《關於發展煤電聯營的指導意見》，是為貫徹落實習近平總書記關於我國能源安全發展的“四個革命、一個合作”重要戰略思想，加快調整能源結構，積極理順煤電關係，促進煤炭、電力行業協同發展，提高能源安全保障水平，由國家發展改革委制定的關於發展煤電聯營的指導意見。
該指導意見於2016年4月17日發布實施。
基本介紹
- 中文名：關於發展煤電聯營的指導意見
- 文號：發改能源[2016]857號
- 發文機關：國家發展和改革委員會
- 發文時間：2016年4月17日
檔案通知,全文,內容解讀,
檔案通知
國家發展改革委印發《關於發展煤電聯營的指導意見》的通知
發改能源[2016]857號
各省（自治區、直轄市）及計畫單列市、新疆生產建設兵團發展改革委（能源局）、經信委（工信委、工信廳），國家電網公司、南方電網公司、華能、大唐、華電、國電、國電投集團公司，神華集團、中煤集團、國投公司、華潤集團，中國國際工程諮詢公司、電力規劃設計總院，中國電力企業聯合會，中國煤炭工業協會，有關電力、煤炭企業：
為加快調整能源結構，積極理順煤電關係，促進煤炭、電力行業協同發展，提高能源安全保障水平，國家發展改革委制定了《關於發展煤電聯營的指導意見》，現印發你們，請按照執行。
特此通知。
國家發展改革委
2016年4月17日
全文
關於發展煤電聯營的指導意見
為貫徹落實習近平總書記關於我國能源安全發展的“四個革命、一個合作”重要戰略思想，加快能源結構調整步伐，積極理順煤電關係，促進煤炭、電力行業協同發展，提高能源安全保障水平，現提出以下意見：
一、充分認識發展煤電聯營的重要意義
煤炭是我國主要的一次能源，燃煤電站是我國電力供應的基礎，煤炭和電力是兩個高度相關的國民經濟重要支柱性行業。煤電聯營是指煤炭和電力生產企業以資本為紐帶，通過資本融合、兼併重組、相互參股、戰略合作、長期穩定協定、資產聯營和一體化項目等方式，將煤炭、電力上下游產業有機融合的能源企業發展模式，其中煤電一體化是煤礦和電廠共屬同一主體的煤電聯營形式。近年來，在國家政策引導下，我國煤電聯營取得一定進展。截至 2014 年底，煤炭企業參股控股燃煤電站達 1.4 億千瓦，發電集團參股控股煤礦年產能突破 3 億噸，形成了以伊敏為代表的煤電一體化和以淮南為代表的大比例交叉持股等多種發展模式。發展煤電聯營，有利於形成煤礦與電站定點、定量、定煤種的穩定供應模式，提升能源安全保障能力；有利於構建利益共享、風險共擔的煤電合作機制，緩解煤電矛盾；有利於實現煤礦疏乾水、煤泥、煤矸石和坑口電站乏汽的充分利用，促進綠色循環發展。
二、發展原則和重點方向
（一）發展原則
一是市場為主、企業自願。充分發揮市場在能源資源配置中的決定性作用，尊重市場客觀規律和企業選擇權，煤炭和電力企業根據自身發展需求，自主開展煤電聯營工作。二是統籌規劃、流向合理。按照國家能源合理流向，結合煤炭重點運輸通道統籌規劃，科學開展煤電聯營工作，提高煤炭傳輸效率，避免能源迂迴倒流和低熱值煤遠距離運輸，促進資源最佳化配置。三是調整存量、嚴控增量。結合煤炭、電力行業發展布局，調整配置大型煤炭基地內現有煤礦、電力項目，優先消化存量項目，嚴格控制新增項目。四是互惠互利、風險共擔。煤電聯營要促進煤炭、電力企業的互惠互利，通過結成利益共同體實現風險共擔，增強企業綜合競爭力。五是聯營合作、專業經營。在推進煤電聯營發展時，要尊重行業客觀發展規律，實現優勢互補，提高煤電聯營項目中的煤炭、電力板塊的專業化管理水平。
（二）重點方向
