政府採購合作創新採購方式管理暫行辦法

《政府採購合作創新採購方式管理暫行辦法》是為貫徹落實《深化政府採購制度改革方案》，完善政府採購支持科技創新制度，財政部制定的辦法。

2024年4月24日，財政部印發《政府採購合作創新採購方式管理暫行辦法》。

本辦法自2024年6月1日起施行。

基本介紹

• 中文名：政府採購合作創新採購方式管理暫行辦法
• 頒布時間：2024年4月24日
• 實施時間：2024年6月1日
• 發布單位：財政部

全文

第一章 總 則

第一條 為貫徹落實黨中央、國務院關於加快實施創新驅動發展戰略有關要求，支持套用科技創新，根據《中華人民共和國政府採購法》和《中華人民共和國科學技術進步法》等有關法律，制定本辦法。

第二條 合作創新採購是指採購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，並按研發契約約定的數量或者金額購買研發成功的創新產品的採購方式。合作創新採購方式分為訂購和首購兩個階段。

訂購是指採購人提出研發目標，與供應商合作研發創新產品並共擔研發風險的活動。

首購是指採購人對於研發成功的創新產品，按照研發契約約定採購一定數量或者一定金額相應產品的活動。

前款所稱創新產品，應當具有實質性的技術創新，包含新的技術原理、技術思想或者技術方法。對現有產品的改型以及對既有技術成果的驗證、測試和使用等沒有實質性技術創新的，不屬於本辦法規定的創新產品範圍。

第三條 採購項目符合國家科技和相關產業發展規劃，有利於落實國家重大戰略目標任務，並且具有下列情形之一的，可以採用合作創新採購方式採購：

（一）市場現有產品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的；

（二）以研發創新產品為基礎，形成新範式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的；

（三）國務院財政部門規定的其他情形。

第四條 中央和省級（含計畫單列市）主管預算單位對符合本辦法第三條規定情形的採購項目，可以採用合作創新採購方式。中央和省級主管預算單位可以開展合作創新採購，也可以授權所屬預算單位開展合作創新採購。設區的市級主管預算單位經省級主管部門批准，可以採用合作創新採購方式。實施合作創新採購的，應當在部門預算中列明研發經費。

採購人可以委託採購代理機構代理合作創新採購，採購代理機構應當在委託的範圍內依法開展採購活動。

第五條 合作創新採購應當建立合理的風險分擔與激勵機制，鼓勵有研發能力的國有企業、民營企業、外商投資企業，高等院校，科研機構等各類供應商積極參與，發揮財政資金對全社會套用技術研發的輻射效應，促進科技創新。

第六條 合作創新採購應當落實國家安全有關法律法規要求。國家有關部門依法對涉及國家安全的合作創新採購活動開展安全審查。

第二章 需求管理

第七條 採購人開展合作創新採購前，應當開展市場調研和專家論證，科學設定合作創新採購項目的最低研發目標、最高研發費用和研發期限。

最低研發目標包括創新產品的主要功能、性能，主要服務內容、服務標準及其他產出目標。

最高研發費用包括該項目用於研發成本補償的費用和創新產品的首購費用，還可以設定一定的激勵費用。

第八條 合作創新採購，除只能從有限範圍或者唯一供應商處採購以外，採購人應當通過公開競爭確定研發供應商。

第九條 合作創新採購中，採購人應當按照有利於降低研發風險的要求，圍繞供應商需具備的研發能力設定資格條件，可以包括合作創新採購項目所必需的已有專利、計算機軟體著作權、專有技術類別，同類項目的研發業績，供應商已具備的研究基礎等。

兩個以上的供應商可以組成一個聯合體，參與合作創新採購。

合作創新採購的研發活動應當在中國境內進行。除涉及國家安全和國家秘密的採購項目外，採購人應當保障內外資企業平等參與合作創新採購活動。

第十條 採購人開展合作創新採購應當落實政府採購支持中小企業發展相關政策。採購人應當結合採購項目情況和中小企業承接能力設定採購包，專門面向中小企業採購；對於工作內容難以分割的綜合性採購項目，採購人應當要求獲得採購契約的供應商將採購項目中的一定比例分包給中小企業，推動中小企業參與創新研發活動。

