2020年12月30日，淮安市八屆人大常委會第三十七次會議初次審議了市政府提請審議的《淮安市濕地保護條例（草案）》。
基本介紹
- 中文名：淮安市濕地保護條例
- 實施地區：淮安市
草案全文,起草說明,立法歷程,
草案全文
第一章 總 則
第一條【立法目的】
淮安地處中國地理南北分界線，濕地資源豐富多樣。為了加強濕地保護，維護濕地生態功能和生物多樣性，促進濕地資源可持續發展，根據《中華人民共和國水污染防治法》《江蘇省濕地保護條例》等法律、法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條【適用範圍】
本市行政區域內濕地的保護、利用和管理等活動，適用本條例。
本條例所稱濕地，是指常年或者季節性積水地帶和水域，包括湖泊、河流、沼澤、庫塘等濕地。
本條例所稱濕地資源，是指濕地以及依附濕地棲息、繁衍、生存的生物資源。
第三條【保護原則】
濕地保護遵循生態優先、綠色發展、全面保護、分級分類管理的原則。
第四條【政府職責】
市、縣（區）人民政府應當將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃以及國土空間規劃，建立濕地保護綜合評價考核制度。濕地保護管理經費和濕地生態補償經費列入本級財政預算。
市、縣（區）人民政府成立濕地保護管理委員會，負責協調解決濕地保護工作中的重大問題。
市、縣自然資源主管部門負責本行政區域內濕地保護的組織、協調、指導和監督工作。
第五條【鎮（街道）、村（居）職責】
濕地所在地的鎮人民政府、街道辦事處對本地區的濕地負有保護責任，應當組織村民委員會、居民委員會做好濕地保護工作，對破壞濕地的行為及時勸阻並報告有關主管部門。
村民委員會、居民委員會應當引導村民、居民自覺保護濕地。
第六條【宣傳和科研】
市、縣（區）人民政府及其有關部門、新聞媒體應當組織開展濕地保護宣傳教育活動，普及濕地知識，提高全社會濕地保護意識。
市、縣（區）人民政府及其有關部門應當組織開展濕地保護科學研究，推廣套用科研成果，提高濕地保護水平。
第七條【激勵措施】
鼓勵支持單位和個人以志願服務、捐贈等形式參與濕地保護。
對在濕地保護工作中作出顯著成績的單位和個人，市、縣（區）人民政府及其自然資源主管部門應當給予表揚或者獎勵。
第二章 規劃與保護
第八條【規劃編制】
市、縣自然資源主管部門應當會同有關部門編制本行政區域濕地保護規劃，報本級人民政府批准後實施，並報上一級主管部門備案。
編制濕地保護規劃應當突出本市北河中湖南庫塘濕地資源特色，明確濕地保護的目標任務、總體布局、保護重點、保障措施和保護投入。
濕地保護規劃應當與環境保護規劃、生態紅線規劃、水資源規劃、旅遊發展規劃、大運河文化保護傳承利用實施規劃等相銜接。
第九條【規劃實施】
市、縣（區）人民政府應當對濕地保護規劃的實施情況進行監督檢查，督促、指導相關部門依照規劃做好濕地保護工作。
第十條【資源調查】
市、縣（區）自然資源主管部門應當建立濕地資源信息管理系統，會同水利、農業農村、住房和城鄉建設等部門，根據國家有關規定和技術規程定期組織開展濕地資源調查，並將調查結果報告同級人民政府和上一級自然資源主管部門。
濕地資源調查數據作為編制或者調整濕地保護規劃、採取濕地保護和利用措施的依據。
第十一條【濕地名錄】
濕地保護實行名錄管理。名錄應當明確濕地的名稱、類型、保護級別、保護範圍、主管部門、管理責任單位等。
國家級、省級重要濕地直接納入名錄。
市級重要濕地名錄及其調整，由市自然資源主管部門會同有關部門提出，報市人民政府批准後公布，並報上級主管部門備案。
一般濕地名錄及其調整，由所在地縣（區）人民政府公布，並報省、市主管部門備案。
第十二條【保護界標】
市、縣（區）人民政府對重要濕地應當設定保護界標，對一般濕地可以根據需要設定保護界標。界標上註明濕地名稱、保護級別、保護範圍、管理責任單位等。
