2021年11月24日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十二次會議，審議通過了《關於加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》。
基本介紹
- 中文名：關於加快建設全國統一電力市場體系的指導意見
- 通過時間：2021年11月24日下午
發展前景,系列解讀,建設願景,重點任務,
發展前景
要遵循電力市場運行規律和市場經濟規律，最佳化電力市場總體設計，實現電力資源在全國更大範圍內共享互濟和最佳化配置，加快形成統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系。
我國電力市場建設穩步有序推進，市場化交易電量比重大幅提升。要健全多層次統一電力市場體系，加快建設國家電力市場，引導全國、省（區、市）、區域各層次電力市場協同運行、融合發展，規範統一的交易規則和技術標準，推動形成多元競爭的電力市場格局。要改革完善煤電價格市場化形成機制，完善電價傳導機制，有效平衡電力供需。要加強電力統籌規劃、政策法規、科學監測等工作，做好基本公共服務供給的兜底，確保居民、農業、公用事業等用電價格相對穩定。要推進適應能源結構轉型的電力市場機制建設，有序推動新能源參與市場交易，科學指導電力規劃和有效投資，發揮電力市場對能源清潔低碳轉型的支撐作用。
系列解讀
2022年2月，《關於加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》系列解讀 | 建設全國統一電力市場，開啟電力行業新局面。
出台背景
在“十四五”實現良好開局的基礎上，中國經濟要繼續加速建設現代化經濟體系，構建新發展格局，實現經濟高質量發展。現代化經濟體系需要統一開放、競爭有序的現代市場體系，新發展格局需要全國統一大市場，高質量發展需要轉化經濟發展模式、持續提升要素資源最佳化配置效率。總之，新發展階段的種種戰略性要求必然投射到正經歷技術、制度快速變革的電力行業之中。
電力行業變革如何順應時代要求，需要有新思路。首先，在新一輪電改正經歷七年之際，一些經驗需要總結，一些教訓需要借鑑。特別是伴隨深層體制機制癥結的顯現，電改對具有頂層設計和系統思維特徵的政策的需求無疑正在變大。
一方面，電力市場邊界超越行政邊界的內在要求愈發強烈。另一方面，大範圍電力資源配置迫切需要形成完整的改革思路。
整體構想
《意見》體現了對中國未來電力市場體系的整體構想，可以概括為全國統一電力市場體系的五大特徵，同時也代表了未來一段時期內深入推進電改的主要工作內容。
第一，構建多層次協同的市場體系。《意見》強調了統一電力市場體系的多層次性，既符合國情實際，也契合電改規律。“多層次”體現的基本改革思路是以全國市場建設帶動地方（省/區域）市場建設，以地方市場建設促進全國市場建設；基礎機制探索以地方為主，全國市場則重在與地方探索相銜接融合。當然，其中一個硬骨頭是破除跨省跨區的交易壁壘，對此《意見》也很明確，逐步分類放開，推進直接交易。
第二，構建基礎功能健全的市場體系。《意見》明確了全國統一電力市場體系中市場主體的態度，即各類資源、各類主體都是要進市場的。各類資源的價值、各類主體的成本或收益，是要通過中長期市場、現貨市場和輔助服務市場去體現和實現的。堅定推進市場化改革方向，通過明確市場資源配置功能和經濟主體市場地位的方式得以進一步夯實。
第三，構建組織運行規範的市場體系。市場功能的實現需要規範的組織運行，但多層次市場體系的組織運行絕非易事，不過《意見》基本覆蓋了關鍵的“縫隙”問題，包括市場交易機構與系統運營機構間關係，各層次市場間規則、標準的制定與銜接問題，改進輸配電價監管，以及落實信息披露制度要求。
第四，構建政府有效有為的市場體系。全國統一市場體系的建立和運行離不開政府事前、事中和事後的作用，特別是統籌規劃、科學監管和應急保供。《意見》在一如既往地突出統籌規劃的同時，強調了市場價格信號的引導作用。這一變化意味著電力規劃的體制和方法將隨市場化改革而相應調整。同樣地，電力監管體制和應急管理也要得到加強和完善。
