截止“十二五”末，全國鐵路營業里程達到12.1萬公里，其中高速鐵路營業里程突破1.9萬公里，位居世界第一。“十二五”鐵路固定資產投資完成3.58萬億元、新線投產3.05萬公里，較“十一五”分別增長47.3%、109%，鐵路年度投資持續保持8000億元以上高位運行，在經濟下行壓力加大的情況，鐵路投資對促進經濟平穩健康發展發揮了關鍵作用。
三、關於《實施意見》採取的穩定社會資本投資預期的措施。
鐵路項目投資動輒數十億元，甚至數百億、上千億元，投資規模大、回收期長，大部分項目整體收益低，其中客運鐵路運營初期大多處於虧損狀態。考慮到鐵路行業的特點，如何提高項目收益，增強對社會資本的吸引力確實是瓶頸和難點。《實施意見》主要通過以下幾方面措施提高項目綜合收益，增強社會資本參與鐵路的積極性：
一是在項目選擇過程中，敢於拿出效益好的項目吸引社會資本進入，優先推薦市場前景較好、投資預期收益較穩定的項目。
二是明確社會資本投資鐵路同等享受國家支持鐵路建設土地綜合開發的相關政策，這一點是提高項目收益的重要舉措，讓社會資本享受與國鐵同等政策，也體現了國家大力支持社會資本投資鐵路的決心。
三是對按規定實行市場調節價的鐵路項目，由企業自主定價。長期以來我國鐵路實行政府定價，運價水平總體偏低，目前，國家已經放開部分鐵路運輸產品的價格，包括動車組票價等，這反映了鐵路運價改革的趨勢，後續我們還將按照市場化的原則，繼續推動運價改革。
四是發揮政府資金的引導作用，對公益性運輸，建立合理的補償制度，激發市場活力，並鼓勵地方政府配套跟進，出台相應資金支持政策。
四、關於《實施意見》對社會資本權益的保障。
社會資本投資的鐵路需要納入國家鐵路統籌運輸服務，國家幹線鐵路也需要其他鐵路的補充和支持，兩者密不可分。從實際情況看，部分項目社會資本在項目建設計畫、建設方案、投資控制、運輸安排等公司重大管理事項上的話語權有待提高，尤其是運輸調度保障不足，容易出現需求有餘、運力不足的局面，影響項目投資效益。保障企業合法權益，首先要尊重企業市場主體地位，建立健全項目法人治理結構，支持項目法人自主決策重大事項。出於路網整體性和運輸安全性考慮，目前我國的國家鐵路網由鐵路總公司統一管理和調度指揮，如何理順鐵路總公司與社會資本之間的運輸關係是我們研究的重點。
《實施意見》明確提出項目的運輸管理方式應由企業自主選擇，支持有條件的項目實行管內自主運輸調度，充分保障企業的運輸自主權。同時，借鑑民航、城市軌道交通等其他行業的經驗，《實施意見》著重強調鐵路總公司要轉變服務方式，向社會資本提供線路使用、車站服務、技術作業、設施設備維護、委託運輸等各類鐵路資源的社會化服務。鐵路總公司可以收取相應的服務費用，用於維護和升級相關設施，提高服務水平和保障能力。這種模式既有利於路網資源共享，又有利於釐清資產界面。
五、關於《實施意見》對項目收費和收入分配合理性的保障。
現在鐵路總公司已開展部分社會化服務，比如接受社會資本委託開展運輸管理服務，這項服務本身有較大的市場需求，一些缺乏鐵路運營經驗和人才隊伍的社會資本通常希望藉助專業鐵路運輸公司的技術、人才和管理優勢降低管理成本，但由於目前委託運輸服務缺乏市場化的標準，企業往往認為委託運輸費用占成本比例較高。《實施意見》要求有關方面對社會化服務項目要明碼標價，公開收費標準，強化清單式管理。同時政府要加強監管，將鐵路各種社會化服務的項目和收費標準納入到各級價格主管部門的監管範疇，規範收費行為，保障市場公平交易。
合資鐵路清算方式也是社會資本反映比較多的問題。我國的清算體系發展經歷了幾個階段，每個階段清算方式的設計都有其歷史背景，與當時的鐵路管理體制相關，儘管今天鐵路改革已經實現了政企分開，但清算體系還須加大改革步伐，適應鐵路投資多元化的需要。目前存在的清算體系不透明、信息不公開、路網中不同線路之間交叉補貼等問題確實影響社會資本投資鐵路的積極性。按照《實施意見》，下一步有關方面要結合我國鐵路實際情況和改革方向，抓緊制定更科學系統、更符合市場化需要的清算體系，並實現公開透明，更好保護社會資本經營利益和積極性。
