基本介紹
- 中文名：長沙市人民政府關於優先發展城市公共運輸的實施意見
- 發布單位：長沙市人民政府
- 施行時間：2014年10月20日
- 所屬類別：實施意見
各區縣（市）人民政府，市直機關有關單位：
為促進城市交通與城市經濟社會協調發展，進一步滿足人民民眾日益增長的出行需求，根據《國務院關於城市優先發展公共運輸的指導意見》（國發〔2012〕64號）、《交通運輸部關於開展國家公交都市建設示範工程有關事項的通知》（交運發〔2011〕635號）、《湖南省人民政府關於進一步加強城市公共客運管理的意見》（湘政發〔2011〕47號）等有關檔案精神，結合我市創建國家公交都市建設示範工程的實際情況，現就優先發展城市公共運輸提出如下實施意見：
一、優先發展城市公共運輸的目標
優先發展城市公共運輸，必須堅持“方便民眾、綜合銜接、
綠色發展、因地制宜”的原則，從規劃建設、運營管理、財稅扶持、基礎設施、路權優先、法規政策和標準規範等方面採取切實有效措施，改善公共運輸發展環境，提高公共運輸競爭力，構築以大容量軌道交通和快速公交為骨幹、常規公交為主體、出租汽車為補充、公交基礎設施完善的現代公共運輸體系，讓人民民眾出行更便捷、乘坐更舒適、換乘更方便，建設人民滿意的公共運輸事業。我市優先發展城市公共運輸的目標是：到2017年，中心城區公共運輸占機動化出行比例達到60%；公交線網密度達到3公里/平方公里以上；中心城區站點500米覆蓋率達到100%；建成180公里以上的公交專用道，基本形成公共運輸專用道網路；城市主幹道和重要交叉口公交優先通行信號設定比例達到30%以上；公共汽電車車均場站面積達到200平方米/標台；常住人口萬人公車車輛保有量達到16標台以上；綠色公共運輸車輛比率達到65%以上；早晚尖峰時段公共汽車平均運行速度達到16公里/小時以上，準點率達到78%；公共運輸乘車電子支付卡使用率達到80%以上；公共運輸乘客滿意度達到80%以上。
二、充分發揮規劃調控作用
（一）強化規劃調控。1.要強化城市總體規劃對城市發展建設的綜合調控，統籌城市發展布局、功能分區、用地配置和交通發展，倡導公共運輸支撐和引導城市發展的規劃模式。2.城市綜合交通規劃應明確公共運輸優先發展原則，統籌重大交通基礎設施建設，合理配置和利用各種交通資源。3.城市公共運輸規劃要科學規劃線網布局，最佳化重要交通節點設定和方便銜接換乘，落實各種公共運輸方式的功能分工，加強與個體機動化交通以及步行、腳踏車出行的協調，促進城市內外交通便利銜接和城鄉公共運輸一體化發展。4.在編制和調整土地利用總體規劃、城市總體規劃、城市控制性詳細規劃時，應充分考慮城市公共運輸發展需要，優先保障公共運輸設施用地。5.要將公交停車場、保養場、首末站、加油加氣站、充電站（樁）、調度中心、換乘樞紐站、出租汽車綜合服務站納入城市基礎設施建設規劃。6.規劃部門根據政府審定後的公共運輸相關規劃，及時納入控規予以控制用地，優先保障公交設施用地。7.發改、規劃、住房城鄉建設和交通運輸主管部門要將公共運輸場站和配套設施納入城市舊城改造和新城建設規劃，同步實施。
（二）完善公共運輸規劃體系。交通運輸主管部門應根據城市總體規劃、城市綜合交通規劃的要求，負責組織科學編制城市公共運輸規劃，並在編制城市公共運輸規劃的基礎上，以優先發展城市公共運輸為核心，進一步編制快速公交系統、常規公共汽車、出租汽車、公交樞紐、停車場站、公交專用道和城鄉公共運輸等專項規劃和實施計畫，並動態、適時進行規劃修編。