第五，構建支撐系統轉型的市場體系。電力系統如何承受越來越高比例的新能源是各國電力市場的一個共同挑戰。《意見》在體現堅定的市場化方向的同時，提供了從基礎設計和針對性設計兩個維度上支撐新型電力系統的市場建設內容，包括與現有制度的對接，提升系統靈活性、確保系統充足性、體現環境價值和推動分散式發展。
以上五個方面的主要特徵或改革工作具有一個共同特點，即立足於已有改革成果，努力將各領域改革重心調整到共同方向上。同時，這些內容彼此影響，相互交織，體現出市場建設向縱深拓展的決心和思路。
發布意義
《意見》及時出台，內容豐富，展現了在推進全國統一電力市場體系建設過程中，政府與市場間關係動態調整的前景，也預示了許多深入推進電力市場建設的任務將開始。我們也因此有更多理由保持積極態度，推動電力資源在更大範圍內、更多層次上、更有效率地共享互濟，這既是對電力商品屬性的深度還原，也是對經濟發展所需基礎能源要素的全局最佳化配置，是電力支撐經濟高質量發展在新時代作用的重要體現。
一、全國統一電力市場建設的重大意義
在我國電力市場建設的這個關鍵階段，習近平總書記在主持召開的中央全面深化改革委員會第二十二次會議上強調，要遵循電力市場運行規律和市場經濟規律，最佳化電力市場總體設計，實現電力資源在全國更大範圍內共享互濟和最佳化配置，加快形成統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系。國家發展改革委及時發布《關於加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（以下簡稱“檔案”），十分必要，旨在推動加快建設全國統一電力市場體系，破解省間電力交易與省內電力交易的矛盾問題，實現電力資源在更大範圍內共享互濟和最佳化配置，提升電力系統穩定性和靈活性，進一步促進新型電力系統建設。
二、全國統一電力市場建設的指導思想和分階段目標
檔案首先明確加快建設全國統一電力市場體系的指導思想是：“遵循電力系統運行規律和市場經濟規律，適應碳達峰碳中和目標的新要求，更好統籌發展和安全，最佳化電力市場總體設計，健全多層次電力市場體系，統一交易規則和技術標準，破除市場壁壘，推進適應能源結構轉型的電力市場機制建設，加快形成統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系”。並在“總體設計、穩步推進；支撐轉型、安全可靠；立足國情、借鑑國際；統籌兼顧、做好銜接”的工作原則基礎上，設定未來十年的建設目標為：2025年初步形成全國統一電力市場體系，實現國家市場與省（自治區、直轄市）/區域市場協同運行；2030年基本建成全國統一電力市場體系，與新型電力系統相適應，實現國家市場與省（自治區、直轄市）/區域市場聯合運行。
三、我國多層次統一電力市場體系建設的藍圖及其交易體系的邏輯
檔案首次勾勒出了我國多層次統一電力市場體系的藍圖，並從健全多層次統一電力市場體系、完善統一電力市場體系的功能、健全統一電力市場體系的交易機制、加強電力統籌規劃和科學監管、構建適應新型電力系統的市場機制和加強組織實施等方面，全面地部署了加快建設全國統一電力市場的任務。通讀全文，從中可以看出我國多層次統一電力市場交易體系構建的邏輯。
健全多層次統一電力市場體系，是立足國情和問題導向的客觀要求。我國統一電力市場體系的多層次主要體現在電力交易產品的多時間維度和購售電主體間多空間跨度及其有機配合的市場結構設計上，即各種交易周期的電力交易機制及不同地域範圍的電力交易平台交易產品設定的協同關係。
