基本介紹
- 中文名：農村集體建設用地
- 包括：鄉（鎮）村公益事業用地
- 時間：上世紀五十年代初
- 運動：農業合作化運動
詞目釋義,歷史沿革,農業合作化運動,管理制度,確權登記,入市流轉,暫行辦法,法律法規,法律和政策,國土資源部,
詞目釋義
房地產市場的改革已到緊要關頭，農村土地價格改革、流轉途徑正在發生深刻變化。 2009年11月16日，浙江省委副秘書長、省農辦主任夏阿國向媒體表示，國土部已確定在浙江開展農村土地整理改革試點。最快2010年元旦起，浙江將在全省推廣農村集體土地入市，並逐步實現與城市國有土地“同地、同價、同權”的健康流轉模式。不過隨後浙江方面將“農村集體用地”更正為“農村集體建設用地”。
農村集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。
歷史沿革
農業合作化運動
農村集體建設用地產生於上世紀五十年代初的農業合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉村範圍內，由農民自願聯合，農民將其各自所有的生產資料（土地、較大型農具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農業生產經營，農民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農業社會主義經濟組織後，農戶自己房屋占地及其未成為耕地的部分，包括房屋周邊的林盤地、宅基地、荒地等等不同叫法的土地，法律上已經為集體所有，實際為農民占有、長期擁有、無限期使用的這部分土地。
長沙農村合作化運動
長沙農村合作化運動管理制度
2009年12月3日中國土地學會2009年學術年會在江蘇省揚州市召開。國土資源部副部長、中國土地學會理事長王世元在會上強調，要及早破解農村集體建設用地管理制度改革難點問題。王世元認為，要從經濟社會發展的高度出發，進一步提高對農村集體建設用地管理制度改革創新的認識。農村集體建設用地管理制度改革創新，不僅是中國經濟社會發展的客觀需要，也是當前土地管理制度改革的重要內容。 多年來，通過不斷探索，尤其是以統籌城鄉發展和節約集約用地為目標、以試點實踐為路徑、以制度建設為保障的農村集體建設用地管理制度改革創新取得了積極進展。為及早破解農村集體建設用地管理制度改革的難點和問題，下一步要重點做好理論學術研究、開展試點探索、總結各地經驗、完善法律政策等四項工作。 王世元強調，農村集體建設用地管理制度改革創新，出發點和落腳點應當遵循“五個有利於”：一是改革創新應當有利於在堅持土地公有制的前提下，實現權益的最佳形式；二是改革創新應當有利於城鄉統籌、一體化發展；三是改革創新應當有利於節約集約用地，尤其是保護耕地；四是改革創新應當有利於城鄉統一土地市場的培育和發展；五是改革創新應當有利於使廣大農民民眾真正受益。 本次學術年會主題為“農村集體建設用地管理制度創新與城鄉一體化發展”，200餘人參會，主要有農村宅基地管理與農村集體建設用地管理制度創新、城鄉一體化發展與統一土地市場建設、耕地保護與土地資源管理等議題。
確權登記
集體土地有兩大方面，包括耕地在內的農用地，以及集體建設用地。我國實行的是最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制耕地轉為非耕地。而集體建設用地則包括農民宅基地、集體公益性用地（如村集體管理用房、養老設施、道路等），以及村辦工廠等用地。
而集體土地的所有權，並不是分到每一戶擁有所有權，而是土地歸農民集體所有，由鄉、鎮、村、村民小組等農業集體經濟組織負責經營和管理。因此集體土地所有權的確權發證，就是要將集體土地所有權確認到每一個集體經濟組織。而集體建設用地、宅基地，相對應的組織或農戶個人是有使用權的，確權就是要明確其使用權。
集體土地的流轉中，最前提和基礎的就是產權明晰，也就是先要完成集體土地的確權發證工作。農村集體土地的確權發證就是要明確農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權，並登記發證。只有經過確權登記的集體土地才能合法流轉。
農村集體土地的確權發證
農村集體土地的確權發證中央從夯實農業農村發展基礎、促進城鄉統籌發展和農村社會和諧穩定的高度，明確提出加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算；力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。在此基礎上，國務院辦公廳去年下發《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，明確這項工作由國土資源部會同財政部、農業部等部門負責落實。