第十一條 合作創新採購中產生的各類智慧財產權，按照《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國科學技術進步法》以及智慧財產權等相關法律規定，原則上屬於供應商享有，但是法律另有規定或者研發契約另有約定的除外。

智慧財產權涉及國家安全、國家利益或者重大社會公共利益的，應當約定由採購人享有或者約定共同享有。

第十二條 採購人開展合作創新採購前，應當制定採購方案。採購方案包括以下內容：

（一）創新產品的最低研發目標、最高研發費用、套用場景和研發期限；

（二）供應商邀請方式；

（三）談判小組組成，評審專家選取辦法，評審方法以及初步的評審標準；

（四）給予研發成本補償的成本範圍及該項目用於研發成本補償的費用限額；

（五）是否開展研發中期談判；

（六）關於智慧財產權權屬、利益分配、使用方式的初步意見；

（七）創新產品的疊代升級服務要求；

（八）研發契約應當包括的主要條款；

（九）研發風險分析和風險管控措施；

（十）需要確定的其他事項。

採購人應當對採購方案的科學性、可行性、合規性等開展諮詢論證，並按照《政府採購需求管理辦法》有關規定履行內部審查、核准程式後實施。

第十三條 採購人應當按照政府採購有關規定，在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上及時發布合作創新採購項目信息，包括採購意向、採購公告、研發談判檔案、成交結果、研發契約、首購協定等，但涉及國家秘密、商業秘密的信息，以及其他依照法律、行政法規和國家有關規定不得公開的信息除外。

第十四條 採購人、供應商、評審專家以及相關人員應當嚴格保守參與合作創新採購活動中所獲悉的國家秘密、工作秘密和商業秘密。除已公開的信息外，未經當事人同意，不得將其提供的信息用於其他目的。

第三章 訂購程式

第十五條 採購人應當組建談判小組，談判小組由採購人代表和評審專家共五人以上單數組成。採購人應當自行選定相應專業領域的評審專家。評審專家中應當包含一名法律專家和一名經濟專家。談判小組具體人員組成比例，評審專家選取辦法及採購過程中的人員調整程式按照採購人內部控制管理制度確定。

談判小組負責供應商資格審查、創新概念交流、研發競爭談判、研發中期談判和首購評審等工作。

第十六條 採購人應當發布合作創新採購公告邀請供應商，但受基礎設施、行政許可、確需使用不可替代的智慧財產權或者專有技術等限制，只能從有限範圍或者唯一供應商處採購的，採購人可以直接向所有符合條件的供應商發出合作創新採購邀請書。

以公告形式邀請供應商的，公告期限不得少於五個工作日。合作創新採購公告、合作創新採購邀請書應當包括採購人和採購項目名稱，創新產品的最低研發目標、最高研發費用、套用場景及研發期限，對供應商的資格要求以及供應商提交參與合作創新採購申請檔案的時間和地點等。同時，採購人應當在合作創新採購公告、合作創新採購邀請書中明確，最低研發目標、最高研發費用可能根據創新概念交流情況進行實質性調整。

提交參與合作創新採購申請檔案的時間自採購公告、邀請書發出之日起不得少於二十個工作日。採購人應當在合作創新採購公告、合作創新採購邀請書中載明是否接受聯合體參與。如未載明，不得拒絕聯合體參與。

