無證無照經營

無證無照經營是指未依法取得許可證、批准檔案和營業執照，擅自從事經營活動。

法律規定

（一）中華人民共和國國務院令第684號——無證無照經營查處辦法

　 第一條　為了維護社會主義市場經濟秩序，促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，制定本辦法。

　　第二條　任何單位或者個人不得違反法律、法規、國務院決定的規定，從事無證無照經營。

　　第三條　下列經營活動，不屬於無證無照經營：

　　（一）在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；

　　（二）依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理註冊登記的經營活動。

　　第四條　縣級以上地方人民政府負責組織、協調本行政區域的無證無照經營查處工作，建立有關部門分工負責、協調配合的無證無照經營查處工作機制。

　　第五條　經營者未依法取得許可從事經營活動的，由法律、法規、國務院決定規定的部門予以查處；法律、法規、國務院決定沒有規定或者規定不明確的，由省、自治區、直轄市人民政府確定的部門予以查處。

　　第六條　經營者未依法取得營業執照從事經營活動的，由履行工商行政管理職責的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處。

　　第七條　經營者未依法取得許可且未依法取得營業執照從事經營活動的，依照本辦法第五條的規定予以查處。

　　第八條　工商行政管理部門以及法律、法規、國務院決定規定的部門和省、自治區、直轄市人民政府確定的部門（以下統稱查處部門）應當依法履行職責，密切協同配合，利用信息網路平台加強信息共享；發現不屬於本部門查處職責的無證無照經營，應當及時通報有關部門。

　　第九條　任何單位或者個人有權向查處部門舉報無證無照經營。

　　查處部門應當向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，並安排人員受理舉報，依法予以處理。對實名舉報的，查處部門應當告知處理結果，並為舉報人保密。

　　第十條　查處部門依法查處無證無照經營，應當堅持查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，對具備辦理證照的法定條件、經營者有繼續經營意願的，應當督促、引導其依法辦理相應證照。

　　第十一條　縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以行使下列職權：

　　（一）責令停止相關經營活動；

　　（二）向與涉嫌無照經營有關的單位和個人調查了解有關情況；

　　（三）進入涉嫌從事無照經營的場所實施現場檢查；

　　（四）查閱、複製與涉嫌無照經營有關的契約、票據、賬簿以及其他有關資料。

　　對涉嫌從事無照經營的場所，可以予以查封；對涉嫌用於無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。

　　對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規的規定採取措施。

　　第十二條　從事無證經營的，由查處部門依照相關法律、法規的規定予以處罰。

　　第十三條　從事無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。法律、行政法規對無照經營的處罰沒有明確規定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，並處1萬元以下的罰款。

　　第十四條　明知屬於無照經營而為經營者提供經營場所，或者提供運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以處5000元以下的罰款。

　　第十五條　任何單位或者個人從事無證無照經營的，由查處部門記入信用記錄，並依照相關法律、法規的規定予以公示。

　　第十六條　妨害查處部門查處無證無照經營，構成違反治安管理行為的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定予以處罰。

　　第十七條　查處部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

　　第十八條　違反本辦法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第十九條　本辦法自2017年10月1日起施行。2003年1月6日國務院公布的《無照經營查處取締辦法》同時廢止。

（二）工商總局關於貫徹落實《無證無照經營查處辦法》的通知

無證無照經營查處辦法》（以下簡稱《查處辦法》）已由國務院發布，將於2017年10月1日起施行。為切實抓好《查處辦法》的貫徹落實，進一步做好無照經營查處工作，現通知如下：

　　一、充分認識《查處辦法》出台的重大意義

　　2003年頒布實施的《無照經營查處取締辦法》為查處取締無照經營行為提供了法律保障。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，特別是商事制度改革的不斷推進，國務院適時修訂出台《查處辦法》，對於進一步提升監管效率，促進創業創新，深化商事制度改革具有十分重要的意義。