《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》確定了依法依規、便民高效、因地制宜、急需優先和全面覆蓋原則，即必須嚴格依據法律法規和政策規定推進；堅持將便民、利民、護民要求貫穿全過程，同時儘可能提高效率；在中央有關檔案總體要求下，允許各地根據自身條件，在滿足維護農民土地權益和管理需要前提下，進一步細化政策；對開展綜合整治和需要流轉的農村土地，優先進行登記發證，為整治和流轉提供條件；儘快完成綜合改革實驗區、農村承包經營權登記試點地區、城鄉接合部等土地確權登記發證，滿足改革發展和穩定需要。全面覆蓋原則即農村集體土地所有權確權登記發證應覆蓋到全部農村集體土地，包括林地、草地等。
《通知》要求強化證書套用，明確規定實行憑證管地用地制度。要求凡被徵收的農村集體所有土地，在辦理征地手續之前，必須完成農村集體土地所有權登記，在征地拆遷時，要依據農村集體土地所有權證或農村集體土地使用證進行補償；凡是進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記，做到產權明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉；農用地流轉需與集體土地所有權確權登記工作做好銜接，確保承包地流轉前後的集體所有性質不改變，土地用途不改變，農民土地承包權益不受損害；對新農村建設和農村建設用地整理涉及宅基地調整的，必須以確權登記發證為前提。
為充分發揮農村集體土地確權登記發證工作成果在國土資源管理各個環節的基礎作用，《通知》提出，農村集體土地確權登記發證與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地徵收等各項重點工作掛鈎。凡是到2012年底未按時完成工作的，農轉用、土地徵收審批暫停，農村土地整治項目不予立項。
入市流轉
從10月1日開始，廣東農村集體建設用地可以入市流轉，納入統一土地大市場。廣東因此成為全國第一個在全省範圍內推行集體建設用地使用權流轉的省份。經過兩年多的試點，省政府近日以政府令形式頒發了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下簡稱“辦法”），作為“農民的資產”的農村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權”的原則，納入統一的土地市場。
農村集體建設用地入市流通
農村集體建設用地入市流通這項涉及農村經濟體制和農民切身利益的改革，將允許在土地利用總體規劃中確定並經批准為建設用地用途的集體土地進入市場，其方式可以是出讓、出租、轉讓（含土地使用權作價出資、入股、聯營、兼併和置換等）、轉租和抵押。
隨著經濟發展和城市化進程的加快，農村集體建設用地的資產性質逐漸顯現出來，以出讓、轉讓（含土地使用權作價出資、入股、聯營、兼併和置換等）、出租和抵押等形式自發流轉其使用權的行為屢有發生，在數量和規模上有不斷擴大的趨勢。這種情況在經濟較為發達的珠江三角洲地區尤為突出。據統計，珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%.由於沒有納入統一土地市場，這種自發性的流轉帶來許多問題，如隨意占用耕地出讓、轉讓、出租用於非農建設，低價出讓、轉讓和出租農村集體建設用地，隨意改變建設用途，用地權屬不清誘發糾紛等。
省政府此次出台的《辦法》將這一隱形市場的運作公開化，納入統一土地大市場，將有利於盤活農村原有的建設用地，從而大大減輕對新增建設用地需求的壓力，推進農村工業化、農業產業化和城鎮化進程。
《辦法》要點
出讓使用權須經村民同意
出讓、出租和抵押集體建設用地使用權，須經本集體經濟組織村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。集體建設用地使用權出讓、出租，應當簽訂書面契約；應當參照國有土地使用權公開交易的程式和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。
集體土地不得開發商品房
通過出讓、轉讓和出租方式取得的農村集體建設用地不得用於商品房地產開發。下列建設項目可以使用集體建設用地：一是興辦各類工商企業；二是興辦公共設施和公益事業；三是興建農村村民住宅。土地使用者未經原批准用地的人民政府批准，不得改變該幅土地的建設用途。
土地收益50%用於社保
集體土地所有權出讓、出租所取得的收益應當納入農村集體財產統一管理。其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，專款用於本集體經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。
制定基準地價防止炒賣
各地要加強農村集體土地的產權管理，逐步建立地價體系。各市、縣應當制定和公布本行政區域集體建設用地使用權的基準地價，防止藉機違法占用耕地和炒買炒賣農村集體建設用地。
十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》發布，《決定》指出要建立城鄉統一的建設用地市場。