談判小組依法對供應商的資格進行審查。提交申請檔案或者通過資格審查的供應商只有兩家或者一家的，可以按照本辦法規定繼續開展採購活動。

第十七條 談判小組集中與所有通過資格審查的供應商共同進行創新概念交流，交流內容包括創新產品的最低研發目標、最高研發費用、套用場景及採購方案的其他相關內容。

創新概念交流中，談判小組應當全面及時回答供應商提問。必要時，採購人或者其授權的談判小組可以組織供應商進行集中答疑和現場考察。

採購人根據創新概念交流情況，對採購方案內容進行實質性調整的，應當按照內部控制管理制度有關規定，履行必要的內部審查、核准程式。

第十八條 採購人根據創新概念交流結果，形成研發談判檔案。研發談判檔案主要內容包括：

（一）創新產品的最低研發目標、最高研發費用、套用場景、研發期限及有關情況說明；

（二）研發供應商數量；

（三）給予單個研發供應商的研發成本補償的成本範圍和限額，另設激勵費用的，明確激勵費用的金額；

（四）創新產品首購數量或者金額；

（五）評審方法與評審標準，在談判過程中不得更改的主要評審因素及其權重，以及是否採用兩階段評審；

（六）對研發進度安排及相應的研發中期談判階段劃分的回響要求；

（七）各階段研發成本補償的成本範圍和金額、標誌性成果的回響要求；

（八）研發成本補償費用的支付方式、時間和條件；

（九）創新產品的驗收方法與驗收標準；

（十）首購產品的評審標準；

（十一）關於智慧財產權權屬、利益分配、使用方式等的回響要求；

（十二）落實支持中小企業發展等政策的要求；

（十三）創新產品的疊代升級服務要求；

（十四）研發契約的主要條款；

（十五）回響檔案編制要求，提交方式、提交截止時間和地點，以及回響檔案有效期；

（十六）省級以上財政部門規定的其他事項。

本辦法所稱評審因素，主要包括供應商研發方案，供應商提出的研發成本補償金額和首購產品金額的報價，研發完成時間，創新產品的售後服務方案等。其中，供應商研發方案的分值占總分值的比重不得低於百分之五十。

本辦法所稱標誌性成果，包括形成創新產品的詳細設計方案、技術原理在實驗室環境獲得驗證通過、創新產品的關鍵部件研製成功、生產出符合要求的模型樣機以及創新產品通過採購人試用和履約驗收等。

第十九條 採購人應當向所有參與創新概念交流的供應商提供研發談判檔案，邀請其參與研發競爭談判。從研發談判檔案發出之日起至供應商提交首次回響檔案截止之日止不得少於十個工作日。

採購人可以對已發出的研發談判檔案進行必要的澄清或者修改，但不得改變採購標的和資格條件。澄清或者修改的內容可能影響回響檔案編制，導致供應商準備時間不足的，採購人按照研發談判檔案規定，順延提交回響檔案的時間。

第二十條 供應商應當根據研發談判檔案編制回響檔案，對研發談判檔案的要求作出實質性回響。回響檔案包括以下內容：

（一）供應商的研發方案；

（二）研發完成時間；

（三）回響報價，供應商應當對研發成本補償金額和首購產品金額分別報價，且各自不得高於研發談判檔案規定的給予單個研發供應商的研發成本補償限額和首購費用。首購產品金額除創新產品本身的購買費用以外，還包括創新產品未來一定期限內的運行維護等費用；

（四）各階段的研發成本補償的成本範圍和金額；

（五）創新產品的驗收方法與驗收標準；

（六）創新產品的售後服務方案；

（七）智慧財產權權屬、利益分配、使用方式等；

（八）創新產品的疊代升級服務方案；

（九）落實支持中小企業發展等政策要求的回響內容；

（十）其他需要回響的內容。

本辦法所稱供應商的研發方案，包括研發產品預計能實現的功能、性能，服務內容、服務標準及其他產出目標；研發擬採用的技術路線及其優勢；可能出現的影響研發的風險及其管控措施；研發團隊組成、團隊成員的專業能力和經驗；研發進度安排和各階段標誌性成果說明等。