（三）保障公共運輸規劃的實施。由交通運輸主管部門、規劃、國土資源、公安等部門組成城市公共運輸規劃實施監督管理機構，要採取有力措施，突出規劃的嚴肅性，保持規劃的相對穩定性，確保規劃得到有效實施，防止和糾正違反規劃、侵占公共運輸基礎設施及其建設用地的行為，並每年對城市公共運輸規劃實施情況進行一次全面檢查，對違反規劃的行為必須進行糾正，違反法律法規的，依法進行處罰。
三、加快公共運輸基礎設施建設
加大公共運輸基礎設施的投資建設力度，科學有序發展城市軌道交通，因地制宜發展快速城市公共運輸系統（以下稱BRT），加快公交專用道建設；完善公交場站和配套設施，將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施；發展綠色交通，加快建設城市新能源、清潔能源公車輛的配套服務設施；鼓勵智慧型交通發展，推進信息技術在城市公共運輸運營管理、服務監管和行業管理等方面的套用。
（一）科學有序發展城市軌道交通。加快軌道交通建設，構築與土地利用協調、規模合理、布局完善的城市軌道體系。加快軌道交通建設進度，在2號線試運營取得經驗的基礎上，加快1號線一期工程、3號線一期工程、4號線一期工程建設進度，到2018年形成“米字型框架、雙十字拓展”的軌道交通網路骨架。並以軌道交通建設為契機，對軌道沿線各類交通設施進行最佳化整合，加強軌道交通與其它交通方式的銜接，構築一體化的城市客運交通體系。對軌道沿線的常規公共運輸網路進行最佳化調整,以軌道站點為中心組織常規公共運輸接駁線網，形成向周邊發散的網路格局。在軌道站點設定常規公共運輸場站、計程車上下客
站、小汽車換乘站、腳踏車接駁場站等交通設施，形成以軌道站點為核心的綜合換乘中心，創造高效的換乘接駁條件。
（二）因地制宜發展快速城市公共運輸系統。建設從長沙火車站出發，經五一大道、韶山路至汽車南站的BRT和結合萬家麗路快速化改造開工建設萬家麗路BRT。結合路網改造和快速路建設，選擇主要客流走廊、公交運行慢速區和“市通郊”主要道路推進BRT建設，規劃建設7條BRT線路，打通網路瓶頸，提升中心城區和關鍵路段的公交運行速度。
（三）加快公交專用道建設。制定和落實公共運輸在路權使用、交通管理及信號設定等方面的優先措施，科學設定公交優先車道、專用車道、專用線和專用街道，於2017年前建成180公里以上的公交專用道，基本形成公共運輸專用道網路。
（四）完善公共運輸場站和配套設施。
1.完善公共運輸場站和配套設施建設和管理制度。（1）制定城建項目公共運輸場站設施配建管理政策，嚴格落實公共運輸配建標準，將公共運輸場站作為開發區、新建小區、舊城改造區、新城區、大型商業網點、高校園區、旅遊景區、大型公共活動場所、機場、碼頭、車站等城建項目的必備基礎設施，實現同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。未按規定配套建設公共運輸場站等公共設施的建設項目，一律不予審批。（2）建立交通影響評價制度，對城市規劃和建設項目進行交通影響評價，並以此作為項目實施的前置性條件。（3）制定城市
公共運輸基礎設施管理辦法。公交基礎設施管理實行統一規劃，統一管理，資源共享，有償使用的原則。
2.加強城市交通換乘樞紐建設。按照“零距離”換乘的要求，依託火車站、機場、長途汽車站、旅遊集散中心、高速公路入城口等交通節點，加強交通樞紐和換乘中心建設，實現軌道交通、大容量快速公共汽車、公共汽車、出租汽車、社會車輛等各種交通方式之間的方便換乘，以及城市公共運輸與鐵路、公路、民航等對外交通之間的有效銜接，實現我市建設立體交通、打造中部交通樞紐的戰略。