建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地範圍，規範征地程式，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。
暫行辦法
第一條 為加強農村集體建設用地管理，規範農村集體建設用地使用權流轉程式，保障農村集體建設用地所有者和使用者的合法權益，促進土地資源最佳化配置和高效集約利用，根據《中華人民共和國土地管理法》、省政府《關於試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》等有關法律、法規和政策規定，結合我市實際，制定本辦法。
第二條 本市行政區域內農村集體建設用地使用權的流轉，以及對農村集體建設用地使用權流轉實施管理，適用本辦法。
第三條 本辦法所稱農村集體建設用地，是指農村集體土地中已依法辦理轉用手續的非農業建設用地。
本辦法所稱農村集體建設用地使用權流轉，是指農村集體建設用地使用權依照法定程式，通過有償、有限期的出讓、轉讓(含以土地使用權作價出資、入股、聯營和交換、贈與、兼併等，下同)、出租、抵押等方式發生轉移的行為。
第四條 農村集體建設用地使用權流轉分首次流轉和再次流轉。首次流轉是指農村集體土地所有者(農村集體經濟組織)將農村集體建設用地土地使用權從土地所有權中分離出來，在一定年限內，出讓、出租給他人使用，由土地使用者向土地所有者支付農村集體建設用地有償使用費、租金，或者以農村集體建設用地使用權出資入股、聯營取得股利或收益的行為;再次流轉是指依法有償取得農村集體建設用地使用權的單位或個人，在土地使用年限內，將土地使用權再行轉讓、出租、抵押的行為。
第五條 農村集體建設用地使用權流轉後，土地所有權仍歸農村集體經濟組織所有。
依法流轉的農村集體建設用地使用權享有與城鎮國有土地使用權同等的權益。
第六條 農村集體建設用地使用權流轉實行企業向工業園區集中、農民住宅向城鎮村中心集中的原則，實行集約用地、統一規劃、統一開發、統一供地、統一管理。
第七條 農村集體建設用地使用權流轉應當符合土地利用總體規劃、土地利用年度計畫以及城市、鎮村建設規劃，遵循自願、公開、公平、等價有償的原則，並符合合理利用土地，保護耕地，有利於生產、生活和保護生態環境的土地使用原則。
禁止以農村集體建設用地使用權流轉的名義圈占農村集體土地。
第八條 農村集體建設用地使用權流轉必須服從國家為公共利益需要的土地徵用，經國家、省、市批准的能源、交通、水利等基礎設施建設及其他社會公益設施建設需要徵用集體土地的，任何單位和個人不得以農村集體建設用地使用權流轉為由予以干擾或阻礙。
第九條 市土地行政主管部門根據土地所有權與使用權相分離、國有土地和集體土地兩種產權市場統一管理的原則，負責對農村集體建設用地使用權的流轉進行管理和監督檢查。
第二章 農村集體建設用地轉用
第十條 農村集體建設用地轉用，是指農村集體土地所有者向市土地行政主管部門提出農地轉用或開發未利用地申請，經有批准權的人民政府批准，將集體農用地或未利用地轉為農村集體建設用地，並由市人民政府確認為農村集體建設用地的行為。
農地轉用手續，依照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的有關規定辦理。
第十一條 農村集體建設用地轉用必須符合土地利用總體規劃和土地利用年度計畫，在城鎮規劃區範圍內的，還必須符合城市、鎮村建設規劃。
第十二條 有下列情況之一的，在土地利用總體規劃確定的城市和鎮(含火炬開發區，下同)、村建設用地範圍內，經依法批准可以辦理農村集體建設用地轉用手續：
(一)鎮、村等集體經濟組織興辦工業園區;
(二)鎮、村等集體經濟組織興辦集體企業;
(三)鎮、村等集體經濟組織進行公共設施和公益事業建設;
(四)農村村民宅基地;
(五)因徵用農村集體經濟組織的耕地，為解決農村集體經濟組織和村民的生產、生活需要劃留的用地;
(六)法律、法規、政策規定的其他情形。
屬於市政府已預征預控或經市政府批准由各鎮政府預征預控的集體農用地和未利用地，不得轉為農村集體建設用地。
第十三條 嚴格控制占用耕地作農村集體建設用地，禁止占用基本農田作農村集體建設用地。
第十四條 農村集體建設用地轉用前，應當先確定集體土地所有權。
集體土地所有權，在本市農村集體土地所有權登記發證工作開始前，按市土地行政主管部門土地調查核定的權屬界線確定;在農村集體土地所有權登記發證工作完成後，按土地所有權證確定。
農村集體土地所有權的確定，由土地所在的農村集體經濟組織申請，經鎮政府(包括火炬區管委會，下同)加具意見，市土地行政主管部門審核後，報市人民政府確認。
第十五條 因徵用耕地需要將集體農用地和未利用地轉為農村集體建設用地的，由有審批許可權的人民政府按農地轉用計畫在批准征地時一併審批。
因本辦法第十二條第一款情形(但第五項除外)需將集體農用地和未利用地轉為農村集體建設用地的，由市人民政府按農地轉用計畫指標審批。
在已依法批准轉為農村集體建設用地的範圍內，具體建設項目用地由市人民政府審批，並頒發《農村集體建設用地批准書》。