六、關於《實施意見》如何幫助社會資本緩解融資難題。
鐵路項目資金需求大，除企業自身出資外，還需依靠銀行等金融機構的支持。由於鐵路項目一般自身收益不高、投資回收周期長的特點，銀行對社會資本發放貸款比較謹慎。《實施意見》提出了多項金融創新舉措，例如利用採礦權、特許經營權等進行擔保貸款，探索利用鐵路運輸、土地綜合開發等預期收益進行質押貸款。《實施意見》還強調發揮債券和證券市場的融資作用，支持和鼓勵社會資本通過發行企業債券、公司債券、債務融資工具以及項目收益債、可續期債券和上市融資等方式籌集建設資金。推出這些新的金融產品，就是希望拓寬社會資本融資渠道，簡化和加快辦理融資手續，確保企業有充足、穩定的資金推進項目建設。
七、關於《實施意見》如何確保公眾利益和公共安全？
鐵路作為大眾化的交通出行工具，與老百姓利益息息相關，絕不能因為引進社會資本就降低運輸安全要求、降低服務質量要求。保障公共利益，一是要從源頭著手，規範社會資本投資主體的選擇、確定程式，通過競爭方式挑選真正具有實力、信譽的社會資本投資鐵路，並通過投資協定等法律檔案約束相關責任和義務，有效保障公共利益；二是要明確責任主體，項目法人作為責任主體依法承擔安全、質量和環境責任，切實履行運輸企業社會責任和公共服務義務，服從國家應急調度和管理；三是強化政府監管，加強政府在建設、運營和相關經營活動中的監管責任，政府也將通過加強監管逐步建立健全社會資本投資鐵路市場的信用記錄，保障市場健康發展。
簡述
2015年7月10日，國家發展改革委、財政部、國土資源部、中國銀監會、國家鐵路局印發《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》。
意見
關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見
發改基礎〔2015〕1610號
鐵路是國民經濟大動脈和關鍵基礎設施，加快推進鐵路建設，對穩增長、調結構、惠民生具有重要意義。吸引社會資本進入是深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設的重要舉措。為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照《國務院關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號）、《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）及《國家發展改革委關於當前更好發揮交通運輸支撐引領經濟社會發展作用的意見》（發改基礎〔2015〕969號）的有關要求，進一步鼓勵和擴大社會資本對鐵路的投資，拓寬投融資渠道，完善投資環境，合理配置資源，促進市場競爭，推動體制機制創新，促進鐵路事業加快發展，現提出以下實施意見：
一、全面開放鐵路投資與運營市場
（一）積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領域，列入中長期鐵路網規劃、國家批准的專項規劃和區域規劃的各類鐵路項目，除法律法規明確禁止的外，均向社會資本開放。
（二）重點鼓勵社會資本投資建設和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路以及支線鐵路，鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運輸服務業務和鐵路“走出去”項目。支持有實力的企業按照國家相關規定投資建設和運營幹線鐵路。
二、推進投融資方式多樣化
（三）支持社會資本以獨資、合資等多種投資方式建設和運營鐵路，向社會資本開放鐵路所有權和經營權。