　　一是順應加強事中事後監管，保障“先照後證”改革順利實施的需要。《查處辦法》按照“先照後證”改革後，加強事中事後監管的新要求，明確了工商部門和許可部門對無照無證經營的查處許可權，釐清監管職責，有利於構建權責明確、溝通順暢、齊抓共管、透明高效的事中事後監管體制，保障“先照後證”改革順利實施，鞏固改革成果。

　　二是進一步深化“放管服”改革，促進創業創新的需要。《查處辦法》立足推進“簡政放權、放管結合、最佳化服務”改革，限定了無證無照經營的查處範圍，放寬了對創新性營業行為及民生性營業行為的要求，做到“該管的管住，該放的放開”，為大眾創業、萬眾創新營造更加寬鬆的制度環境。

　　三是提升監管效率，推動商事制度改革向縱深發展的需要。《查處辦法》體現了商事制度改革“寬進嚴管”的核心思想。面對快速增長、數量眾多的市場主體，監管工作面臨前所未有的挑戰。面對新形勢新任務，《查處辦法》立足信用監管和社會共治的理念，把信息共享、信息公示、協同共治等創新實踐固化為制度成果，有利於進一步提升監管效率，推動商事制度改革向縱深發展。

　　二、準確把握、落實《查處辦法》新理念新原則

　　《查處辦法》擴展了不屬於無證無照經營活動的範圍。進一步明確了查處與引導相結合、處罰與教育相結合的查處工作原則。按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，立足職責法定，合理區分了“無證經營”“無照經營”及“無證無照經營”三種情形，釐清了各部門的監管職責，進一步完善了事中事後監管體制。各地要準確把握、堅決落實，積極開展工作。

　　一是依法開展市場主體登記。要積極協助地方政府劃定免予登記經營區域，確定日常生活用品及勞務服務種類，做好指定區域的市場管理工作。對具備辦理營業執照的法定條件、經營者有繼續經營意願的，督促、引導其依法辦理營業執照。

　　二要切實履行無照經營查處職責。探索建立並逐步完善無照經營發現機制，建立查處無照經營工作檯賬制度，包括建立投訴舉報台賬、部門告知台賬，依法處理投訴舉報；對於實名投訴舉報的，做到有報必查，查必有果，果必反饋。嚴格按照執法程式開展工作，強化執法監督。清理與《查處辦法》不一致的規範性檔案，及時做好相關制度的“立、改、廢”工作，確保無照經營查處工作依法進行。

　　三是做好與相關部門的執法協作工作。在當地政府領導下，推動建立有關部門分工負責、協調配合的無證無照經營查處工作機制。依法做好“雙告知”工作，及時將登記信息推送給相關部門。通過國家企業信用信息公示系統加強信息共享，發現不屬於本部門查處職責的無證經營，及時通報有關部門。將無照經營記入信用記錄，並依法公示相關信息。

　　三、切實加強對《查處辦法》的學習宣傳

　　各地要從依法行政、深化商事制度改革的高度，學習好、宣傳好、貫徹好《查處辦法》。要結合實際，制定切實可行的實施方案，強化組織領導，精心組織實施，確保無照經營查處工作落實到位。把《查處辦法》的培訓納入業務學習培訓的重要內容，列入培訓計畫。圍繞無證無照經營查處涉及的法律法規、行業及部門職責劃分、處罰流程、文書等內容，採取多種形式，開展專門的業務培訓，切實提高相關工作人員的思想認識和業務水平。總局也將適時組織相關培訓工作。

　　充分運用報刊、廣播、電視、網際網路等新聞媒介，及時向相關部門、單位和社會公眾深入宣傳闡釋《查處辦法》新理念新原則，宣傳無照經營的危害、後果等，及時解答和回應社會關注的熱點問題。向社會公開受理舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，安排人員受理舉報。動員民眾參與無照經營治理，為無照經營查處工作營造良好的輿論氛圍。