我國一次能源資源（特別是風光水等可再生能源資源）與能源消費中心的地理分布特點，客觀上決定了西電東送、南電北送的電力市場格局和中長期電力規劃。要落實國家能源發展戰略和電力中長期規劃，促進全國各地長期的電力供應安全和電力系統經濟性，在電力市場化改革過程中，就迫切需要建立跨省跨區電力中長期契約交易機制和交易平台。通過建立多年期的跨省跨區電力契約交易機制，可有效地引導和激勵西南大型水電站和西北大型風、光電場站的投資建設。針對氣候變化、產業結構最佳化調整、一次能源市場形勢變化等對各省（自治區、直轄市）電力供需的中長期、可預見性影響，通過規範和健全的年度、季度、月度、周度等跨省跨區電力交易機制，電力市場主體可以對沖長期和短期電力交易風險。因此，適時推動組建全國電力交易中心，建立依法規範、權責分明的公司法人治理體系和運營機制，完善議事協調和監督機制，加快建設全國統一電力市場，是全國統一電力市場體系建設的一項十分重要任務。
可再生能源發電的不確定性、波動性和間歇性以及逆調峰等特性，使得在傳統電源結構下得心應手的計畫調度方式，越來越難以應對可再生能源高滲透率新型電力系統運行的挑戰。隨著新型電力系統建設推進，以電力現貨市場機制替代傳統的日前發電調度計畫和近實時發電調度計畫方式，勢在必行。而跨區、跨省和省內三級發電計畫調度如何演化為多層次協調統一的電力現貨市場體系，則是一個集技術、經濟、管理於一體的難題，也是全國統一電力市場總體規劃的核心問題。由於我國電力體制與國外實行電力市場化運行的國家和地區不同，而且新型電力系統的市場機制設計，國際上也沒有經驗。因此，我國需要在穩步推進省（自治區、直轄市）電力現貨市場建設的基礎上，貫徹京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設等國家區域發展重大戰略，探索建立相應的區域電力市場，通過全國統一電力市場的時間結構和空間結構協調最佳化，協調好跨區、跨省和省內的電力中長期交易、電力現貨交易、調頻和備用及爬坡等輔助服務交易，實現各層次電力交易平台有序銜接、協調運行，構建適應新型電力系統的市場機制，建立發電容量成本回收機制，從而保障地方電力基本平衡和促進更大範圍的電力資源最佳化配置、系統靈活性資源共享互濟，保障新型電力系統的安全穩定運行、可靠供電和經濟高效。
總之，在該檔案指導下，我國統一電力市場建設目標更加明確、市場體系結構邏輯更清晰，必將有效地推動我國電力市場化改革深化，有助於保障電力供應安全，促進新型電力系統建設和“雙碳”目標的實現。
建設願景
中國電力市場建設進入攻堅階段，《指導意見》的提出為新型電力系統加快建設、碳達峰碳中和目標加快實現提供了堅強的市場保障，對深化電力體制改革具有積極意義。為此，《指導意見》在如下三方面做了重點要求：
一是要求遵循電力運行客觀規律和市場經濟規律。電力市場建設是在保障電網安全穩定運行的前提下提高電網運行的經濟性和電力資源最佳化配置的水平，必須將電力運行的客觀規律和市場經濟規律的有機結合，在還原電力商品屬性的同時，還應確保交易結果滿足電網運行的連續性和有序性的要求，才能充分發揮市場機制的作用。
二是要求健全多層次統一電力市場體系和功能建設。為了更好發揮市場對資源配置的決定性作用，應從全局層面考慮進一步支撐我國能源結構轉型，通過建立規範統一的電力市場基本交易規則和技術標準，破除電力交易的地域界限，規範各層次電力市場秩序，推動實現全國電力市場和地方各級電力市場統一規範運營和有效銜接，助力能源結構低碳轉型、高質量發展。
三是要求推進適應新型電力系統的電力市場機制設計。通過市場手段對能源發展進行引導，進一步降低計畫電量比例，實現新能源與傳統化石能源有效平穩轉換，發揮電力市場對能源清潔低碳轉型的支撐作用。同時，進一步放大市場準入，充分發揮統一電力市場交易平台作用，完善市場化價格體系，推動多元主體公平、積極參與，為構建新型電力體系提供有力支撐。
總體上，全國統一電力市場將在全國範圍內形成市場範圍全覆蓋、交易時序全兼容、交易品種靈活、市場主體多元、基本規則一致、交易標準統一的完備電力市場體系。
重點任務