第十六條 經批准將集體農用地轉為農村集體建設用地的，農村集體經濟組織應按規定交納相關稅費;屬於將耕地轉為建設用地的，應按照“占多少、墾多少”的原則，由該農村集體經濟組織負責開墾與所占用耕地的數量與質量相當的耕地，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應當繳納耕地開墾費。耕地開墾費應專款用於開墾新的耕地。
第十七條 集體農用地轉為農村集體建設用地涉及土地承包經營權調整的，按如下辦法處理：
(一)有預留的、新開墾的或其他承包者退出承包的農用地可供調換的，經農村集體經濟組織與土地承包經營者協商一致，按等質等量的原則調換承包地，保留土地承包經營權。因此造成承包經營者損失的，給予適當補償。
(二)無預留的、新開墾的或其他承包者退出承包的農用地可供調換，或雖有農用地但農村集體經濟組織與土地承包經營者無法就調換承包土地達成一致意見的，參照國有土地徵用的補償規定，對土地承包經營者作青苗及地上建築物、附著物補償，終止農地承包經營權。因此造成承包經營者損失的，給予適當補償。
第三章 農村集體建設用地使用權流轉
第十八條 農村集體建設用地使用權符合下列條件的，可以出讓、轉讓、出租和抵押：
(一)經依法批准轉用或取得的用地;
(二)符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃;
(三)依法辦理土地登記或領取土地權屬證書;
(四)界址清楚，沒有權屬糾紛。
第十九條 下列農村集體建設用地使用權不得再次流轉：
(一)未按首次流轉契約的約定開發的農村集體建設用地;
(二)土地使用權屬不清或存在爭議的;
(三)轉讓已設立抵押擔保物權的農村集體建設用地，抵押人未通知抵押權人和未告知受讓人的;
(四)已被依法查封、凍結的;
(五)超過土地使用權使用年限的;
(六)無建築物的宅基地;
(七)法律、法規規定的其他情形。
第二十條 農村集體建設用地使用權首次流轉的程式：
(一)農村集體經濟組織持土地所有權證等資料，向所在鎮國土資源分支機構提出申請;
(二)經鎮國土資源分支機構和鎮人民政府提出初審意見後，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發給流轉批准書;
(三)農村集體經濟組織取得流轉批准書後，按有關規定確定土地使用者，簽訂流轉契約;
(四)流轉雙方按流轉契約約定繳納土地流轉有關費用後，持流轉批准書、流轉契約、地上建築物合法證明等檔案於簽訂流轉契約之日起30日內，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續，確認建設用地使用權，領取土地使用證。
第二十一條 農村集體建設用地使用權再次流轉的程式：
(一)依法取得農村集體建設用地使用權的土地使用者，按有關規定轉移土地使用權，簽訂再次流轉契約;
(二)流轉雙方按再次流轉契約約定繳納土地流轉有關費用後，持土地使用證、首次流轉契約及流轉批准書、再次流轉契約、地上建築物證明等檔案，於簽訂再次流轉契約之日起30日內到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記或出租、抵押登記。
第二十二條 本辦法實施前已依法取得的農村集體建設用地使用權的流轉程式：
(一)土地使用者持農村集體經濟組織同意書、集體土地使用證(或土地權屬證明檔案)等資料，向所在鎮國土資源分支機構提出申請;
(二)經鎮國土資源分支機構和鎮人民政府提出初審意見後，上報市土地行政主管部門審定，符合條件的發給流轉批准書;
(三)土地使用者按有關規定轉移土地使用權，簽訂再次流轉契約;
(四)流轉雙方按再次流轉契約約定繳納土地流轉有關費用後，持流轉批准書、再次流轉契約、集體土地使用證、地上建築物證明等檔案，於簽訂再次流轉契約之日起30日內到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記或出租、抵押登記。
第二十三條 農村集體建設用地使用權轉讓的，首次流轉契約載明的權利義務隨之轉移。
法律法規
法律和政策
國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知
國辦發〔2007〕71號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，黨中央、國務院連續下發嚴格土地管理、加強土地調控的政策檔案，有力地促進了各地區、各部門貫徹落實科學發展觀，堅決執行巨觀調控政策。但是，一些地方仍存在違反農村集體建設用地管理的法律和政策規定，將農用地轉為建設用地，非法批准建設用地等問題，並且有蔓延上升之勢。為嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策，堅決遏制並依法糾正亂占農用地進行非農業建設，經國務院同意，現就有關問題通知如下：
一、嚴格執行土地用途管制制度