　　工商總局將適時組織對貫徹落實《查處辦法》的綜治考評。

　　各地工商、市場監管部門在工作中遇到的新情況、新問題，請及時報告總局個體私營經濟監管司。

三、除外情況

不屬於無證無照經營的情況

　　（一）在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；

　　（二）依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理註冊登記的經營活動。

四、查處措施

縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以行使下列職權：

　　（一）責令停止相關經營活動；

　　（二）向與涉嫌無照經營有關的單位和個人調查了解有關情況；

　　（三）進入涉嫌從事無照經營的場所實施現場檢查；

　　（四）查閱、複製與涉嫌無照經營有關的契約、票據、賬簿以及其他有關資料。

　　對涉嫌從事無照經營的場所，可以予以查封；對涉嫌用於無照經營的工具、設備、原材料、產品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。

　　對涉嫌無證經營進行查處，依照相關法律、法規的規定採取措施。

五、司法觀點

（一）非法經營罪中無證經營和無準運證運輸菸草的認定

單位作者：最高人民法院《最新法律檔案解讀叢書》編輯委員會

來源：刑事法律檔案解讀 2018年第12輯 總第162輯引用0100頁

　　關於被告人張某某的行為是否構成非法經營罪存在兩種不同意見：

　　第一種意見認為，張某某的行為構成非法經營罪。理由是：捲菸經營戶的進貨渠道必須是當地菸草專賣批發企業，而被告人張某某銷售的是走私菸，並非通過正常渠道進貨。張某某雖然具有菸草專賣零售許可證，但該證許可範圍是銷售捲菸及雪茄菸，不包括走私菸，故張某某銷售走私菸屬超出行政許可範圍經營，屬非法經營行為，擾亂了市場秩序，應當受到刑事制裁。

　　第二種意見認為，被告人張某某的行為不構成非法經營罪。理由是：張某某使用秦某某的菸草專賣零售許可證正常經營並未受到查處，沒有逃避菸草部門的日常監督管理，使用他人的菸草專賣零售許可證從事經營行為不等於無證經營。在境內經營“專供出口”的國產捲菸或無標誌外國捲菸在行政管理上被按照“走私菸”對待，但並不是刑法意義上的“通過走私途徑所得到的煙”，無證據證明存在上遊走私犯罪事實。

　　筆者同意第二種意見。本案爭議焦點是張某某持有他人的菸草專賣零售許可證從事經營是否屬於無證經營從而構成非法經營罪以及是否因參與運輸菸草而構成非法經營罪共犯。具體評析如下：

　　（一）違反國家規定且未經許可無證經營的認定

　　根據刑法第二百二十五條的規定，非法經營罪是指違反國家規定，嚴重擾亂市場秩序，情節嚴重的非法經營行為。2010年“兩高”《關於辦理非法生產、銷售菸草專賣品等刑事案件具體套用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條第五款規定，“違反國家菸草專賣管理法律法規，未經菸草專賣行政主管部門許可，無菸草專賣生產企業許可證、菸草專賣批發企業許可證、特種菸草專賣經營企業許可證、菸草專賣零售許可證等許可證明，非法經營菸草專賣品，情節嚴重的，依照刑法第二百二十五條的規定，以非法經營罪定罪處罰。”根據上述刑法和司法解釋的規定，是否屬於違反國家規定且未經許可無證經營是認定涉煙非法經營罪的關鍵要件。

　　1.關於違反國家規定

　　《刑法》第九十六條規定，“本法所稱違反國家規定，是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令。”通說認為，對於是否違反國家規定要嚴格把握標準，國家規定的制定主體只能是全國人民代表大會及其常務委員會和國務院，對於違反地方性法規、行政規章而沒有國家規定的行為，不能認定為違反國家規定。

