政府購買公共服務

政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委託、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。

基本介紹

• 中文名：政府購買公共服務
• 概念闡述：理解政府購買公共服務時需要
• 理論基礎：激勵經濟學理論的借鑑
• 參考基點：與規制分析的不同

定義

政府購買公共服務是指通過發揮市場機製作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需的服務事項，按照一定的方式和程式，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，並由政府根據契約約定向其支付費用。政府購買服務項目實行“政府採購、契約管理、績效評價、信息公開”的管理辦法。隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。

概念闡述

在理解政府購買公共服務時需要注意以下三方面內容：第一，政府購買公共服務的主體是政府，不論是一級政府，還是政府相關部門；第二，政府購買公共服務的客體是社會組織與企事業單位，社會組織包括社會團體、民辦非企業單位、基金會等，企業包括國有企業、民營企業，事業單位同樣也是政府購買公共服務的客體；第三，公共服務不同於私人服務。一般來說，政府購買的服務可以分為兩大類：一是政府機構及其工作人員自身消費的服務，二是政府機構及其工作人員為社會所提供的服務。前者屬於政府內部的服務，服務對象是政府機構和政府官員自身，後者屬於公共服務，服務對象是除政府以外的其他社會機構和公眾。

政府購買公共服務是政府採購的一部分，遵守《中華人民共和國政府採購法》的相關規定。根據《中華人民共和國政府採購法》第二條規定，政府採購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金採購依法制定的集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。可見採購對象包括貨物、工程和服務，其中“服務”的行為應該包括公共服務，這樣，政府購買公共服務有法可依。政府購買公共服務是民營化的重要方面。著名學者薩瓦斯認為，民營化可界定為更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。歐文·E·休斯強調民營化是指從整體上減少政府的介入，減少生產、供給、補貼、管制，或這四種工具的任意組合。

簡況

2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求推進政府向社會力量購買公共服務。

會議要求，制定政府購買公共服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質和內容。同時，要按照公開、公平、公正原則，嚴格程式，強化競爭，通過優勝劣汰來確定承接主體，並嚴禁轉包。

具體做法是，在既有預算中安排支出，以事定費，規範透明，強化審計。同時，建立嚴格的監督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布。

社會學家、清華大學公共管理學院教授王名表示，此次會議釋放出非常重要的信號，那就是政府改革和轉變職能的決心，其目標和方向就是實現“小政府大社會”。

理論基礎

激勵經濟學理論的借鑑

在經濟學理論中，“激勵性規制”已不是陌生的個體經濟學語詞，作為對既有規制理論的反思，經濟學理論做了二維性的詮釋，即認為部分規制的目的指向不單單是單向度的約束，而另有引導、激勵性的一面。例如特許投標以特許權激勵私人或組織體完成某一事務，區域間競爭規制引導雙方或多方合作的實現，改觀了管制、約束引致的理論僵局。經濟學上的這一理論，對經濟法規制理念的轉變頗有借鑑意義，尤其適用於政府購買公共服務這一多元主體合作的領域。政府向社會公共服務組織購買服務，並與之形成契約式合作，如何保證其合作的持久需要制度的切實激勵。於是，作為對經濟學研究成果的回應，經濟法必然將激勵性規制的經濟學理論融入其分析研究的視角中，生成了日本學者金澤良雄先生所提出的二維劃分規制的理論。其中促進保護的“積極性規制”便是經濟法視角激勵分析的理論成因。

公私多元合作與放鬆規制的理念

就國際公共服務發展趨勢而言，政府單一提供的模式早已不適用於公共服務領域，市場組織和社會組織參與和補充服務的功能則日漸受到重視，以致多元主體公私合作的模式日漸成為管理學一再主張的公共服務提供模式。更為重要的是，政府購買公共服務的模式可避免政府包辦服務單一性、資源和能力有限性等弊病，滿足民眾對公共服務多元化的需求，更能激勵公共服務的市場化購買。