（四）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，運用特許經營、股權合作等方式，通過運輸收益、相關開發收益等方式獲取合理收益。
（五）支持鐵路總公司以股權轉讓、股權置換、資產併購、重組改制等資本運作方式盤活鐵路資產，廣泛吸引社會資本參與，擴大鐵路建設資金籌集渠道，最佳化存量資產結構。
（六）拓寬鐵路發展基金吸引社會資本的渠道，擴大基金募集規模。按照特事特辦的原則，支持通過設立專項信託計畫和公募基金產品募集鐵路發展基金，各類社會資金和基金投資鐵路發展基金，按照約定獲得合理穩定回報。
三、完善社會資本投資的實施機制
（七）做好項目遴選和公布。根據經濟社會發展需要和規劃要求，各級發展改革部門做好項目儲備和篩選工作，及時向社會公開發布項目信息，優先推薦市場前景較好、投資預期收益較穩定的鐵路項目。對社會資本提出的規劃外項目，在科學論證的基礎上，積極推進項目前期工作，並研究納入相關規劃。
（八）公開透明選擇投資主體。通過招標、競爭性談判等多種競爭方式，公平擇優確定融資實力較強、信用狀況良好、具備相關專業能力的投資主體。各地向社會公開發布投資主體選擇公告，按照相關法律法規，依法確定投資主體。社會資本投資鐵路項目根據國務院投融資體制改革的相關規定，按國家基本建設程式組織建設。
（九）明確實施機構及責任。地方引進社會資本的實施機構應是省級人民政府授權的相關部門、事業單位等機構，在授權範圍內負責工程前期研究、項目實施方案編制、投資主體選擇、項目契約簽訂、項目組織實施等工作。跨省（區、市）項目由相關省（區、市）協商確定實施機構。項目實施方案重點包括社會資本投資形式、投資主體基本條件、建設運營標準、監管要求、項目投資回報機制、投資主體選擇方式、項目契約條款、項目風險、退出機制等內容。實施方案經過評估和批准後，作為投資主體選擇和項目實施的重要依據，必要時應充分聽取社會公眾和專家意見。
（十）健全風險防範和監督機制。省級政府相關部門和投資者要對項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分分析，完善契約設計，建立健全糾紛解決、風險防範和監督機制。各地要根據財力狀況，合理確定政府參與方式，防範政府債務風險。
（十一）完善退出機制。明確社會資本退出條件，按照有關法律和約定，為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道，保障社會公共利益和經營者合法權益不受侵害。對涉及資產移交的政府和社會資本合作（PPP）項目在合作期滿後，要按照契約約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。
（十二）加強後評價和績效評價。實施機構定期組織開展社會資本投資鐵路項目後評價和績效評價，從安全、服務、效率等方面建立健全評價體系。評價結果可以作為政府加大支持和完善監管的依據，激勵社會資本不斷改善管理，推進技術創新，提高服務水平。
四、進一步改善社會資本投資環境
（十三）切實保障社會資本合法權益。按照相關法律法規，維護企業平等的市場主體地位。依法保障企業自主決策權，不干預企業在勘察設計、工程招投標、項目施工、設備採購等建設過程中的正常活動。支持企業自主選擇合適的運輸管理方式，有條件的可實行管內自主運輸調度。鼓勵不同投資主體按照平等互利的原則相互開放各類鐵路資源，實現路網資源共享。對按規定實行市場調節價的鐵路項目，由企業根據市場供求和競爭狀況自主制定具體運價水平。
（十四）依法履行投資經營權利和義務。社會資本應按現代企業制度要求，完善企業法人治理結構。嚴格按照基本建設程式，履行項目法人責任。依法承擔安全、質量和環境責任，按照國家關於鐵路運輸服務、運輸調度等相關規定，切實履行運輸企業社會責任和公共服務義務，服從國家應急調度和管理。