禁止任何單位和個人破壞或者擅自改變濕地保護界標。
第十三條【保護方式】
市、縣（區）人民政府應當通過設立濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等方式，加強濕地保護。
第十四條【濕地自然保護區】
對洪澤湖東部濕地等生態系統典型、生物多樣性豐富、珍稀物種分布集中或者具有其他特殊保護價值的濕地，通過設立自然保護區加以保護。
濕地自然保護區的設立、建設和管理依據有關法律、法規執行。
第十五條【濕地公園】
對古淮河、白馬湖等生態特徵典型、自然景觀獨特，適宜開展生態展示、科普教育、生態旅遊等活動的濕地，通過設立濕地公園加以保護。
濕地公園的設立、建設和管理依據有關法律、法規執行。
第十六條【濕地保護小區】
對生態區位重要、生態功能明顯，尚不適宜設立濕地自然保護區和濕地公園的濕地，可以因地制宜，設立濕地保護小區。
需要設立濕地保護小區的，由縣（區）自然資源主管部門會同有關部門以及鎮人民政府、街道辦事處提出濕地保護小區建設方案，報同級人民政府批准後實施。
第十七條【小微濕地】
面積八公頃以下的湖泊、沼澤、庫塘，以及寬度十米以下、長度五千米以下的河流、溝渠等有保護價值的小微濕地，縣（區）自然資源主管部門應當根據實際情況，採取相應保護措施，保持其自然特性和生態功能。
第十八條【智慧監測】
市、縣（區）自然資源主管部門應當會同生態環境、水利、農業農村、住房和城鄉建設等部門，建立濕地智慧監測系統，通過信息和通信技術手段感測、分析、整合濕地內的各項關鍵信息，對包括水質、大氣、土壤、噪聲、動物、植物、人為干擾等各種問題做出智慧型回響，對濕地進行實時動態監測，實現數據共享，定期向社會發布結果。
在監測中發現濕地面積減少、生態功能退化、濕地污染等情況的，有關部門應當及時採取措施予以修復。
第十九條【定期評估】
市、縣（區）自然資源主管部門應當根據調查和監測情況定期組織對濕地資源保護情況進行評估，並將評估結果報告市、縣（區）人民政府。
第二十條【禁止行為】
除法律、法規有特別規定外，禁止在重要濕地內實施下列行為：
（一）開（圍）墾、填埋或者排乾濕地；
（二）挖砂、取土、開礦、挖塘、燒荒、建造墳墓；
（三）引進外來物種或者放生動物；
（四）破壞野生動物棲息地以及魚類洄游通道；
（五）獵捕野生動物、撿拾鳥卵或者採集野生植物，採用滅絕性方式捕撈魚類或者其他水生生物；
（六）取用或者截斷濕地水源；
（七）傾倒、堆放固體廢棄物、排放未經處理達標的污水以及其他有毒有害物質；
（八）設定規模畜禽養殖場；
（九）其他破壞濕地及其生態功能的行為。
實施本條第一款規定的行為，其他法律、法規已經有處罰規定的，從其規定。
排乾濕地的，由自然資源主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀或者採取其他補救措施，可以處二千元以上五萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處五萬元以上五十萬元以下罰款；
建造墳墓的，由民政主管部門責令限期搬遷或者平毀，處以每個（墳）墓穴五千元罰款；
設定規模畜禽養殖場的，由生態環境主管部門責令停止違法行為；拒不停止違法行為的，處三萬元以上十萬元以下罰款，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。
第三章 利用與修復
第二十一條【濕地利用要求】
利用列入名錄的濕地資源從事生態展示、科普教育、生態旅遊等活動，應當符合濕地保護規劃，不得超出濕地承載能力、改變濕地生態功能、破壞野生動植物生存環境。
第二十二條【基礎設施建設】
市、縣（區）人民政府應當統籌濕地基礎設施和公共服務設施建設，為合理利用濕地資源提供保障。
第二十三條【推廣生態農業】
市、縣（區）農業農村主管部門負責實施濕地及其周邊區域生態農業建設，推進濕地保護範圍內的現有農業向生態農業轉變。