西方國家在公共服務的提供上，經歷了從規制向放鬆規制的轉變，公共服務的公私合作模式在以社會主導抑或私化運作的格局形成強大的生命力。美國90%以上的公共服務通過私化外包的方式轉包，歐洲福利國家以社會組織承接服務的形式構建“政府--社會”二元提供公共服務的格局。兩種模式各有特色，其共性地特點在於放鬆規制，藉助市場、社會組織的優勢，增強政府提供公共服務的能力。

法權互動理論的佐證

一改傳統法權“互侵”的局面，現、當代經濟法在對待權力與權利的關係上更強調兩者的“互動”，即主張權力與權利之間的協調。在政府購買公共服務中，政府將公共服務委託給社會公共服務組織提供，倘若以政府的權力侵及社會公共服務組織的權利，則無以有效激發後者提供公共服務的動力。於是，法權互動的理論力求凸顯服務組織的權利，以恰當的法權分配保障社會組織體的權利，從而激勵主體功能的發揮。

由此可見，政府購買公共服務的模式內含激勵的要素，經濟法將激勵作為其基本的分析工具時，則應注重以制度的激勵契合其內在激勵性的需求。

參考基點

與規制分析的不同，激勵分析關注在政府向市場或社會購買公共服務的經濟行為中，如何以制度鼓勵與促進參與主體的發展，進而形成公共服務購買模式長久運作的機制。由此便形成了激勵分析政府購買服務的基本面。

1.政府經濟行為市場化的定位

政府購買，從上述的定義和名稱的用詞上看，是政府作為經濟主體購買市場中服務的行為，學理上將之歸結為“政府經濟行為”。觀諸政府經濟行為的研究，自上世紀80-90年代至今，便有頗多的研究文獻從規範化、規制政府失靈的角度出發剖析此問題，而於新近則形成了諸如管斌為代表的對政府經濟行為作一博士論文層面的系統分析。與此成熟的規制分析不同，在政府購買公共服務激勵性的把握上，市場化的基本定位確需明晰：一則明確市場化購買的動因；二則其購買的要素，即政府購買服務的方式和購買服務的範圍；再則確認政府購買服務的法律程式以規範其運作。

2.專業化服務釋放社會組織的功能

政府購買公共服務是藉助專業服務機構的優勢完成公共服務提供的舉措。在打破公共服務政府壟斷、單一提供局面的同時，引導民間主體、民間資本多方地參與，推動社會非營利組織的發展，並促成市場組織功能領域的拓展。以企業服務外包的成功案例為借鑑，專業化公共服務的提供可改觀當前我國公共服務多元化提供能力的不足。於是，經濟法激勵的著眼點則是如何通過制度促進社會組織體的培育，是政府購買服務模式又一核心的要素。

3.公私契約化合作的權利型導向

政府購買服務區別於以往政府包辦、政府補貼等傳統的公共服務提供方式，以契約化生成公私合作模式。此類基於契約委託而產生的公共服務提供模式，是出於社會公共服務組織權利的維護：一則可保持社會公共服務組織體應有的主體獨立性而非職能授予下的非獨立性，二則可明確服務的事項而並非事務的隨意指定，更不會產生如俄羅斯政府主導下社會組織偏離自身既有角色定位的衝突。

制度預防

在現代國家中，政府為了更好提供公共服務，可以向社會購買公共服務。政府與市場主體、政府與非政府組織之間不是老死不相往來，而是一種相互配合、互相制約的關係。政府可以向市場主體購買公共服務，也可以向非政府組織購買公共服務。但是，政府向社會力量購買公共服務必須有法可依，否則，政府購買公共服務的行為有可能變成推卸自身責任、轉嫁政府負擔、壓縮市場主體生存空間、滋生腐敗的行為。