第二十一條 談判小組集中與單一供應商分別進行談判，對相關內容進行細化調整。談判主要內容包括：

（一）創新產品的最低研發目標、驗收方法與驗收標準；

（二）供應商的研發方案；

（三）研發完成時間；

（四）研發成本補償的成本範圍和金額，及首購產品金額；

（五）研發競爭談判的評審標準；

（六）各階段研發成本補償的成本範圍和金額；

（七）首購產品的評審標準；

（八）智慧財產權權屬、利益分配、使用方式等；

（九）創新產品的疊代升級服務方案；

（十）研發契約履行中可能出現的風險及其管控措施。

在談判中，談判小組可以根據談判情況實質性變動談判檔案有關內容，但不得降低最低研發目標、提高最高研發費用，也不得改變談判檔案中的主要評審因素及其權重。

談判結束後，談判小組根據談判結果，確定最終的談判檔案，並以書面形式同時通知所有參加談判的供應商。供應商按要求提交最終回響檔案，談判小組給予供應商的回響時間應當不少於五個工作日。提交最終回響檔案的供應商只有兩家或者一家的，可以按照本辦法規定繼續開展採購活動。

第二十二條 談判小組對回響檔案滿足研發談判檔案全部實質性要求的供應商開展評審，按照評審得分從高到低排序，推薦成交候選人。

談判小組根據談判檔案規定，可以對供應商回響檔案的研發方案部分和其他部分採取兩階段評審，先評審研發方案部分，對研發方案得分達到規定名次的，再綜合評審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人。

第二十三條 採購人根據談判檔案規定的研發供應商數量和談判小組推薦的成交候選人順序，確定研發供應商，也可以書面授權談判小組直接確定研發供應商。研發供應商數量最多不得超過三家。成交候選人數量少於談判檔案規定的研發供應商數量的，採購人可以確定所有成交候選人為研發供應商，也可以重新開展政府採購活動。採購人應當依法與研發供應商簽訂研發契約。

只能從唯一供應商處採購的，採購人與供應商應當遵照本辦法規定的原則，根據研發成本和可參照的同類項目契約價格協商確定合理價格，明確創新產品的功能、性能，研發完成時間，研發成本補償的成本範圍和金額，首購產品金額，研發進度安排及相應的研發中期談判階段劃分等契約條件。

第二十四條 採購人根據研發契約約定，組織談判小組與研發供應商在研發不同階段就研發進度、標誌性成果及其驗收方法與標準、研發成本補償的成本範圍和金額等問題進行研發中期談判，根據研發進展情況對相關內容細化調整，但每個研發供應商各階段補償成本範圍不得超過研發契約約定的研發成本補償的成本範圍，且各階段成本補償金額之和不得超過研發契約約定的研發成本補償金額。研發中期談判應當在每一階段開始前完成。

每一階段約定期限到期後，研發供應商應當提交成果報告和成本說明，採購人根據研發契約約定和研發中期談判結果支付研發成本補償費用。研發供應商提供的標誌性成果滿足要求的，進入下一研發階段；研發供應商未按照約定完成標誌性成果的，予以淘汰並終止研發契約。

第二十五條 對於研發供應商提交的最終定型的創新產品和符合條件的樣品，採購人應當按照研發契約約定的驗收方法與驗收標準開展驗收，驗收時可以邀請談判小組成員參與。

第四章 首購程式

第二十六條 採購人按照研發契約約定開展創新產品首購。

只有一家研發供應商研製的創新產品通過驗收的，採購人直接確定其為首購產品。有兩家以上研發供應商研製的創新產品通過驗收的，採購人應當組織談判小組評審，根據研發契約約定的評審標準確定一家研發供應商的創新產品為首購產品。

首購評審綜合考慮創新產品的功能、性能、價格、售後服務方案等，按照性價比最優的原則確定首購產品。此時研發供應商對首購產品金額的報價不得高於研發談判檔案規定的首購費用。

採購人應當在確定首購產品後十個工作日內在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布首購產品信息，並按照研發契約約定的創新產品首購數量或者金額，與首購產品供應商簽訂創新產品首購協定，明確首購產品的功能、性能，服務內容和服務標準，首購的數量、單價和總金額，首購產品交付時間，資金支付方式和條件等內容，作為研發契約的補充協定。