3.加快公交場站建設。堅持與開發區、功能區、新城、組團建設相結合，與城市綜合體、居住區、學校、醫院、商場等大型公建配套設施建設相結合，加快公交場站建設。在2017年前重點建設和完善體育新城、沙坪、廣電產業園等34個公交場站，確保我市公共運輸車輛進場率達到90%。
4.推進計程車場站設施建設。2015年底完成汽車東站、北站客運管理站點建設和配套設施建設，建成4個多功能的計程車服務中心；每年完成1個市區人流集散地客運管理站點建設和配套設施建設，2個計程車服務中心，形成覆蓋全城、分布合理的計程車服務網路。
5.加快港灣式停靠站建設。建設、交通主管部門要在城市主要交通幹道和具備條件的新建城市道路、在用路段建設港灣式停靠站，配套完善站台、站牌、候車亭等設施。（五）推動綠色交通發展，加快城市新能源、清潔能源公車輛的配套服務設施建設。科學編制全市新能源汽車加氣充電設施建設總體規劃，探索創新加氣充電設施的管理機制和商業模式，加快加氣充電設施建設，完善配套服務設施網路。
（六）推動智慧型公共運輸系統發展。積極利用高新技術，改造傳統的公共運輸系統，按照智慧型化、綜合化、人性化的要求，推進信息技術在城市公共運輸運營管理、服務監管和行業管理等方面的套用，推動智慧型公共運輸系統建設，重點建設公眾出行信息服務系統、車輛運營調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統。進一步完善城市公共運輸移動支付體系建設，全面推廣普及城市公共運輸“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的套用。
四、進一步加大對公共運輸的扶持力度
（一）加大政府性資金投入力度。應將城市公共運輸發展資金納入公共財政體系，按市公共財政收入1.5%的比例設立城市公共運輸發展資金，不斷加大政府對公共運輸的資金投入力度，重點用於大容量公共運輸系統、綜合交通樞紐、場站建設、車輛設備購置和更新以及用於公交企業因價格因素造成政策性虧損的補貼和承擔社會福利以及完成政府指令性運輸任務增加支出的補貼等方面。此外，城市公用事業附加費、基礎設施配套費等政府性基金要用於城市交通建設，並向公共運輸傾斜；出租汽車特許經營權招投標的全部收入專項用於城市道路和城市公共運輸的場（廠）、站、點建設及城市客運管理，不得挪作他用。公共運輸的
國資收益及國資盤活資金，優先用於公交發展。完善公共運輸設施使用辦法，由政府投資建設的換乘樞紐、首末站點免收使用租金，由政府投資建設的公交停車保養場站實行低價租賃使用。
（二）實行財稅扶持政策。落實《國家稅務總局交通運輸部關於城市公交企業購置公共汽電車輛免徵車輛購置稅有關問題的通知》（國稅發〔2012〕61號）政策，免徵城市公共運輸企業新購置的公共汽（電）車的車輛購置稅；落實《財政部交通運輸部關於印發〈城鄉道路客運成品油價格補助資金管理暫行辦法〉和〈島際和農村水路客運產品油價格補助專項資金管理暫行辦法〉的通知》（財建〔2009〕1008號）政策，確保補貼及時足額到位；落實《財政部國家稅務總局關於對城市公交站場道路客運站場免徵城鎮土地使用稅的通知》（財稅〔2013〕20號）政策；按照《中華人民共和國車船稅法》的要求，依法免徵公共運輸車船的車船稅；抓緊落實出台城市軌道交通運營企業電價優惠政策，對城市軌道交通運營企業實施電價優惠。
對公共運輸經營企業，如房產稅、城建稅、教育附加費、過路過橋費、客運附加費、防洪基金、殘疾人基金等稅費按規定繳納確有困難的，由納稅人申請，經稅務等相關部門批准後，依法予以減征或免徵。將城市公共運輸場站、站點、站亭（棚）等基礎設施建設項目中的由政府徵收的相關配套費用專項用於發展城市公共運輸。