首先，政府購買公共服務必須有明確的界限。也就是說政府權力必須是明晰的，政府的義務必須是明確的。許多政府機關在編人員坐在辦公室，雇用大量的“臨時工”提供公共服務。這種“購買”行為不僅降低政府機關的工作效率，而且滋生大量的腐敗行為。如果政府權力不明晰，購買公共服務很可能會成為政府機關工作人員減輕自己的責任、變相增加財政開支的藉口。

其次，政府向社會力量購買公共服務，意味著政府配置資源的權力擴大，因此，除非有明確的法律依據，政府不能向“社會力量”購買公共服務。政府進入市場購買公共服務，實際上是以財政預算參與資源的配置，這樣做會導致政府權力通過購買的方式進入市場領域，從而使市場主體的生存空間受到壓縮。

正確的做法應該是，政府以自己的力量提供公共服務，或者，政府依照法律規定通過招標拍賣的方式向市場主體購買公共服務。如果沒有明確的法律依據，政府把本來應該由自己提供的公共服務，交給市場主體完成，那么，政府行為的合法性就成問題。提供公共服務是政府法定的職責，只有在特殊的情況下政府才能向社會力量購買公務服務。

再次，健康的社會除了市場主體和政府之外還有大量的非政府組織。非政府組織不能依靠政府提供資金生存和發展，而應通過為社會提供公共服務體現自身的價值。如果政府越俎代庖，將大量本來應該由非政府組織提供的公共服務通過“購買”的方式變成政府提供的公共服務，會導致非政府組織生存的空間受到擠壓。

部分學者認為，國務院出台政策推進政府向社會力量購買公共服務，其目的就是要大力鼓勵非政府組織存在，政府通過購買服務的方式，幫助非政府組織解決生存危機。從表面上來看，這樣的分析有一定的道理。但是，非政府組織之所以有存在的必要，就是因為非政府組織能夠提供政府所不能提供的公共服務。如果非政府組織提供公共服務，需要政府的支持，那么，非政府組織就會出現明顯的異化現象。我國相當多的非政府組織完全依靠政府撥款生存，這不是非政府組織發展的正道。科學的做法應該是，非政府組織依靠自身的力量，向社會提供政府不能提供的公共服務，以此來贏得社會的信賴和支持，通過公眾的捐款形成良性的循環機制，在提供公共服務的同時，不斷擴大自己的生存空間。

還有部分學者認為政府購買公共服務有利於帶動其他需求的成倍增長，這是典型的食洋不化。大量的證據表明，法規和監管不到位的情況下，政府購買公共服務不僅會導致政府的權力邊界模糊，而且會壓縮市場主體和非政府組織的生存空間。更重要的是，政府向社會力量購買公務服務有可能會出現大量的腐敗。一些政府機關打著為社會提供公共服務的幌子設立各種各樣的事業單位或者非政府組織，政府機關以購買公共服務的名義向這些組織輸送經濟利益，從而形成了特殊的權錢交易現象。比如，前些年一個“牙防組”可以收取企業數千萬的贊助資金，政府成立的慈善組織每年可以得到政府數以億計的財政撥款。

正因為如此，社會各界需要對政府向社會力量購買公務服務保持足夠的警惕。在制度配套不完善的情況下，政府應該謹慎地投入財政資金購買公共服務，因為那樣做有可能會導致整個社會資源配置更加混亂，社會腐敗現象更加嚴重。全國人大常委會也應當儘快研究政府購買公共服務的行為，制定專門的法律規則，防止一些政府機關打著購買公共服務的幌子變相擴大行政權力，直接進行權錢交易。

國際經驗

購買公共服務是指根據預先訂立的契約(協定)或賦予的特許權，由政府財政提供資金並由政府向服務供應者購買其提供(生產)的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制。在國際上，政府購買公共服務是公共服務市場化的普遍方式。

英國

英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化，並極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。非壟斷化主要針對的是私有化後的公共部門，為了防止或公或私的壟斷，加強競爭，英國政府對私有化後的公共部門的股份持有比例做出了明確規定。例如政府規定電力公司私有化後5年內單個持股者不得擁有15%以上的股份。對於成本巨大和風險較高的基礎設施建設領域，為使潛在競爭者能夠順利進入市場並展開有效競爭，英國政府還以立法的形式要求在指定的領域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或契約出租。