　　2.關於未經許可無證經營

　　依照《菸草專賣法實施條例》第六條第二款規定，菸草專賣許可證分為：（1）菸草專賣生產企業許可證；（2）菸草專賣批發企業許可證；（3）菸草專賣零售許可證。《菸草專賣許可證管理辦法》第十三條規定，“申請菸草專賣零售許可證，應當具備下列條件：（一）有與經營菸草製品零售業務相適應的資金；（二）有與住所相獨立的固定經營場所；（三）符合當地菸草製品零售點合理布局的要求；（四）國家菸草專賣局規定的其他條件。”《菸草專賣許可證管理辦法》第四十一條規定不得買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓菸草專賣許可證，其意義在於規範用證行為，防範因非法轉讓菸草專賣許可證轉嫁經營風險和產生危害後果。《菸草專賣許可證管理辦法》作為行政規章，沒有規定明確買賣、出租、出藉以其他形式非法轉讓菸草專賣許可證依法應承擔刑事責任。由於菸草專賣零售許可證不具有人身專屬性，並未規定持證人必須親自經營，在實踐中通過合作投資或者出租、出借等方式持有他人菸草專賣零售許可證正常經營的情形大量存在，對於該種情形應通過行政法律法規調控和處理，不屬於刑法制裁範圍。在本案中，張某某與秦某某約定合作經營，秦某某負責申請菸草專賣零售許可證並獲得行政許可，張某某負責具體經營，涉案商鋪在經營資金、固定經營場所、合理布局方面均符合要求，且接受菸草部門的日常監督檢查，故“無自己的許可證”並不等同於無證經營，不能簡單認定被告人張某某屬於無證經營。

　　3.關於超範圍和超地域經營

　　根據罪刑法定原則和刑法謙抑性原則，對於違反菸草專賣法律、行政法規的行為，如果法律、法規以及司法解釋沒有明確規定為犯罪，不應當按犯罪處理。例如有些企業超量生產國家計畫生產菸草製品又不構成其他涉煙犯罪的情形，雖然超越了經營範圍，但基本未按非法經營罪論處。對於具有菸草專賣零售許可證但未在當地菸草批發企業進貨、僅持有零售許可證但實施了批發業務等行為，存在入刑與不能入刑兩種觀點。筆者認為，對於涉煙超範圍和超地域經營的行為，按照罪責刑相適應原則，相關行為雖然違反了有關行政法規，但未造成國家稅款流失，社會危害性不大，不宜按照犯罪處理，由相關主管部門給予行政處罰即可。

　　（二）涉煙犯罪共犯的認定

　　依照《解釋》第六條規定，“明知他人實施本解釋第一條所列犯罪，而為其提供貸款、資金、賬號、發票、證明、許可證件，或者提供生產、經營場所、設備、運輸、倉儲、保管、郵寄、代理進出口等便利條件，或者提供生產技術、捲菸配方的，應當按照共犯追究刑事責任。”認定是否構成相關犯罪共犯，應以是否明知他人實施上游相關犯罪作為前置條件。

　　在實踐中，無準運證運輸菸草而被查獲的情形較多。依照《菸草專賣法》第三十一條規定，“無準運證或者超過準運證規定的數量託運或者自運菸草專賣品的，由菸草專賣行政主管部門處以罰款，可以按照國家規定的價格收購違法運輸的菸草專賣品；情節嚴重的，沒收違法運輸的菸草專賣品和違法所得。承運人明知是菸草專賣品而為無準運證的單位、個人運輸的，由菸草專賣行政主管部門沒收違法所得，並處罰款。”雖然準運證未被規定為菸草專賣許可證，但並不意味著沒有準運證運輸菸草一律不以犯罪處理。由於菸草專賣品與毒品等違禁品不同，運輸菸草的情況比較複雜，有的參與運輸屬於非法經營的共謀者，有的是在無故意狀態下參與運輸，如果對於沒有準運證運輸菸草的行為一律以非法經營罪處罰同樣有欠妥當。如果運輸人明知是非法生產、銷售的菸草專賣品、假冒他人註冊商標的菸草專賣品、他人未經許可從事非法經營的菸草專賣品，仍參與運輸，應當按照相關犯罪共犯追究刑事責任。如果運輸人對於運輸的菸草是否屬於上述情形不知情，則不能以犯罪處理。根據《菸草專賣許可證管理辦法》規定取得菸草專賣零售許可證的公民、法人或者其他組織，可以依法從事國產或者外國捲菸的零售業務。在本案中，張某某持有菸草專賣零售許可證，經營外國捲菸雖未在當地菸草批發企業進貨，但不能以非法經營罪入罪處理。因本案查貨涉案運輸的絕大多數菸草屬於外國真品捲菸，假冒註冊商標且偽劣捲菸數額較小，故被告人張某某不構成生產、銷售偽劣產品罪、假冒註冊商標罪、銷售假冒註冊商標的商品罪等罪名。由於本案所運輸的菸草來源不清楚，現有證據亦不能證實被告人張某某和同案人周某某是否明知他人走私外國捲菸入境，亦不能認定被告人張某某構成走私普通貨物罪共犯。