（三）健全補貼獎勵機制。
1.建立政府購買社會公益性服務機制。對城市公共運輸企業執行政府指令的低票價，承擔老年人、殘疾人、軍人、學生優惠乘車等方面的政策性虧損，政府財政應給予補償；對公交企業車輛購置更新、技術改造、安全監管、智慧型公交系統建設、安全設備購置、租賃場站、推進節能減排、經營冷僻線路等增加的成本，政府財政應予以適當補貼。
2.健全公交行業購車補貼。交通主管部門要完善公共運輸營運車輛購置補貼管理辦法，大力推進低能耗、低排放的新能源與清潔能源公車輛在城市公共運輸領域的推廣套用。市財政設立購車補貼專項資金，對購買新型公車輛予以補貼。
3.完善城市公共運輸行業優質服務獎勵性補貼。交通主管部門要健全完善公共運輸服務質量評價指標體系和評價方法，加強對城市公共運輸企業服務質量和安全生產狀況的監督考核。市財政設立城市公共運輸行業優質服務獎勵性補貼專項資金，並根據服務質量考核結果發放。
（四）完善公共運輸票制票價體系，實行公共運輸低票價政策。要綜合考慮社會承受能力、企業運營成本、城市經濟狀況、交通供需情況，以及不同交通方式之間的比價關係等因素，完善價格形成機制，科學合理制定城市公共運輸價格，根據服務質量、運輸距離以及各種公共運輸方式換乘等因素，建立多層次、差別化的票制票價體系，實行優質優價。同時，採取公共運輸低票價政策，實行老人、學生特殊優惠乘車，擴大學生IC卡優惠範圍；推廣使用電子票務，實行刷卡優惠；實行換乘優惠政策，推進地面公交與軌道交通的優惠換乘。
（五）實行公共運輸用地優先政策。規劃、國土資源部門優先安排、預留城市公共運輸基礎設施用地，納入城市控制性詳細規劃，實行政府統征、行政劃撥供地；要按照《城市公共運輸站、場、廠設計規範》（CJJ/T15—2011）的標準（首末站、停車場、保養場的綜合用地面積不應小於每輛標準車200m2），保障公共運輸用地。對城市公共運輸基礎設施建設用地的審批、場站建設施工等，納入行政審批“綠色通道”。加強公共運輸用地監管，對納入規劃和已經投入使用的城市公共運輸基礎設施及其用地，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。改變土地用途的由政府收回後重新供套用於公共運輸基礎設施建設。
（六）落實城市公共運輸用地綜合開發政策。根據《國務院關於城市優先發展公共運輸的指導意見》（國發〔2012〕64號），對新建公共運輸設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發。對現有公共運輸設施用地，支持原土地使用者在符合規劃且不改變用途的前提下進行立體開發，提高土地利用率，擴大公共運輸設施面積。在城市暫不能新建、改建公共運輸設施的區域，合理利用地下空間，在城市綠地區域建設地下公交停車站場等。城市公共運輸用地綜合開發的收益應專項用於城市公共運輸基礎設施建設和彌補城市公交企業運營虧損。在綜合開發時，應有機結合場站建設用地的具體條件，在保證公交停車、營運調度、出行換乘等交通主體功能的前提下，合理整合車輛維護與修理、加油加氣充電等公交運營配套功能，實現公交運營、配套一站式操作。賦予場站更多的服務和便民功能，配建公安警務值班室、餐飲零售店、公交IC卡充值點、各類交通客運售票點等設施，並將場站範圍內的餐飲零售等服務功能面向社會進行經營權招商，其收益作為場站主體建設資金的組成部分，推進場站建設，實現“以站養站”。