土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統一管理。我國人多地少，為保證經濟社會可持續發展，必須實行最嚴格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴格執行土地用途管制制度，未經依法批准，擅自將農用地轉為建設用地。《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家實行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地”。違反土地利用總體規劃和不依法經過批准改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強土地徵收或徵用管理，更要重點加強土地用途管制。
二、嚴格規範使用農民集體所有土地進行建設
當前一些地方在使用農民集體所有土地進行建設的過程中，擅自擴大農民集體所有土地的使用範圍，違法提供建設用地的問題比較嚴重。《中華人民共和國土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設可以使用農民集體所有土地。對這三類用地的範圍，法律和政策都有準確界定，必須嚴格執行。按照《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定，鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。要嚴禁以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農業建設。
按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規的規定，任何建設需要將農用地和未利用地轉為建設用地的，都必須依法經過批准。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、村民建住宅需要使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，必須符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃（以下簡稱鄉（鎮）、村規劃），納入土地利用年度計畫，並依法辦理規劃建設許可及農用地轉用和建設項目用地審批手續。農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地，興辦企業或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業的，必須符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，並納入建設用地年度計畫管理；涉及占用農用地的，必須先依法辦理農用地轉用審批手續，用地規模必須符合有關企業用地標準。
農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地產開發。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准。
其他任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，沒有土地利用年度計畫指標的，不得批准用地。任何單位和個人不得自行與農村集體經濟組織或個人簽訂協定將農用地和未利用地轉為建設用地。非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責任。
三、嚴格控制農村集體建設用地規模
一些地方借農民集體所有建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鈎等名義，擅自擴大建設用地的規模。地方各級人民政府要依據土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，對農村集體建設用地實行總量控制。嚴禁以各種名義，擅自擴大農村集體建設用地規模，以及通過“村改居”等方式，非法將農民集體所有土地轉為國有土地。
嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉範圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業發生破產、兼併等情形時，所涉及的農民集體所有建設用地使用權方可依法轉移。其他農民集體所有建設用地使用權流轉，必須是符合規劃、依法取得的建設用地，並不得用於商品住宅開發。
依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地整理新增耕地面積只能折抵用於建設占用耕地的補償，不得折抵為建設用地指標，擴大建設用地規模。城鄉建設用地增減掛鈎試點，必須嚴格控制在國家已經批准的試點範圍內。試點必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和鄉（鎮）、村規劃，必須確保城鄉建設用地總量不增加，農用地和耕地面積不減少。不得以試點為名違背農民意願大拆大建、強制搬遷，侵害農民權益。