《指導意見》首次提出適時組建全國電力交易中心。電力交易中心在構建統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系中具有重要作用。要形成公平公正、有效競爭的市場格局，需要依託電力交易中心的獨立屬性，通過功能完善、安全可靠的統一交易平台，匯集市場各方的交易意願，為市場各方提供規範、可靠、高效、優質的電力交易服務。為此，《指導意見》對此提出兩個方面的具體要求：一是在交易中心治理方面，充分發揮北京、廣州電力交易中心作用，完善電力交易平台運營管理措施，作為組建全國電力交易中心的經驗支撐，並在組建全國電力交易中心後，引入多種市場主體和戰略投資者，形成多方合力的治理體系，共同支撐電力市場合規運營；二是在交易平台建設方面，要求制定統一的交易技術標準和數據接口標準，推動各交易中心有效銜接的基礎上，建立有利於全國電力交易中心組建的軟硬體環境。
《指導意見》重點強調各層次電力市場的協同運行和融合發展。省/區域電力市場主要作用為實現地區範圍內的電力資源配置和平衡，而無法充分解決能源供給過剩、需求高漲、系統調節能力不足等問題。《指導意見》提出了建立國家電力市場的要求，並明確了省/區域市場與國家市場融合發展的方式——省市場可直接與國家市場融合發展，或多省聯合形成區域市場後再與國家市場融合發展。在做好各省級電力市場規範統一運營的基礎之上，通過建立多元市場主體參與跨省跨區交易的市場機制，以統一基本規則和技術標準為依託，實現對於跨省跨區輸電通道的充分利用；進一步貫徹國家區域重大戰略，建設區域電力市場，推動各電力交易中心協同運行；同步開展跨省跨區電能量交易和調頻、備用等輔助服務交易，以達到統籌全網資源調節餘缺、穩定電力系統運行的積極效果，實現省/區域電力市場與全國統一電力市場的有序銜接。
《指導意見》明確要求激勵清潔能源參與市場化交易。在計畫電量方面，《指導意見》提出按照先增量、後存量的原則逐步將跨省跨區優先發電計畫從量價固定的購售電協定，轉化為由市場機制決定量價的政府授權契約，釋放市場交易空間；在中長期交易方面，要求籤訂長周期的中長期契約，以引導清潔能源投資和規劃，並完善建立中長期契約的靈活調整機制，通過短周期、高頻次交易，適應清潔能源發電特性；在現貨交易方面，鼓勵以報量報價方式參與現貨交易，並首次明確了未中標的電量不納入棄風棄光電量考核，掃清了清潔能源參與市場化交易的量價管理矛盾；在環境價值方面，要求開展綠色電力交易，引導精準化匹配綠色電力消費意願，並開闢了優先組織、優先執行和優先結算的渠道；在主體構成方面，鼓勵分散式光伏、分散式風電等主體同周邊用戶開展直接交易，逐步健全分散式發電市場化交易機制，增強就近消納能力。
《指導意見》積極推動電力價格體系建立完善。在我國能源結構轉型、構建新型電力系統的關鍵階段，以市場化方式定價是電力價格體系建立的必經之路。《指導意見》中明確要求確保居民、農業、公益性事業等用電價格的相對穩定，因此在燃煤發電上網電價全部放開、工商業用戶全部進入市場的大趨勢下，必須全面分析清潔能源大規模發展帶來的電力系統運行成本上升問題，通過科學設計統一電力市場交易模式，合理測定能量成本、輔助服務成本與容量成本，為拉大峰谷差、引導用戶削峰填谷提供數據基礎，構建市場化電力價格形成及成本疏導機制，確保合理電價水平，以有效平衡電力供需。同時，為了有序銜接各層次電力市場，《指導意見》要求釐清跨省跨區與省內市場的經濟責任邊界，進一步加強輸配電成本管理，最佳化輸配電價結構，妥善處理政策性交叉補貼，以打通電力資源在各層次電力市場中的最佳化配置渠道。
《指導意見》重申信息披露、市場監管、應急保供等多項配套機制。在信息共享和披露方面，《指導意見》重申了落實信息披露制度的要求，並提出建設統一信息披露平台的願景，從全局層面確保信息安全、統一披露口徑。在市場監管方面，《指導意見》提出在逐漸完善電力市場信用評價體系的基礎上，將構建以信用為基礎的新型監管機制，並進一步強化對電力交易機構、調度機構和電網企業自然壟斷性業務的監管，確保市場公開、公平、公正的交易環境。在應急保供方面，《指導意見》提出加快應急備用和調峰電源能力的建設，以支撐能源結構清潔低碳轉型，同步建立健全成本回收機制，通過建立容量補償、容量市場、稀缺電價等機制，或通過輔助服務市場，實現對調節資源的合理成本補償，以確保電力供應安全。