（七）全面落實公共運輸路權優先政策。規劃、建設、公安交通管理部門要從公共運輸專用道、通行信號、交叉口通行限制及管理等方面採取切實有效措施確保公共運輸的路權優先。1.整合目前（2014年）已有的公共運輸專用道，編制全市統一的公共運輸專用道規劃方案，在市區內單向三車道以上（含三車道）、公車流量大、具備設定公共運輸專用道條件的主幹道上設定全天候或分時段的城市公共運輸專用道，形成合理的專用道網路系統；在城市中心區新建、改建道路時應研究建設公共運輸專用道或優先車道；公共運輸優先車道要配套設定清晰、直觀的標誌標線等標識系統，使公共運輸流與其他交通流明確區分，確保公共運輸車輛的優先或專用路權；允許機場巴士、校車、班車使用公共運輸優先車道。2.科學設定和最佳化城市公共運輸優先信號系統，通過合理配置公共運輸車輛感應信號系統，調整交叉口信號周期、信號相位，設定公共運輸車輛專用信號等措施，減少公共運輸車輛在道路交叉口的停留時間，保證道路優先通行權。3.在有條件的路口增設公車專用導向車道；在道路交叉口，公交線路布設可不受禁左、禁直等交通管制措施限制。4.對具備公車輛通行條件的道路，允許公車在社會車輛禁行區域通行；城區道路不對公車實行單向行駛；城區道路施工時，儘可能不實行全封閉施工，保障公共運輸車輛雙向通行。5.公安交通管理部門要加強優先車道和優先通行信號系統的監控管理，依法對違反交通法規、擅自占用公交專用道、干擾公共運輸車輛優先通行等行為予以處罰。
五、積極穩妥推進城市公共運輸行業改革
（一）改革投融資體制。推進公共運輸投融資體制改革，進一步發揮市場機制的作用。支持公共運輸企業利用優質存量資產，通過特許經營、戰略投資、信託投資、股權融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共運輸基礎設施建設和運營，在市場準入標準和優惠扶持政策方面，對各類投資主體同等對待。公共運輸企業可以開展與運輸服務主業相關的其他經營業務，改善企業財務狀況，增強市場融資能力。統籌考慮公共運輸基礎設施建設與周邊地區用地開發，充分發揮項目建設的綜合效益。
（二）推進特許經營改革。交通運輸主管部門要加強公共運輸市場的監管，推進特許經營制度改革，形成“國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭”的格局。交通運輸主管部門應依法對各公共運輸企業實施契約監管。鼓勵企業現代化改造，嚴格實行“公車公營”，嚴禁對車輛實行“大承包”或變相“大承包”等以包代管的經營方式。交通運輸主管部門對在經營期內有違反法律、法規、規章和特許經營協定禁止的行為或出現法律、法規、規章和特許經營協定約定應予收回特許經營權的情形的，應當依法解除特許經營協定，收回其特許經營權。
（三）推進公共運輸行業整合。建立“一體化、規模化、集約化”的公交行業發展模式，引導企業本著自願的原則並按照市場化的方式進行整合，可採取掛大靠強、強強聯合、兼併重組等方式，將城區公交資源重新整合，形成全市2-3家公交特許經營企業經營全市公交業務的格局。
六、切實提高公共運輸行業服務水平
（一）提高公共運輸服務品質。交通主管部門要根據居民出行需求特點，加快調整和最佳化公共運輸線網結構，提高線網覆蓋率，加強公共運輸與其他交通方式的銜接，提高換乘效率，逐步實現零換乘。根據公眾多樣化的出行需要，積極開展商務快巴、社區接駁公交、高峰通勤班車等多品種、多層次的特色公共運輸服務模式。
（二）提升車輛技術裝備水平。加快城市公共運輸車輛的更新改造和升級步伐，加快老舊車輛和高污染車輛的更新速度，大力推進低能耗、低排放、清潔能源公車輛的套用，積極開展混合動力、純電動汽車等新型公車輛的示範和推廣。實施城市公共運輸車輛無障礙化改造，完善殘疾人、兒童專用座椅等輔助設施。