第二十四條【占用、徵收濕地】
納入生態紅線範圍的濕地，禁止占用、徵收或者改變用途。
因公共利益確需占用、徵收生態紅線範圍以外列入名錄的濕地或者改變其用途的，應當按照先補後占、占補平衡、面積不減、品質相當的原則，由用地單位負責修復。
第二十五條【臨時占用濕地】
因公共利益確需臨時占用列入名錄的濕地，建設單位應當制定濕地臨時占用方案，明確臨時占用濕地的範圍、期限、用途、保護措施以及使用期滿後的修複方案等。
經批准臨時占用濕地的，不得改變濕地生態系統的基本功能。
臨時占用濕地的期限不超過二年。臨時占用期限屆滿，建設單位應當按照濕地修複方案及時修復濕地。
第二十六條【修複製度】
建立濕地保護修複製度。對因非法占用、破壞而受損的列入名錄的濕地，按照誰破壞、誰修復的原則，由濕地保護相關部門責令責任主體自行修復。拒不修復的，可以代為修復，所需費用由責任主體承擔。
對因自然原因退化或者自然災害受損的濕地，由自然資源主管部門組織評估；確需修復的，由市、縣（區）人民政府責成有關部門或者單位組織修復。
濕地修復實施單位應當編制濕地修複方案，根據管理許可權報市或者縣（區）自然資源主管部門核查，經核查後方可實施。
第二十七條【生態補償】
市、縣（區）人民政府應當建立濕地生態補償制度，對因濕地保護致使合法權益受到損害的相關權利人，依法給予補償。
濕地生態補償辦法由市人民政府制定。
第四章 監督管理
第二十八條【綜合管理部門職責】
自然資源主管部門具體負責濕地保護和管理工作，履行下列職責：
（一）組織編制和實施濕地保護規劃；
（二）指導濕地修復工作，加強生態敏感和脆弱地區濕地保護管理體系建設；
（三）會同有關部門組織實施濕地的調查、監測、評估；
（四）法律、法規規定的其他濕地保護和管理職責。
第二十九條【有關部門職責】
水利、農業農村、住房和城鄉建設等部門在各自職責範圍內做好下列濕地保護工作：
（一）開展濕地動態監測，建立和更新濕地資源檔案；
（二）開展濕地有害生物防治；
（三）實施濕地保護和修復工程；
（四）建立應急機制，編制濕地生態系統危機應急預案，做好應對濕地突發污染或者破壞後相關應急工作。
水利部門負責河流、湖泊、水庫濕地保護，開展濕地生態補水、水域生態清淤等工作。
農業農村部門負責漁業資源保護、農田農村基礎設施建設中涉及的濕地保護修復工作，注重農村小微濕地的建設、保護和修復。
住房和城鄉建設部門負責城市建設中小微濕地的建設和管理，以及城市濕地公園等濕地資源的保護和管理。
發展改革、財政、生態環境、交通運輸、教育、文化廣電旅遊等部門按照各自職責，做好濕地保護相關工作。
第三十條【責任單位職責】
名錄確定的濕地管理責任單位對其管理的濕地履行下列職責：
（一）負責濕地日常管理工作；
（二）進行濕地資源調查和動態監測；
（三）進行濕地資源保護科普教育；
（四）配合有關部門開展濕地科學研究；
（五）開展濕地有害生物防治；
（六）制定濕地保護應急預案，設定安全設施，發生事故時，及時採取救援措施；
（七）勸阻、報告並配合有關部門查處破壞濕地的違法行為；
（八）開展其他濕地保護活動。
第三十一條【執法機制】
市、縣（區）人民政府應當建立濕地保護綜合執法機制，依法查處破壞、侵占濕地的違法行為。
第三十二條【公益訴訟】
對污染濕地環境、破壞濕地生態系統，損害公共利益的行為，國家規定的機關或者法律規定的組織可以依法向人民法院提起公益訴訟。
第三十三條【職務行為責任】
自然資源主管部門或者其他有關部門的工作人員違反本條例規定，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五章 附 則
第三十四條【施行時間】
本條例自20 年 月 日起施行。
起草說明
淮安市濕地保護條例起草說明
淮安市自然資源和規劃局
（2020年7月22日）
一、制定《條例》的必要性與依據
制定《淮安市濕地保護條例》的必要性主要在於以下三個方面：