（十五）進一步改善國鐵服務。鐵路總公司要抓緊完善清算體系，公開清算規則，健全清算平台，向社會資本開放相關設施，積極提供技術支持、人才培養和管理服務，實現線路使用、車站服務、技術作業、設施設備維護、委託運輸等各類鐵路社會化服務項目的內容和收費標準公開透明，切實維護社會資本合法權益。
（十六）規範和簡化國鐵接軌手續。鐵路總公司要進一步規範和簡化接軌審核相關程式和手續，明確辦理時限，積極支持社會資本投資鐵路與國鐵接軌。要按照公開公平的原則，在項目實施前與接軌企業及時協商確定接軌相關工程技術方案，簽訂接軌意向協定，明確接軌驗收標準。合理界定接軌工程範圍和資產界面，因接軌引起的相關改造工程投資，應明確分擔標準，由雙方平等協商，合理分擔。
（十七）加強市場監管。國家鐵路局加強對運輸秩序的監管，探索建立市場化清算和爭議協調、仲裁機制。各企業要按照合法、公平、誠信的原則，合理收取服務費用，自覺規範價格行為。各級價格主管部門加強對各類社會化服務項目和收費標準的監管，規範收費行為，依法查處價格違法行為，維護市場正常價格秩序。
五、加大對社會資本投資的政策支持
（十八）推動實施土地綜合開發。社會資本投資鐵路享受國家有關支持鐵路建設實施土地綜合開發的政策，通過開發鐵路用地及站場毗鄰區域土地、物業、商業、廣告等資源提高收益。支持盤活既有鐵路用地，在符合土地利用總體規劃的前提下，鼓勵新建項目按照一體規劃、聯動供應、立體開發、統籌建設的原則實施土地綜合開發。各地要統籌做好鐵路站場及毗鄰地區相關規劃，及時辦理用地、規劃許可等手續。
（十九）積極做好征地拆遷等工作。對社會資本投資的鐵路項目，各地要切實負起征地拆遷主體責任，做好民眾補償安置工作，為項目建設創造良好條件。在保障被征地拆遷民眾合法權益的基礎上，允許地方政府以國有土地入股參與鐵路項目建設。社會資本投資的鐵路項目用地，在用地政策上與政府投資的鐵路項目實行同等政策。
（二十）加強政府資金引導。對社會資本控股的城際鐵路和中西部幹線鐵路項目，中央預算內投資可以視情況通過貸款貼息、投資補助等方式給予支持。對社會資本承擔的公益性運輸，按照事權與支出責任相適應的原則，建立合理的補償制度。鼓勵各地研究建立相應的政府資金支持政策。
（二十一）創新金融服務。鼓勵金融機構按照商業可持續、風險可控原則支持社會資本投資鐵路項目建設。鼓勵金融機構為社會資本投資鐵路項目創新擔保方式，支持利用採礦權、特許經營權等進行擔保貸款，積極探索利用鐵路運輸、土地綜合開發等預期收益進行質押貸款。發揮政策性和開發性金融機構的作用，加大對符合條件的政府和社會資本合作 （PPP）項目的信貸支持力度，為項目提供長期、穩定、低成本的資金支持。
（二十二）促進債權和股權融資。支持符合條件的企業通過發行企業債券、公司債券和債務融資工具等方式籌措鐵路建設資金。允許符合條件的、以新建項目設立的企業為主體發行項目收益債，支持重大項目發行可續期債券。鼓勵社會資本投資鐵路的企業通過IPO（首次公開發行股票並上市）、增發、資產證券化等方式籌集資金用於鐵路建設。
（二十三）實行稅收優惠。社會資本投資的鐵路項目符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》規定條件的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免徵企業所得稅，第四年至第六年減半徵收企業所得稅。
（二十四）加大配套外部電源建設。電網企業要積極支持社會資本投資的鐵路建設，參照國家鐵路配套外部電源建設的辦法，通過電氣化鐵路還貸電價政策補償電網投資。
六、建立健全工作機制
（二十五）進一步加快項目核准。深化行政審批制度改革，最佳化審核流程，推進建立並聯審批機制和線上審批平台，明確諮詢評估和核准時限，開闢綠色通道，加快核准進度。對於法律、法規沒有明確規定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律不再作為前置審批。