美國

長期以來，美國政府對公共部門的補貼一直居高不下，財政負擔沉重。為此，自上世紀80年代初，政府決心“以私補公”，即通過立法的形式保護和促進私營部門進入公共服務領域，以優勝劣汰的競爭機制調動全社會的力量參與到公共服務的供給中來，最終實現提高公共服務質量、降低公共服務成本、減輕財政負擔的目標。

美國公共服務購買採用了許多方式，其中最主要的是契約出租和公私合作。美國聯邦政府已經與私人公司、研究機構和個體顧問簽訂了大約2000萬個契約，每年所涉及的經費數額占聯邦總開支的14%，國防部通過契約出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國家航空航天總局則是聯邦政府最大的契約簽約者。

澳大利亞

20世紀80年代以來，澳大利亞在公共服務改革實踐中最為獨特而又卓有成效的是其在公共就業服務購買方面的創新。澳大利亞政府將原隸屬於就業、教育、培訓和青年事務部的全國400餘家公共就業服務機構全部民營化，組建成了全國就業服務有限公司，並把原先屬於公務員性質的9000餘名工作人員也全部轉入勞動力市場，根據公司需要和個人意願，實行雙向選擇。公司實行董事會負責制，在承攬業務方面，和其他民間就業服務機構享有同等的條件和地位。

經過幾年的實踐，澳大利亞基本實現了改革的預期目標。澳大利亞政府有關部門的研究表明，與舊體制相比，新體制充分體現了社會化和市場化在就業服務中的作用，改變了政府職能，節省了行政經費，提高了工作效率，提高了長期失業人員和其他弱勢群體失業者的再就業率。

歐美模式

20世紀80年代以來，在政府提供服務的低效率和壟斷性所產生的巨大壓力下，英、美、澳、日等歐美國家都逐步將政府購買公共服務作為重要環節納入到了政府改革的實踐框架之中，並取得了重大成效。

西方已開發國家的經驗表明，政府購買公共服務是提高政府效率的一種有效選擇。近些年來，雖然我國不少地方作了大量積極探索，但政府購買公共服務仍處於“初級階段”，需要在借鑑國外先進經驗的基礎上，形成自己的一套政府購買公共服務的運行機制，以提高社會資源的有效配置。

健全的立法規定

在英國、美國等歐美國家，均有國家層面對政府購買公共服務的立法。比如，美國就具有全世界最為完善的法律法規制度體系。美國國會和有關部門制定了大約500 種政府採購法規，形成了以法律（法案、法令）、規章制度、行政和司法三個部分組成的制度體系。其中《聯邦政府採辦法案》和《聯邦政府採購條例》是政府採購法規體系的核心，統一規範了政府各機構的採購政策、標準、程式和方法。

在英國，自上世紀80年代柴契爾夫人將政府購買公共服務作為社會福利改革的一部分大範圍推開以來，無論是1997年上台的托尼·布萊爾將其常態化、制度化，還是如今執政的卡梅倫提出的“大社會”計畫，均在立法和政策上對政府購買公共服務改革提供了有力保障，先後於1998年和2011年分別發布了《政府和志願及社會部門關係的協定》和《開放的公共服務白皮書》，通過選擇性放權，秉持公平性與多元化原則，改善公共服務，引領公共服務改革創新。

日本政府購買公共服務的進程起始於2004年小泉內閣通過的《推進規制改革、民間開放3 年計畫》。雖然起步較晚，但是日本政府在公共服務購買的進程中始終堅持立法為先導的原則。《關於通過競爭改革公共服務的法律》明確了政府購買服務的基本原則；《會計法》及相關法律規定了中央政府有關的購買服務程式；《地方自治法》及相關法規規定了與地方政府有關的購買服務程式，從而形成了關於政府購買服務的較為完備的法制框架。