四、嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉用農用地的違法違規行為
近年來，一些地方出現了違反土地利用總體規劃和土地利用年度計畫，規避農用地轉用和土地徵收審批，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業項目建設的行為。對此，必須嚴格禁止，並予以嚴肅查處。國土資源管理部門要對“以租代征”的違法違規問題進行全面清查，並嚴格依法依紀處理。嚴肅追究瞞案不報、壓案不查的責任。嚴肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。國家機關工作人員批准“以租代征”占地建設的，要追究其非法批地的法律責任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理；應給予政紀處分的，依據《行政機關公務員處分條例》等規定辦理。單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設的，要追究其非法占地的法律責任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理。對糾正、整改土地違法違規行為不力的地區和土地違法違規行為大量發生、造成嚴重後果的地區，實行問責制，由國家土地總督察責令限期整改，限期整改期間暫停該地區農用地轉用和土地徵收審批。
五、嚴格土地執法監管
國土資源部要會同發展改革、監察、農業、建設等部門，依據土地管理的法律法規和有關規定，嚴格土地執法監管，堅決制止亂占農用地進行非農業建設的違法違規行為。各有關部門要依據本部門職責，切實加強監管，形成執法合力。對未取得合法用地手續的建設項目，發展改革部門不得辦理項目審批、核准手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可，建設部門不得發放施工許可證，電力和市政公用企業不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產部門不得辦理房屋所有權登記手續，金融機構不得發放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續占用農用地設立企業的，工商部門不得登記。同時，國土資源部要會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等農村集體建設用地管理和流轉的政策措施。
地方各級人民政府及其國土資源管理部門要採用通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理法律法規特別是農村集體建設用地管理法律法規的宣傳教育和培訓，使鄉（鎮）村幹部、農民和城鎮居民、企業法人真正知曉並且自覺遵守土地管理法律法規的規定。
各地區、各部門特別是主要領導幹部，要充分認識制止亂占農用地進行非農業建設的重要性和緊迫性，增強責任感和緊迫感，把思想統一到貫徹落實科學發展觀和中央巨觀調控政策的要求上來，從實際出發，加強領導，制訂有力措施，認真清理查處農民集體所有土地使用中的違法違規問題，嚴格控制建設用地供應總量，建立嚴格的管理制度和長效機制，堅決剎住亂占濫用農用地之風。
各省、自治區、直轄市人民政府和國務院各有關部門要於2008年3月底前，將貫徹執行本通知的情況，向國務院專題報告。
國務院辦公廳
國土資源部
二○○七年十二月三十日
國土資源部關於促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見
為農業農村農民提供優質服務
土地利用總體規劃修編中，除劃定基本農田保護區外，還要設立基本農田整備區，加大區內土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農田集中布局，形成連片的、高標準糧棉油生產基地。
對需要流轉的農用地，要儘快完成集體土地所有權確權登記工作，並與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接；對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件。
在全國範圍內啟動“萬村整治”示範工程建設，以村為單位，按照“農民自願、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”。部重點抓好1000個國家級示範點，各省(區、市)開展9000個省級整治示範工程建設。
各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基於產權、二次分配政府參與”的原則，出台和試行集體建設用地有償使用收益分配辦法。部將研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益