第二十七條 研發契約有效期內，供應商按照研發契約約定提供首購產品疊代升級服務，用升級後的創新產品替代原首購產品。

因採購人調整創新產品功能、性能目標需要調整費用的，增加的費用不得超過首購金額的百分之十。

第二十八條 其他採購人有需求的，可以直接採購指定媒體上公布的創新產品，也可以在不降低創新產品核心技術參數的前提下，委託供應商對創新產品進行定製化改造後採購。

其他採購人採購創新產品的，應當在該創新產品研發契約終止之日前，以不高於首購價格的價格與供應商平等自願簽訂採購契約。

第二十九條 國務院財政部門會同國務院相關行業主管部門選擇首購產品中的重點產品制定相應的採購需求標準，推薦在政府採購中使用；對涉及國家安全的創新產品，可以實行強制採購。

第五章 研發契約管理

第三十條 採購人應當根據研發談判檔案的所有實質性要求以及研發供應商的回響檔案簽訂研發契約。研發契約應當包括以下內容：

（一）採購人以及研發供應商的名稱、地址和聯繫方式；

（二）採購項目名稱、編號；

（三）創新產品的功能、性能，服務內容、服務標準及其他產出目標；

（四）研發成本補償的成本範圍和金額，另設激勵費用的，激勵費用的金額；

（五）創新產品首購的數量、單價和總金額；

（六）研發進度安排及相應的研發中期談判階段劃分；

（七）各階段研發成本補償的成本範圍和金額、標誌性成果；

（八）研發成本補償費用的支付方式、時間和條件；

（九）創新產品驗收方法與驗收標準；

（十）首購產品評審標準；

（十一）創新產品的售後服務和疊代升級服務方案；

（十二）智慧財產權權屬約定、利益分配、使用方式等；

（十三）落實支持中小企業發展等政策的要求；

（十四）研發契約期限；

（十五）契約履行中可能出現的風險及其管控措施；

（十六）技術信息和資料的保密；

（十七）契約解除情形；

（十八）違約責任；

（十九）爭議解決方式；

（二十）需要約定的其他事項。

研發契約約定的各階段補償成本範圍和金額、標誌性成果，在研發中期談判中作出細化調整的，採購人應當就變更事項與研發供應商簽訂補充協定。

第三十一條 研發契約期限包括創新產品研發、疊代升級以及首購交付的期限，一般不得超過兩年，屬於重大合作創新採購項目的，不得超過三年。

第三十二條 研發契約為成本補償契約。成本補償的範圍包括供應商在研發過程中實際投入的設備費、業務費、勞務費以及間接費用等。

採購人應當按照研發契約約定向研發供應商支付研發成本補償費用和激勵費用。

預留份額專門面向中小企業的合作創新採購項目，聯合協定或者分包意向協定應當明確按照研發契約成本補償規定分擔風險。

第三十三條 採購人應當向首購產品供應商支付預付款用於創新產品生產製造。預付款金額不得低於首購協定約定的首購總金額的百分之三十。

第三十四條 研發契約履行中，因市場已出現擬研發創新產品的同類產品等情形，採購人認為研發契約繼續履行沒有意義的，應當及時通知研發供應商終止研發契約，並按研發契約約定向研發供應商支付相應的研發成本補償費用。

因出現無法克服的技術困難，致使研發失敗或者部分失敗的，研發供應商應當及時通知採購人終止研發契約，並採取適當補救措施減少損失，採購人按研發契約約定向研發供應商支付相應的研發成本補償費用。因研發供應商違反契約約定致使研發工作發生重大延誤、停滯或者失敗的，採購人可以解除研發契約，研發供應商承擔相應違約責任。

第六章 爭議處理、監督檢查和法律責任

第三十五條 供應商認為邀請參與合作創新採購的過程、資格審查的過程使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。