一是重點推廣坑口煤電一體化。科學推進西部地區錫盟、鄂爾多斯、晉北、晉中、晉東、陝北、寧東、哈密、準東等大型煤電基地開發，在落實電力消納市場的前提下，有序擴大西部煤電東送規模。大型煤電基地坑口電站建設時，要著力推廣煤電一體化發展。不具備條件的，原則上應發展煤電雙方大比例交叉持股模式。優先利用在運及在建煤礦的富餘產能發展煤電聯營。
二是在中東部最佳化推進煤電聯營。根據煤炭、電力行業發展形勢，以我國中東部區域的煤電矛盾突出地區為重點，根據國家“西煤東調”、“北煤南運”電煤運輸格局，推進電煤供銷關係長期穩定且科學合理的相關煤炭、電力企業開展跨區域聯營，增強負荷中心電力供應保障能力。
三是科學推進存量煤電聯營。按照“政府引導、企業自願、分類施策”的方針，針對在役煤礦和電站，鼓勵有條件的煤炭和電力企業突破傳統的行業、所有制限制，通過資本注入、股權置換、兼併重組、股權劃撥等方式，著力推進存量煤礦和電站實現聯營，鼓勵發展混合所有制，促進國有資產保值增值。
四是繼續發展低熱值煤發電一體化。在主要煤炭產區的大型煤礦坑口建設低熱值煤電廠時，原則上應按照煤礦、選煤廠、電廠一體化模式推進，提高低熱值煤綜合利用水平，發揮低熱值煤發電在推進煤炭清潔高效利用和構建礦區循環經濟體系中的積極作用。4
五是建立煤電長期戰略合作機制。發揮煤炭交易平台功能和市場配置資源作用，以煤炭交易價格指數為依據，促進供需協作，積極推動電力企業與煤炭企業建立長期戰略合作，形成煤電價格聯動、風險共擔的合作機制。
三、實施要求
（一）提高煤電聯營資源利用效率。新建煤電聯營項目要儘量採用規劃、設計、建設一體化模式，充分考慮燃料皮帶運輸、礦井疏乾水復用、低熱值煤就地消納、鍋爐灰渣回填復墾及綜合利用、電站乏汽礦區供熱等最佳化措施，確保電廠燃用設計煤種，有條件地區，在煤電一體化項目中鼓勵開展煤炭分質梯級利用，促進循環經濟發展。
（二）增強煤電聯營專業化管理水平。在推進煤電聯營時，要充分發揮專業化管理優勢，實現優勢互補，鼓勵採用委託管理運營等方式，提高煤電聯營項目生產效率和經濟效益，進一步促進煤炭安全綠色開發、提升電廠清潔高效發展水平。
（三）提升煤電聯營項目競爭力。煤電聯營項目要尊重
市場規律，全力打造具有競爭力的市場主體。對於存量項目聯營，要發揮市場作用，避免“拉郎配”，推進強強聯合，提高聯營整體實力。對於增量項目，要堅持高起點，建設大型現代化煤礦和先進高效環保機組，提高經營效益。
四、政策支持5
（一）“十三五”期間，在制定煤炭和電力發展規劃時，除必要的生產接續煤礦項目和城市熱電聯產、電網安全需要建設的電源項目外，優先規劃符合重點方向的煤電聯營項目，優先將相關煤礦和電源納入煤炭和電力發展規劃，並在省級能源主管部門優選項目時優先安排。新建煤礦必須同時符合減量置換要求。
（二）對於符合重點方向的煤電一體化項目，各相關單位要加大協調力度，最佳化核准等相關程式，力爭實現配套煤礦和電站同步規劃、同步核准、同步建設。
（三）將煤電一體化項目的項目用電納入配套電廠廠用電範圍。
（四）在同等排放和能耗條件下，電網調度優先安排煤電一體化及其他煤電聯營項目電量上網。支持煤電一體化項目優先參與跨區、跨省等電力市場化交易。
五、組織實施
（一）搭建服務平台。省級能源主管部門負責搭建交流平台，促進煤炭和電力企業磋商合作，協調解決煤電聯營過程中的問題，並督促支持政策落實到位。
（二）加強諮詢服務。煤炭、電力等行業協會要加強煤電聯營模式和產業融合機制等相關研究，及時開展技術交流和經驗推廣，為企業做好諮詢服務。