各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地。
凡未使用建築材料硬化地面或雖使用建築材料但未破壞土地並易於復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續，由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用範圍，不占建設用地指標。
為切實保證《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發〔2009〕1號）的貫徹落實，日前出台的《國土資源部關於促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）強調，要為農業穩定發展、農民持續增收、城鄉統籌發展提供優質服務，同時堅持嚴格規範管理，依法依規辦理農業和農村各類用地手續。
《意見》要求，切實保護耕地，為農業穩定發展奠定物質基礎。
一要嚴格政府耕地保護目標考核和審計，落實耕地保護責任。各地要將《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護目標和任務層層分解落實，作為政府耕地保護責任目標考核的主要內容。國土資源管理部門要協同審計、監察等部門，儘快建立耕地和基本農田保護的領導幹部離任審計制度。
二要穩定基本農田數量和質量，實行永久保護。各地要結合土地利用總體規劃修編，調整好基本農田布局，對規劃確定的基本農田落實到地塊和農戶，採取特殊保護措施，實行永久保護。在土地利用總體規劃修編中，除劃定基本農田保護區外，還要設立基本農田整備區，加大區內土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農田集中布局，形成連片的、高標準糧棉油生產基地。
三要積極探索建立基本農田經濟補償機制，調動各方保地養地種糧的積極性。國土資源部將及時總結各地經驗，配合財政部門儘快開展基本農田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵並行的基本農田保護新機制。
《意見》強調，加快土地確權登記，全面建設與健全嚴格規範的農村土地制度要求相適應的土地產權制度。一是明晰農村土地產權，依法確定集體土地所有權主體。集體土地所有權登記要根據法律規定，加快明確農民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發證。二是按照急需優先原則，加快推進農村土地確權登記發證工作。對需要流轉的農用地，要儘快完成集體土地所有權確權登記工作，並與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接，確保承包地流轉前後的集體所有性質不改變、土地用途不改變、農民土地承包權益不受損害。對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件。三是依據土地確權登記成果，保障農村集體土地在徵收和流轉中的權益。徵收集體所有土地辦理征地手續時，必須依據集體土地所有權確權登記資料和證書，對農民進行補償。沒有經過土地確權登記發證、所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權不允許有償使用和流轉，不得進入市場交易。
《意見》提出，積極開展土地整治，促進新農村建設和城鄉統籌發展。一是搭建促進城鄉統籌發展的平台，整合各類土地整治活動和資金。各地要結合新農村建設和城鄉統籌發展的總體部署，依據土地利用總體規劃和土地整理復墾開發規劃，以土地整理復墾開發項目為基礎搭建土地整治（即土地整理復墾開發，下同）平台，運用土地整理復墾開發資金，配合各級政府引導、聚合各類資金，共同投入項目區集中使用。發揮土地整治的整體效益，有效增加耕地面積，改善農村生產生活條件和村容村貌，推動新農村建設和城鄉統籌發展。二是創建銜接運行機制和激勵機制，加大對土地整治的支持力度。土地整治區內涉及農用地整理的，安排土地整理專項資金給予支撐；涉及建設用地整理的，優先安排城鄉用地增減掛鈎周轉指標給予配套。農村建設用地和宅基地整理所節約的土地，要首先復墾為耕地，調劑為建設用地的，必須符合土地利用總體規劃，納入年度土地利用計畫管理，優先用於農村公益事業建設。三是實施重大工程和“萬村整治”示範工程，發揮土地整治示範作用。今年，國土資源部將在全國範圍內啟動“萬村整治”示範工程建設，示範工程以村為單位，按照“農民自願、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”，促進城鄉統籌發展。國土資源部重點抓好1000個國家級示範點，各省(區、市)開展9000個省級整治示範工程建設，形成國家、省兩級土地整治示範工程體系。