參與研發競爭談判、研發中期談判、首購評審的供應商認為研發談判檔案、採購過程和成交結果使自己的合法權益受到損害的，可以依法提起質疑、投訴。

第三十六條 財政部門應當依法加強對合作創新採購活動的監督檢查，檢查發現採購人、採購代理機構、供應商存在違反本辦法規定行為的，由財政部門責令限期改正。

第三十七條 違反本辦法規定，經責令限期改正後仍然影響或者可能影響成交結果或者契約履行的，依照政府採購法律、行政法規、規章處理。

第三十八條 政府採購當事人違反本辦法規定，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。

第七章 附 則

第三十九條 合作創新採購項目涉及國家秘密的，其採購代理機構委託、供應商資格條件、競爭範圍、信息發布等按照涉密政府採購有關規定執行。

第四十條 各省、自治區、直轄市財政部門可以根據本辦法制定具體實施辦法。

第四十一條 本辦法所稱中國境內，是指適用《中華人民共和國海關法》的中華人民共和國行政管轄區域，不包括香港、澳門和台灣金馬等單獨關境地區。

第四十二條 本辦法自2024年6月1日起施行。

發文通知

關於印發《政府採購合作創新採購方式管理暫行辦法》的通知

財庫〔2024〕13號

各中央預算單位，各省、自治區、直轄市、計畫單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財政局：

為貫徹落實《深化政府採購制度改革方案》，完善政府採購支持科技創新制度，財政部制定了《政府採購合作創新採購方式管理暫行辦法》，現印發給你們，請遵照執行。

附屬檔案：政府採購合作創新採購方式管理暫行辦法

財 政 部

　 　2024年4月24日

內容解讀

為開展科技創新提供助力

《辦法》明確，採購項目符合國家科技和相關產業發展規劃，有利於落實國家重大戰略目標任務，並且具有下列情形之一的，可以採用合作創新採購方式採購：（一）市場現有產品或者技術不能滿足要求，需要進行技術突破的；（二）以研發創新產品為基礎，形成新範式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的；（三）國務院財政部門規定的其他情形。

記者注意到，圍繞科技創新和套用，政府採購合作創新採購方式為供應商開展科技創新提供了全方位、全過程的政策保障。

武威表示，在創新目標設定方面，政府採購合作創新採購圍繞需求所展開的市場調研、專家論證及創新概念交流等活動，可以有效規避供應商盲目開展創新活動所帶來的風險與不確定性，降低失敗成本、提高轉化效率。

在創新研發實施過程方面，政府採購合作創新採購圍繞研發契約的履行制定了周密的溝通互動、考核評價及監督要求，這在保障採購程式規範的同時，也為供應商開展創新提供了孵化平台，加大了政府採購的創新風險分擔力度。

在創新產品市場推廣方面，通過制定訂購及首購實施標準、程式規則，政府採購合作創新採購可以為供應商提供穩定、可觀的市場份額，有效降低供應商所面臨的市場推廣風險，切實穩定創新動力與信心。

促中小企業參與創新研發

《辦法》規定，採購人開展合作創新採購應當落實政府採購支持中小企業發展相關政策。採購人應當結合採購項目情況和中小企業承接能力設定採購包，專門面向中小企業採購。

“一方面，相比於大型公司及上市公司，中小企業數目龐大，其創新活力及可供挖掘的創新潛力更為突出。另一方面，以專精特新中小企業為代表，因具備專業化、精細化、特色化、新穎化發展優勢，專精特新中小企業在產業鏈分工協作中處於樞紐地位，因此其創新活動及創新實力直接關乎產業鏈網路耦合程度及產業鏈供應鏈安全穩定問題。但不容忽視的是，中小企業參與政府採購市場競爭及創新發展天然存在信息獲取能力、資質條件、技術水平、抗風險能力、履約能力等方面的劣勢。”武威表示，此次政府採購合作創新採購制度在各個環節均考慮了對中小企業的政策支持。

同時，《辦法》規定，對於工作內容難以分割的綜合性採購項目，採購人應當要求獲得採購契約的供應商將採購項目中的一定比例分包給中小企業，推動中小企業參與創新研發活動。