政府預算中的憲政問題研究

本信息基

副題名

外文題名

Study on the constitutionalism issues of government budget

論文作者

高玉琢著

導師

周永坤指導

學科專業

憲法學與行政法學

學位級別

博士論文

學位授予單位

蘇州大學

學位授予時間

2008

關鍵字

憲法國家預算公共財政國家權力機關

館藏號

D912

內容簡介

政府預算不僅是個“經濟問題”、“政治問題”，更是個憲政(憲法)問題。現代預算制度的建立，發軔於代議政治的興起，而民主政治的根基，在於人民對政府錢袋的控制權。如果說議會制度是現代民主政治的基石，預算則是奠基的肇因。20世紀初，民主政治制度已漸臻成熟，同時政府職能逐漸膨脹，公共支出日趨龐大。因此，預算的性質與政府的角色有了大幅度的轉變。政府預算的功能趨於多樣化，而且由消極轉為積極，內容更加充實。與之凶巴蒸她同步，預算制度不僅是民主政治的工具，更成為形成經濟政策與資源公平、有效配置的利器。在法治國家，國家預算是反映坑墊局政府施政計畫的主要檔案，一方面它說明了政府究竟作了多少事情，作了哪些事情；另一方面它也顯示了政府究竟耗費了多少資源，給了哪些人好處和增加了哪些人的負擔。政府預算制度的功能主要表現在資源配置、行政控制和民主監督、效肯雅屑率和平衡以及公平分配公共資源等四個方面。政府預算對於維持人民基本生活、保障人民基本權利相當重要；而現代國家經濟、教育、文化、環境保護等領域都高度依賴政府預算，因此政府預算的支出範圍也應當投向於保障人民權利和提高行政給付水準等民生保障方面。行政部門對於預算的形成具有第一次判斷權，立法部門必須加以尊重。歷史慣例和實踐中預算提案權大多歸屬於行政部門，在法理上預算提案權也專屬於行政權探雄燥兵。除了行政機關之外，任何其它機關都沒有逕自向立法機關提出預算案的權力。既然由行政機關負責財政歲入、貨幣和經濟政策的制定與執行，那么有關歲入、歲出的預算編擬和提案由行政機關主導就可以避免收支失衡，同時也符合人民主權原則和權力分立原則。預算審議前的預算草案僅是行政部門為爭取立法機關的同意，以各種施政政策表達所需財源的財務計畫。預算提案只能因公共目的和公共利益而“支出”或“課稅”，同時預算資金投向也僅限於公共部門。立法機關對於預算案的通過，意味著在該預算範圍內，同意行政權的發動與運作，並給予財政上的保障。現代民主國重陵家預算審議權歸屬於立法部門，預算制度是立法權控制行政權的一種機制。立法機關的預算權和立法權是分離而並列的權力，這意味著兩者有等價但不同的許可權範圍，預算權是對立法權的補充。由於非民選的行政部門對於人民公共需求的感受不敏銳，所以必須通過預算連廈汗審議過程中代議士的有效督促，才能充分回應人民的需要。通過對預算的審議，可以對行政部門發揮監督作用，一方面限制行政機關權力的擴張，另一方面避免政府支出過度膨脹而加重人民的租稅負擔，同時通過立法機關督促、引導政府積極作為。同理，作為預算執行結果的決謎姜紙算審議權也應當由立法機關行使，審計機關應當隸屬於立法機關。法定預算具有法律性質，屬於“法”的一種，但是其立法形式和內容與一般法律是有差異的，預算的法律性質具有相對性。預算的法律性質，與一般法律是有所區別的。對於預算決議效力，可以細分為“法定預算的效力”和“附帶決議的效力”兩大類。歲入預算不論實際徵收金額是否超收或短收，都不存在是否違反法律問題，即使歲入預算不能如數徵收，也只是行政作為不力，應負行政與政治責任而不屬於違法。而歲出預算必須按照相關法定用途、法定條件支用其預算限額。立法機關所通過的預算，行政機關只能忠實執行。立法機關在審議總預算過程中，常在相關科目下提出注意事項或附帶決議，應當肯定立法機關預算附帶決議的合憲性。立法機關對預算案附加條件或期限，也屬於憲法賦予的預算審議權範圍。預算附帶決議可以解決我國立法機關有審議預算權而無撥款權的困境。但是，預算附加的條件是有限制的。這些“決議”是否對其它國家機關或人民有拘束力?首先要以是否屬於憲法所定的立法許可權為標準，如果這些決議在立法機關固有的立法許可權以內，那么這些決議有“法律性質”，具有拘束其它機關和人民的效力；反之，只具有“建議”性質，沒有法律拘束力。立法機關應有積極的預算審議許可權，而不只限於消極的對行政機關的預算行使“刪減權”。立法機關應有預算科目調整權，針對類、款、項、目的修正權，只要不損及“預算同一性”、不影響預算總額的前提下，為了實現財政民主原則、貫徹立法機關與行政機關相互間權力制衡原則，應當許可立法機關進行調整。完全剝奪立法機關的增加預算支出提議權的規定有必要加以改革，應賦予立法機關有增加支出的提議權，即賦予立法機關增加預算的權力。同時完善配套法律制度，包括控制預算赤字的立法、立法機關行政機關協商溝通機制等。我們不能忽視危險的立法機關阻撓預算案的惡意。立法機關如果將憲政機關或法定機關的預算全部刪除或大幅刪減，將造成實質上改、廢憲法或撤銷法定機關的效果，這會產生嚴重的憲政問題，所以這樣的減額修正應予限制。有關憲政或法定機關的基本運轉費用、行使法定職權所需的歲出預算不能刪除，否則將造成破壞憲法或行政機關沒有經費“行政”的困境。如果立法部門濫用預算刪減權，將如何救濟?法務部門此時可以扮演一定製衡的角色，違憲審查對預算決議也不應例外。由於“代議民主政治的本質”，立法部門似乎不可避免地會因為利益團體的影響，每年將大把的鈔票花在“肉桶立法”上面。作為賦予立法機關預算增額權的對應措施，可以考慮引進美國的總統單項否決權並將此權力交予國務院總理，以制衡立法機關的預算增額權，此外還可以控制預算赤字、防止肉桶行為。預算案應在會計年度開始前完成審議和公布等程式，但源於立法審議方面的衝突和拖延，預算案可能無法在有效期間內通過。預算不成立的補救辦法大致可以歸納為兩大類。第一類是臨時議定補救辦法，當法定預算未能及時產生，而在法律上並無明文規定此時行政部門可以先行動支預算時，可以由立法部門臨時擬定補救辦法。第二類的補救是“臨時預算”，即當會計年度已屆滿而新預算尚未議決完成時，繼續執行上年度的舊預算；或以憲法、法律明確規定政府在預算案未能及時通過時，政府有權動支必要的經費。

政府預算中的憲政問題研究

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