《意見》強調，規範集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。一是明確土地市場準入條件，規範集體建設用地使用權流轉。今年，在城鎮工礦建設規模範圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得並已經確權為經營性的集體建設用地，可採用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。近期，國土資源部將下發農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法。二是完善土地資源配置機制，構建城鄉統一建設用地市場。各地要充分依託已有的國有土地市場，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規範流轉。三是制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基於產權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出台和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法。
《意見》強調，嚴格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權，促進節約集約利用農村土地。一是科學規劃宅基地，促進新農村建設合理布局。按照統籌城鄉建設用地和控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的總要求，嚴格劃定農村居民點擴展邊界，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，創造條件，編制好村級土地利用規劃，引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤併。各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地。二是抓緊修訂現有宅基地使用標準，促進土地集約利用。各地要遵循工業化、城鎮化進程中的客觀規律，按照節約集約用地原則，根據城鄉不同的地域特點，區分不同住宅類型，抓緊修訂現有的宅基地面積標準，建立和完善農村人均用地標準，控制宅基地和村莊建設用地規模。三是強化自我約束，探索宅基地節約集約利用新機制。各地要積極探索在集體經濟組織內建立宅基地有償使用制度，強化內部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導集體經濟組織在充分尊重農民意願的前提下，用經濟手段調節宅基地的分配使用，規範農村宅基地特別是閒置宅基地的合理利用，促進解決現有宅基地集約利用和超標問題。四是改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續。各地要適應農民住宅建設的特點，按照嚴格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。村民住宅建設利用未利用地的，經村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）政府批准；涉及占用農用地的（基本農田除外），由各縣（市）按當年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農用地轉用手續，由省（區、市）或設區的市、自治州政府批准。
《意見》要求，完善設施農用地和農村建設用地管理，改善農民生產生活條件。一是完善設施農用地管理，支持設施農業發展。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建築物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建築材料硬化地面或雖使用建築材料但未破壞土地並易於復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用範圍，不占建設用地指標，但涉及占用耕地的要落實補充任務。二是統籌安排，加大對農村基礎設施等建設用地的支持力度。各地要對關係到提高農村生產和生活水平的農村公共設施、公益事業、流通基礎設施等農村建設用地加大支持力度，在安排新增用地計畫時，要將有關用地指標和宅基地一併單列，掛鈎周轉指標優先配套，促進農村經濟社會發展。
《意見》強調，各級國土資源管理部門在為農業、農村、農民提供優質服務的同時，堅持嚴格規範管理。深化農村土地管理制度改革，探索用地管理新機制，依法依規辦理農業和農村各類用地手續。凡涉及對有關用地政策要作重大調整的事項，應做好全面的評估論證，及時向上級國土資源管理部門報告。上級國土資源管理部門應根據法定許可權提出明確意見，或繼續試行或中止執行。對農村土地利用狀況實施有效監管，發揮基層國土所的管理作用，加強動態巡查。加大對違法用地的查處力度，落實問責制，切實保護耕地，維護農民權益，促進農業穩定發展、農民持續增收和城鄉統籌發展。