在澳大利亞，對於社會部門的一般管制均以澳大利亞稅務局為核心，這就確保了澳大利亞慈善法律的真實價值是關注獲取利益。1997年頒布的《財政管理與責任法》和《聯邦服務提供機構法》規定了政府購買公共服務在這方面的細則。

公開透明的購買流程

一套公開透明的公共購買流程，是政府購買公共服務的必然要求。經過多年的發展，西方已開發國家大多已安排專項預算，通過一定的政府採購程式對私有和非政府組織提供的社會服務進行購買，以提高政府工作效率。

簡單來說，西方國家政府購買公共服務的流程是這樣的：首先，政府對購買服務進行可行性和必要性研究，按照一定的程式選定購買的公共服務的範圍、項目，並確定相應的預算；其次，向社會公布政府購買的項目、購買價格、預算安排以及質量要求和各項服務指標等；再次，對投標進行資質認定，並運用招投標和委託等方式選定供應商、簽訂契約並實施相應的過程管理和監督；最後，對這些組織進行績效考核並按照績效進行結算。

當然，具體到每個國家而言，其流程可能也會有所不同。比如在美國，政府購買公共服務至少由6個環節構成：制定統一的單據格式、招標公告以及表述格式、對招標工作人員統一定位，詳細制定招標採購操作規程，確定合格供應商名單，招投標，交貨追查，進行採購審計和管理審計。英國的政府採購程式則包括8個階段：制定採購計畫，確定採購總負責人和配備律師、會計師或審計師，律師起草和在指定刊物上公布信息，接受諮詢，按標準確定合格供應商名單，招標或直接採購，按照契約監督供應商完成服務，獨立審計。

但不管怎么變化，實現政府對非營利組織和社會服務組織公共服務的購買，“按照選定服務項目——社會公布——資質認定、招標管理——過程管理、監督——績效考核——結算”都是最基本的流程。

非壟斷的購買方式

在西方已開發國家，公開競標是最典型的政府購買公共服務方式。例如，英國政府早在1990年公布的公共醫療和社區關懷法中就明確規定，中央政府撥付的特殊款項的85%必須以競爭招標的方式向私營或非政府組織購買。不過在加拿大，正式招投標並非最主要的方式，政府也經常採用直接向社會組織提供項目的方法。

競標可以幫助政府降低購買公共服務的成本、提高資金使用效率，但不足之處是有可能引起政府雇員的反對，需要建立起相關過渡的政府雇員機制。除公開競標外，在涉及專業性較強的公共服務時，西方已開發國家還會採用協定定標的方法，如對監獄、醫院等服務的購買。

在美國，契約外包則是政府購買社會組織服務的主要形式，被廣泛套用於社會服務領域。在契約外包的發展過程中，政府購買服務經歷了由設計型契約向績效型契約的轉變。設計型契約的特點是政府為投入和過程付費，政府部門制定的規章制度嚴格約束社會組織的行為；績效型契約則是通過社會組織提供服務的質量、效果等的評估付給費用。20 世紀90 年代新公共管理理念取得主導地位後，績效型契約出現並普遍使用，使為公民提供的服務和項目質量最大化，便於有效測算項目和服務的最終產出。

另外，不管採取哪種購買方式，政府都應逐漸從公共服務直接生產者的角色中淡出，而更多地承擔起公共服務規範和制度制定者的責任。以英國政府做法為例，2001 年，布萊爾政府設立了公共服務改革辦公室，與公共服務決策部門、執行部門共同開展工作相關部委制定購買服務政策，下設具體的部門執行。同時，實行了中央與地方“分治”，使地方政府擁有了更多的公共服務決策權。在社會層面，獨立顧問團、專業消費者組織和行業自律協會在完善公共服務社會管理體系，保護消費者利益方面也發揮了重要作用。這樣就形成了中央政府制定規劃、各級政府部門具體執行和社會團體予以輔助的政府購買服務管理體制。