一是加強我市生態文明建設的需要。習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。近年來，我市積極踐行綠色發展理念，強力推進生態文明建設，強化濕地保護、管理和修復，取得了顯著成績。但是，也還存在侵占濕地、超標排污、多頭（分散）管理、資金短缺、責任落實不到位、執法機制不健全等突出問題，亟待通過立法解決。
二是彰顯我市水上城市特色的需要。我市被譽為“漂浮在水上的城市”，四河穿城、五湖鑲嵌，還有眾多的濕地公園和小微濕地。但是，與蘇州、揚州、山東東營等運河城市、濕地城市相比，我市水上城市的特色還不夠彰顯，名號還不夠響亮，有待通過立法來進一步彰顯特色、打響名號。
三是創建國際濕地城市的需要。目前，我市正在創建國際濕地城市，國際濕地城市的重要條件之一就是立法。根據中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室印發的《國際濕地城市認證提名指標》，濕地保護法規規章是重要評價指標之一。《淮安市濕地保護條例》為創建國際濕地城市提供了有效立法支撐。
制定《淮安市濕地保護條例》的依據主要有國務院及省《濕地保護修複製度方案》、《江蘇省濕地保護條例》、《國家林業局濕地保護管理規定》、《國家林業局國家濕地公園管理辦法》、《住建部城市濕地公園管理辦法》等。
二、《條例（草案）》的起草過程
1.成立起草小組。在市人大常委會的指導下，市自然資源和規劃局成立了《條例（草案）》起草小組，同時委託淮陰師範學院提供立法技術支持，保證了起草工作的進度和質量。
2.開展調研工作。通過實地調研、召開座談會、書面徵求意見等多種方式，廣泛徵求意見，弄清了《條例》所要解決的突出問題。
3.反覆修改完善。在廣泛徵求意見的基礎上，起草小組和立法團隊起草了《條例（草案）》徵求意見稿，並多次召開座談會、研討會，反覆修改完善，形成了送審稿。
三、有關方面意見及協調處理情況
1.保護範圍問題。盱眙、金湖、洪澤等縣（區）擔心保護範圍過大會影響濕地利用和經濟社會發展。對此，《條例（草案）》從三個方面作出回應：一是將重點放在自然濕地和重要濕地，二是實行名錄管理，三是將禁止行為區分為絕對禁止行為與相對禁止行為。
2.管理體制問題。表現在多頭管理和分散管理，有關縣區與洪澤湖漁管會、白馬湖管委會等職責不清、權利義務界限不明。對此，《條例（草案）》構建了市、縣（區）政府層面的協調機制，同時明確了政府部門和保護管理機構的職責。
3.保護資金問題。洪澤、盱眙反映退養還湖和濕地修復資金缺口太大。對此，《條例（草案）》從三個方面作出回應：一是將濕地保護管理經費和濕地生態補償經費列入本級財政預算，二是鼓勵社會資本參與濕地保護，三是規定了濕地生態補償制度。
4.規劃銜接問題。《條例（草案）》規定，濕地保護規劃應當符合國土空間規劃，並與環境保護規劃、水資源規劃、旅遊發展規劃、大運河文化保護傳承利用實施規劃等相銜接。
5.責任落實問題。《條例（草案）》規定了目標考核、信息公開、投訴舉報等政府層面的監督管理制度，同時規定了濕地保護管理機構和濕地保護單位職責。此外，還落實了鎮（街道）和村（居）民委員會職責。
6.退出機制問題。大家覺得還有不小難度，暫不宜在《條例》中做出規定。
7.執法機制問題。《條例（草案）》設計了綜合執法和聯合執法兩種方案，並認為綜合執法機制執行效果可能比較好。
四、《條例（草案）》的主要內容
《條例（草案）》共6章45條。
第一章總則，規定立法目的、適用範圍、保護原則、政府職責、部門職責、鎮（街道）村（居）職責、宣傳和科研、激勵措施等。
第二章規劃與保護，規定濕地資源調查、濕地規劃編制、規劃實施、濕地名錄、保護界標、濕地分級、濕地公園建設與管理、濕地保護小區、小微濕地、禁止行為等內容。
第三章修復與利用，規定自然受損濕地修復、人為損壞濕地修復、濕地修復實施、建設人工濕地、濕地利用要求、基礎設施建設、推廣生態農業、建設活動限制、占用和徵收濕地、臨時占用濕地等。