（三）加快企業轉型。相關企業應加快轉變發展思路，根據自身情況特點，積極參與煤電聯營，理順協調機制，合理配置企業資源，科學組織實施，增強企業平穩健康發展能力。
（四）加強監督管理。國家能源局各派出機構、各省級能源主管部門加強對轄區內煤電聯營企業監督管理，促進煤電聯營有序推進和規範化運作，同時避免推進過程中形成壟斷。
內容解讀
最佳化調整能源結構，促進煤炭、電力行業協同發展
——解讀《關於發展煤電聯營的指導意見》
電力規劃設計總院 姜士宏、薄煜
近日，國家發展改革委印發了《關於發展煤電聯營的指導意見》（發改能源〔2016〕857號）（以下簡稱《意見》）。《意見》從發展煤電聯營的重要意義、發展原則和重點方向、實施要求、政策支持、組織實施等方面提出了若干指導性意見，有利於促進煤炭、電力行業協調有序發展。
煤電聯營發展現狀及存在問題
我國煤電聯營在經歷了萌芽、起步、快速發展階段後，目前已具備了一定規模。截至2014年底，全國煤炭企業控股和參股燃煤電廠總裝機達1.4億千瓦，占全國燃煤電廠總裝機容量的17%，主要發電集團參股控股煤礦總產能達3.2億噸/年，占全國電煤消費總量的13%左右。
經過多年實踐，一些大型煤炭、電力企業依託自身優勢，逐步形成了各具特色的煤電聯營發展模式，在增強能源安全保障能力，化解煤電之爭，降低煤電雙方生產成本，促進資源最佳化配置，抵禦市場風險，發展礦區循環經濟等方面發揮了積極作用。
但隨著我國經濟社會發展進入到新的階段，煤、電行業內外環境發生深刻變化，制約煤電發展的深層次矛盾進一步顯現。相比國內煤、電產業規模，目前煤電聯營規模仍然較小，行業融合度偏低，資源配置效率亟待提升、電煤市場波動劇烈，煤電矛盾依然突出，能源安全供應存在隱患，相關支持政策有待進一步完善。
發展煤電聯營應遵循的基本原則
《意見》首先明確了發展煤電聯營應遵循“市場為主、企業自願，統籌規劃、流向合理，調整存量、嚴控增量，互惠互利、風險共擔，聯營合作、專業經營”的基本原則。
近年來，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續過剩，同時我國用電量增速趨緩，全國電力供需總體寬鬆。在這種形勢下，《意見》明確了政府和企業的定位，強調推動煤電聯營應充分發揮市場機制和政府規劃引導作用。在尊重市場規則的基礎上，鼓勵煤、電雙方通過協商自願形成聯營模式。同時，為避免市場失靈和無序競爭，煤電聯營項目還應符合國家能源發展戰略的統籌規劃，服從煤炭和電力發展規劃。以結合電力等重點用煤行業發展布局，調整配置好現有煤炭生產能力為前提，通過聯營合作，發揮煤、電行業各自優勢，降低煤電聯營整體成本，延伸產業鏈，提高風險對沖能力，實現煤電聯營提質增效。
發展煤電聯營的重點方向和合理模式
受電力項目類型、煤礦和電站布局、煤炭和電力市場以及企業資源配置等因素的影響，煤電聯營發展存在多種各有優劣的模式。為此，《意見》明確了發展煤電聯營應兼顧煤、電雙方利益，有效融合專業優勢，針對不同重點方向選擇最適合的模式：
一是大型煤電基地坑口電站優先採取煤電一體化模式。大型坑口電站，尤其是大型煤電基地外送通道配套電源項目，電煤需求量大，距離煤礦近，電力目標市場和輸電規模比較穩定，較適合採用煤電一體化運行模式降低項目投資、減少運行成本，提高煤電一體化項目的市場競爭力。