（二十六）加強事中事後監管。國家鐵路局要強化安全、質量等監督管理，依法開展檢查、驗收和責任追究，切實維護公眾利益和公共安全。各有關部門要加強對項目建設、運營和相關經營活動的監督管理，規範行政許可，維護公平競爭秩序，建立健全社會資本投資鐵路市場信用記錄。
（二十七）充分發揮協商機製作用。國家發展改革委會同相關部門依託鐵路投融資改革和建設項目前期工作協商會議制度，形成工作合力，及時研究推動社會資本投資鐵路建設工作。近期重點推進蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進社會資本的示範項目實施。
（二十八）做好項目跟蹤服務。各級發展改革部門要進一步增強對社會資本投資鐵路項目的服務意識，協調矛盾解決問題。要建立信息平台，加強跟蹤指導，掌握項目進展，及時溝通信息。做好輿論引導，營造良好氛圍。
國家發展改革委財政部國土資源部銀監會國家鐵路局
2015年7月10日
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國家鐵路局3日訊息，近日，國家發改委、財政部、國土資源部、銀監會、國家鐵路局聯合發布《關於進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，從全面開放鐵路投資與運營市場，推進投融資方式多樣化，完善社會資本投資的實施機制，進一步改善社會資本投資環境，加大對社會資本投資的政策支持，建立健全工作機制等六個方面提出明確要求。
該《實施意見》明確提出，列入中長期鐵路網規劃、國家批准的專項規劃和區域規劃的各類鐵路項目，除法律法規明確禁止的外，均向社會資本開放。重點鼓勵社會資本投資建設和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路以及支線鐵路，鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運輸服務業務和鐵路“走出去”項目。支持有實力的企業按照國家相關規定投資建設和運營幹線鐵路。支持社會資本以獨資、合資等多種投資方式建設和運營鐵路，向社會資本開放鐵路所有權和經營權。
《實施意見》在改善社會資本投資環境、加大對社會資本投資政策支持等方面，提出了許多新的舉措。比如，支持企業自主選擇合適的運輸管理方式，有條件的可實行管內自主運輸調度。鼓勵不同投資主體按照平等互利的原則相互開放各類鐵路資源，實現路網資源共享。對按規定實行市場調節價的鐵路項目，由企業根據市場供求和競爭狀況自主制定具體運價水平；社會資本投資鐵路享受國家有關支持鐵路建設實施土地綜合開發的政策，通過開發鐵路用地及站場毗鄰區域土地、物業、商業、廣告等資源提高收益；社會資本投資的鐵路項目用地，在用地政策上與政府投資的鐵路項目實行同等政策；對社會資本控股的城際鐵路和中西部幹線鐵路項目，中央預算內投資可以視情況通過貸款貼息、投資補助等方式給予支持；允許符合條件的、以新建項目設立的企業為主體發行項目收益債，支持重大項目發行可續期債券。鼓勵社會資本投資鐵路的企業通過IPO（首次公開發行股票並上市）、增發、資產證券化等方式籌集資金用於鐵路建設；社會資本投資的鐵路項目符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》規定條件的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免徵企業所得稅，第四年至第六年減半徵收企業所得稅。
《實施意見》強調，要加強市場監管和事中事後監管，明確要求國家鐵路局加強對運輸秩序的監管，探索建立市場化清算和爭議協調、仲裁機制；強化安全、質量等監督管理，依法開展檢查、驗收和責任追究，切實維護公眾利益和公共安全。