第四章監督管理，規定監管制度、濕地確權、登記、發證、濕地生態補償、濕地主管部門職責、濕地保護管理機構職責、濕地管理單位職責、日常巡查制度、執法機制、公益訴訟等。
第五章法律責任，規定責任銜接、違反禁止行為責任、職務行為責任等。
第六章附則，規定條例的施行時間。
五、《條例（草案）》的鮮明特點
一是著力破解突出問題。《條例（草案）》積極回應和著力破解保護範圍劃定、管理體制機制、保護資金籌集、保護規劃銜接、保護責任落實、濕地退出機制以及執法機制等突出問題，儘可能給出解決辦法，基本上做到了“問題引導立法，立法解決問題”。
二是著力強化責任落實。《條例（草案）》分別規定了市、縣（區）人民政府（第四條）、政府部門（第五條、第三十六條）、鎮（街道）村（居）（第六條、第三十九條）職責，以及濕地保護管理機構（第三十七條）、濕地管理單位（第三十八條）的職責，明確了各自責任，強化了責任落實。
三是著力創新體制機制。《條例（草案）》第四條規定了政府層面的濕地保護工作協調機制，以利於協調解決濕地保護中的重大問題。第三十三條規定了市、縣（區）人民政府的監督管理責任制度，包括目標考核、信息公開和投訴舉報等制度。第四十條規定了綜合執法和聯合執法機制。第四十一條規定了濕地保護公益訴訟機制。這些體制機制創新，有利於濕地保護突出問題的解決。
立法歷程
2018年5月4日，淮安市人民政府下發《市政府關於印發市政府2018年深化重點領域改革工作意見的通知》，落實省“1+3”功能區戰略，編制《淮安市濕地保護規劃》，啟動《淮安市濕地保護條例》立法。強化生態紅線監管，建設生態紅線管控平台。（牽頭單位：市發改委、環保局、農委；參與單位：市國土局、水利局、規劃局）
2020年6月16日，淮安市自然資源和規劃局召開《淮安市濕地保護條例》（草案）審查會議。會上，編制單位匯報《條例》（草案）初稿，各縣（分）局分管領導和業務站（科）長以及市局自然保護地管理處、法規處、造林綠化管理處、森林資源管理處、林業站負責人參會，並對《條例》（草案）初稿提出修改意見。
2020年8月，淮安市人大常委會就學習貫徹市委七屆十一次全會精神進行系統部署，緊貼民生關切和社會需求，高質量制定《淮安市濕地保護條例》。
2020年9月14日，淮安市政府印發了《淮安市創建國際濕地城市工作方案》，指出制定《淮安市濕地保護條例》。
2020年9月16日，淮安市司法局發布《<淮安市濕地保護條例（草案）>（徵求意見稿）徵求意見公告》，為廣泛徵求社會各界意見，做好地方性法規合法性審核工作，現將《淮安市濕地保護條例（草案）》（徵求意見稿）及其說明公布，公開徵求意見。
2020年12月21日，淮安市長陳之常主持召開市政府八屆第68次常務會議，保護濕地，對於維護生態平衡、改善生態狀況，助推“綠色高地”建設，促進經濟社會可持續發展具有重要意義。在聽取《淮安市濕地保護條例（草案）》制訂情況後，會議要求，要以《條例》制訂出台為契機，加強宣傳教育，調動全社會參與濕地保護與修復的積極性；要強化工作協同，共同落實好濕地保護與管理各項措施；要建立完善常態保護機制，著力破解濕地保護工作中的難題。
2020年12月25日，淮安市八屆人大常委會召開第七十六次主任會議暨主任月度辦公會，聽取了市人大常委會農經委關於《淮安市濕地保護條例（草案）》審查意見的報告。
2020年12月30日，淮安市八屆人大常委會第三十七次會議初次審議了市政府提請審議的《淮安市濕地保護條例（草案）》。
2021年1月5日，淮安市人大常委會辦公室發布公告《關於徵求<淮安市濕地保護條例（草案）>意見建議的公告》，為了廣泛徵求各界意見，更好地提高法規質量，現將該法規草案在淮安市政府網站公告公示欄目、市人大常委會網站和淮安日報上全文公布，公開徵求意見建議。如有建議和意見，請於2021年2月8日前以信函、傳真、電子郵件等方式提交。