（三）擴大城市公共運輸服務範圍。交通運輸主管部門要統籌規劃城鄉客運服務網路和設施建設，積極擴大城市公共運輸的服務範圍，促進城市公共運輸線路向城市周邊地區和農村延伸，對符合條件的農村客運進行公交化改造，促進城鄉客運資源共享，實行統一的票價和補貼政策，推進城鄉公共客運服務均等化。
（四）健全安全管理。強化安全第一、質量為本的理念。市公共客運管理機構、市公安公共運輸治安管理機構要切實加強公共運輸安全監管，完善安全標準體系，健全安全管理制度，落實監管責任，加大安全投入，制定應急預案，深入開展城市公共運輸安全宣傳教育，加強安全事故和突發事件的應急處置能力建設，落實安全營運責任制。依法查處侵占、破壞城市公共運輸設施、危害城市公共運輸運營安全的行為。加強公共運輸車輛反盜反扒治安專項工作，嚴厲打擊車上扒竊案件，保護廣大乘客利益。
（五）加強服務質量監督管理。交通運輸主管部門要按照交通部統一要求，制定城市公共運輸運營服務標準，細化城市公共運輸服務質量評價指標體系和評價方法，並會同有關部門加強對城市公交企業服務質量的監督考核和評價。要將考核結果作為衡量城市公交企業運營績效、發放政府補貼、市場準入與退出的重要依據，促進公交線路資源向服務質量高、社會效益顯著的企業集中。
（六）加強市場秩序整頓。交通運輸主管部門要建立健全公共運輸行業市場準入和退出機制，加強對公共運輸企業經營和服務質量的監管。依法查處非法營運、違法違規運營、妨礙公共運輸正常運行、危害公共運輸安全等行為。依法取締商場、房地產商、社區經營的非法客運車輛以及超範圍營運的中巴車。
（七）強化從業資格管理制度。交通運輸主管部門應進一步完善公共運輸行業的從業人員資格管理制度，對從業人員進行統一培訓和考核，合格後方可持證上崗。
（八）建立有效的人才保障機制。建立公共運輸行業專業人才的培訓基地，鼓勵省、市大中專學校和高等職業技術院校設立公共運輸管理、運營調度、大客駕駛和汽車修理專業，為我市公共運輸行業提供各類高素質的人才。
（九）穩定城市公共運輸行業職工隊伍。交通運輸、勞動保障主管部門要針對行業發展和實際制定城市公共運輸行業員工薪酬待遇指導意見。各企業要確保公交企業職工人均收入水平不低於本地區社會平均工資，保持城市公共運輸職工隊伍穩定。公共運輸企業要認真執行國家工時制度和勞動法有關規定，保障職工休假和休息權益，要按時為職工足額繳納基本養老、醫療、失業、工傷、生育等保險費用和住房公積金，落實各種應有的勞動保護和福利待遇。
七、加強優先發展城市公共運輸的組織領導
優先發展城市公共運輸是一項複雜的社會系統工程，為保證各項政策的全面落實，紮實推進我市“公交都市”示範工程建設，市人民政府成立以市長為組長，分管副市長為常務副組長，分管副秘書長、市交通運輸局局長為副組長，長沙高新區管委會、市發改委、市工業和信息化委、市科技局、市住房城鄉建設委、市公安局、市財政局、市國土資源局、市交通運輸局、市城管執法局、市規劃局、市環保局、市物價局、市安全監管局、市人防辦、市市政建設局、市地稅局、市金融辦、長沙供電公司、市公交投資公司、市軌道交通集團、各區人民政府、長沙縣人民政府為成員單位的長沙市優先發展城市公共運輸工作領導小組；領導小組辦公室設交通運輸主管部門，辦公室主任由交通運輸主管部門的負責人兼任，辦公室成員由領導小組成員單位派人參加，負責監督、指導本意見各項政策措施的組織實施，並將各部門落實本意見的情況納入政府的年度考評，以保障優先發展城市公共運輸各項工作目標任務的全面完成。
八、本意見自2014年10月20日起實施。