二是低熱值煤等資源綜合利用電廠適合煤電一體化模式。資源綜合利用電廠以低熱值的洗中煤、煤泥和煤矸石為燃料，屬於國家鼓勵類產業。低熱值煤發電項目採用煤礦、洗煤廠、電廠為同一投資主體控股的“煤電一體化”模式，是煤炭企業擴展電力板塊的重要突破口和電力企業保障低成本燃料供應的重要途徑。既可減少低熱值煤長距離運輸，提高外運煤炭質量，避免運力浪費，也可發揮燃料成本低的優勢，統一調運低熱值燃料資源，降低電力生產成本。
三是不具備一體化條件的，鼓勵採取大比例交叉持股模式。對於形成一定規模、實力比較強的大型企業，可以採取專業化公司模式。對於多數項目，煤炭和電力企業相互參股模式是最佳的合作模式，能結合自身特點有效發揮各自優勢。對於中東部等煤電矛盾突出地區，可因地制宜跨區域聯營，通過大比例交叉持股，保障長期穩定的燃料供應和電煤銷售市場。
充分利用存量資源化解過剩產能
2012年以來煤炭需求增速持續放緩，2014年煤炭需求減少2.9%，而近10年煤炭採選業固定資產投資卻大幅增加，與煤炭消費需求相比，煤炭產能過剩問題突出。今年2月國務院印發了《關於煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號），提出嚴格控制煤炭新增產能、促進行業調整轉型、鼓勵發展煤電一體化、引導大型火電企業與煤炭企業之間參股等明確要求，著力將積極穩妥化解過剩產能與結構調整、轉型升級相結合，實現煤炭行業扭虧脫困升級和健康發展。
為更好的落實國發〔2016〕7號檔案關於進一步化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭企業實現脫困發展的精神，《意見》在優先消納存量項目，嚴格控制新增項目的基礎上，進一步明確了科學推進存量煤電聯營的重點發展方向，鼓勵有條件的煤炭和電力企業突破行業壁壘，發展混合所有制，實現產權多元化，通過資本注入、股權置換、兼併重組、股權劃撥等方式形成在役煤礦和電站的聯營合作。同時，為確保有效化解過剩產能，《意見》還明確了新建煤礦必須同時符合減量置換要求。
加大煤電聯營的政策支持力度
一直以來，國家相關產業政策在規劃、基地建設、企業兼併重組等多方面積極支持煤電聯營，尤其是煤電一體化發展。但在當前形勢下，發展煤電聯營仍然面臨嚴峻的挑戰，一方面煤炭企業辦電積極性高，但受制於效益下滑，面臨資金匱乏和電力過剩雙重壓力，另一方面，電力企業辦煤積極性下降，對市場預期持續低迷。
為此，《意見》提出了鼓勵發展煤電聯營的相應支持政策。在規劃方面，除必要的生產接續煤礦項目和城市熱電聯產、電網安全需要建設的電源項目外，優先規劃符合重點方向的煤電聯營項目，並在項目優選時優先安排。在核准建設方面，簡化核准程式，協調辦理進度，力爭實現配套煤礦和電站同步規劃、同步核准、同步建設。在運營方面，將煤電一體化項目用電納入配套電廠廠用電範圍，同等排放和能耗條件下發電優先上網，優先參與電力市場化交易。
多渠道高標準規範煤電聯營發展
煤電聯營的管理和規範化發展，是煤炭、電力行業轉型升級融合的關鍵。發展煤電聯營，除了加大政策支持力度，還需要在項目實施過程中提高標準，通過多種渠道共同協力齊抓共管。一方面，要充分發揮兩個行業的專業化管理優勢，採用委託管理運營等方式提高專業管理水平，提高煤電聯營項目的資源利用效率和經濟效益，進一步促進煤炭安全綠色開發、提升電廠清潔高效發展水平。另一方面，要調動國家和省級能源主管部門、國家能源局派出機構、煤炭電力行業協會和企業自身在推動煤電聯營發展中的積極性。通過搭建交流平台，加強諮詢服務，加快企業轉型，強化監督管理等方式，促進煤電聯營有序推進和規範化運作，形成煤炭和電力行業相互融合的良性發展機制。