學術觀點

無證經營者能否成為逃稅罪的主體

作者名稱：陳興良

來源：規範刑法學（第三版）（下冊）（中國當代法學家文庫·陳興良刑法研究專著系列；“十二五”國家重點圖書出版規劃），引用0676頁

無證經營者是指未在工商行政管理部門辦理營業執照,因而也未進行稅務登記而從事經營活動的人。這種無證經營者能否成為逃稅罪的主體,關鍵在於其是否具有納稅義務因而是否屬於納稅人。在我國司法實踐中一般認為,無證經營者是經營內容合法但形式要件欠缺的經營者,其違法之處在於其經營形式而不是其經營內容。合法的經營內容是納稅義務產生的根據,只要具備了合法的應稅行為或者事實,就必須依法繳納稅款。其經營形式上的欠缺,必須依法承擔相應的行政責任,但不能以此規避繳納稅款。因此,無證經營者可以成為逃稅罪的主體。當然,無證經營者未進行稅務登記本身並不必然構成逃稅罪,一般需要在經稅務機關通知申報而拒不申報的情形下,才能以逃稅罪追究刑事責任。

案例剖析

營者無證經營，排放廢水廢氣污染周邊環境，嚴重影響周邊居民的正常生產生活的，應承擔環境污染的侵權責任

——靖城街道辦事處、靖江市環境執法局、靖江市公安局訴江蘇某異型鋼有限公司環境污染責任糾紛案

案例要旨

經營者無證經營，排放廢水廢氣污染周邊環境，嚴重影響周邊居民的正常生產生活，也損害周邊地塊的，構成環境污染的侵權行為，應承擔相應的民事責任。

案件簡介

2018年6月5日，民眾舉報反映被告江蘇某異型鋼有限公司無證經營，排放廢水廢氣污染周邊環境。經泰州市靖江生態環境局現場調查，確為異型鋼有限公司違法排污所致，因被告公司經營不善已停產且法定代表人失聯，因此當日由原告靖城街道辦事處、靖江市環境執法局、靖江市公安局相關人員形成會議紀要。原告靖城街道辦事處根據會議紀要精神，快速應急處置，消除污染。處置費用90萬元由原告靖城街道辦事處先行墊付。2019年8月16日，原告訴至法院，要求被告支付環境污染處置費用。

審理情況

　法院經審理認為，被告公司排放污染物的行為不僅嚴重影響周邊居民的正常生產生活，也損害周邊地塊，在被告未能及時有效採取措施處置污染物、消除污染的情況下，原告與相關職能部門協商，採取相應的清理措施具有必要性，其請求由侵權人承擔產生的費用符合法律規定，遂判決被告給付原告清理處置污染物費用90萬元。

案例評析

因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。一些從事生產經營的企業環保意識淡薄，未按法律規定辦理環保相關手續，導致廢水廢氣無序排放，損害生態環境。本案給產生污染物的企業敲響警鐘，逃避不是方法，預防和治理才是出路，企業要切實擔負起保護環境的責任，依法依規從事生產經營，有效防範污染環境現象的發生，否則將承擔相應的法律後果。

相關詞條

查處取締