《懷化市人民政府制定地方性法規草案和規章辦法》旨在規範地方性法規草案和規章制定程式，提高立法質量，共七章四十二條 ，自2018年12月1日起施行。
基本介紹
- 中文名：懷化市人民政府制定地方性法規草案和規章辦法
- 施行時間：2018年12月1日
辦法全文,解讀,
辦法全文
第一章 總則
第一條 為了規範地方性法規草案和規章制定程式，提高立法質量，根據《中華人民共和國立法法》、《規章制定程式條例》和《湖南省人民政府制定地方性法規草案和規章辦法》等有關規定，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 市人民政府制定地方性法規草案的立項、起草、審查等活動，適用本辦法。
市人民政府制定規章的立項、起草、審查、決定、公布、備案、解釋、評估、修改、廢止等活動，適用本辦法。
第三條 制定地方性法規草案和規章應當堅持中國共產黨的領導，遵循科學立法、民主立法、依法立法的原則，符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定，避免地方、部門利益傾向，適應本市實際，突出地方特色，具有實用性和可操作性。
第四條 市人民政府對制定地方性法規草案和規章工作實行統一領導。
市人民政府法制部門具體負責地方性法規草案和規章制定工作的指導、審查、監督和綜合協調。主要承擔下列工作：
（一）制定市人民政府年度立法計畫草案；
（二）組織實施市人民政府年度立法計畫；
（三）指導、督促地方性法規草案和規章起草工作；
（四）起草綜合性強、涉及面廣、難度較大或者市人民政府交辦的重要的地方性法規草案和規章；
（五）審查地方性法規草案和規章送審稿，並提請市人民政府常務會議或者全體會議討論決定；
（六）承辦規章的解釋、備案和彙編等工作；
（七）組織規章的清理、評估、修改和廢止等工作；
（八）承辦與制定地方性法規草案和規章有關的其他工作。
各縣（市、區）人民政府和市人民政府各部門應當在各自職責範圍內，承擔制定地方性法規草案和規章的具體工作，並配合市人民政府法制部門做好立法相關工作。
第五條 市人民政府對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的下列事項可以制定地方性法規草案：
（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本市的實際情況作具體規定的事項；
（二）屬於本市地方性事務需要制定地方性法規的事項；
（三）國家尚未制定法律、行政法規或者本省尚未制定地方性法規的，根據本市實際和具體情況，需要先行制定地方性法規的事項；
（四）法律、法規規定需要制定地方性法規的其他情形。
第六條 市人民政府對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的下列事項可以制定規章：
（一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；
（二）屬於本行政區域的具體行政管理事項。
沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。
第七條 政府法制部門、起草單位制定地方性法規草案和規章所需經費，應當列入財政預算。
第二章 立項
第八條 市人民政府法制部門應當於每年7月31日前向各縣（市、區）人民政府、市人民政府有關部門徵集下一年度地方性法規和規章建議項目，並通過網路、報刊等媒體向社會發布徵集下一年度立法建議項目的公告。
第九條 各縣（市、區）人民政府、市人民政府有關部門和社會公眾應當在徵集期限內提出立法建議項目，逾期提出的，一般不納入當年度立法建議項目。
第十條 各縣（市、區）人民政府、市人民政府有關部門提出立法建議項目，應當向市人民政府法制部門報送下列材料：
（一）立法建議項目名稱；
（二）立法依據、立法的必要性和可行性；
（三）立法擬調整的對象、擬解決的主要問題和擬確定的主要制度；
（四）立法起草或者調研情況、工作進度安排和計畫報送市人民政府審議的時間；
（五）其他需要說明的事項。
社會公眾提出的立法建議項目，可以只提出項目名稱及立法的主要理由，由市人民政府法制部門交有關部門研究。
第十一條 市人民政府法制部門應當對立法建議項目進行梳理匯總和初步論證，必要時可以通過立項協調會、論證會或者專題調研等方式聽取各方面的意見和建議。
第十二條 有下列情形之一的，不予列入年度立法計畫：
（一）超越立法許可權、與有關法律法規相牴觸或者不符合國家有關方針政策的；
（二）無實質性內容，立法必要性不充分的；
（三）不符合本市經濟社會發展實際情況和需要的；
（四）立法目的不明確，或者明顯存在部門利益的；
（五）未進行深入調查研究，主要問題把握不準，或者缺乏可操作性的；
（六）立法時機尚不成熟的；
（七）其他不需要通過制定地方性法規或者規章解決的事項。
同類立法項目已列入全國人民代表大會常務委員會、國務院、省人民代表大會常務委員會、省人民政府立法計畫，或者國務院有關部門正在進行立法的，一般不列入年度立法計畫。
第十三條 市人民政府年度立法計畫分為提交審議的地方性法規項目、出台的政府規章項目和開展調研論證的項目。
市人民政府法制部門應當將年度立法計畫草案提交市人民政府常務會議或者全體會議審議。經審議通過後，應當及時印發並向社會公布。
第十四條 年度立法計畫確定後，原則上不予變更。因特殊情況需要進行調整的，由起草單位提出書面調整建議，經市人民政府法制部門論證後，報市人民政府批准。
市人民政府法制部門根據需要，可以提出調整年度立法計畫建議，報市人民政府批准。
第三章 起草
第十五條 地方性法規草案、規章的起草工作，原則上由提出立項申請的單位負責。涉及兩個以上部門職能交叉或者法律關係複雜的項目，由年度立法計畫確定的起草單位牽頭，其他有關部門參與，共同負責起草工作。
起草地方性法規草案、規章，可以邀請有關組織或者專家參加，也可以通過政府購買社會服務的方式委託第三方起草。
市人民政府法制部門必要時可以提前介入，參與起草單位組織的調研、起草和論證工作。
第十六條 起草單位應當對起草質量負責。起草地方性法規草案、規章應當符合本地實際，能夠解決擬規範領域中存在的突出問題，不得簡單照抄照搬。
起草單位應當成立立法起草小組，制定工作計畫，落實領導責任，明確立法項目負責人、工作人員、工作期限和工作經費，按時報送送審稿。不能如期完成起草任務的，應當向市人民政府法制部門作出書面說明，由市人民政府法制部門提出意見後報市人民政府決定。
第十七條 地方性法規草案和規章一般包括下列內容：
（一）立法目的、依據和原則；
（二）調整對象、適用範圍和主管機關；
（三）需要作出規定的實體規範、程式規範、法律責任；
（四）施行日期；
（五）其他需要規定的內容。
第十八條 起草單位應當深入調查研究，找準問題，總結實踐經驗，充分協調論證，針對問題進行制度設計並符合下列要求：
（一）不得與法律、行政法規和其他上位法相牴觸；
（二）體現行政機關職權與責任相統一，在賦予有關行政機關必要職權的同時，應當規定其行使職權的條件、程式和應當承擔的責任；
（三）適應改革、發展需要，符合政府職能轉變和精簡、統一、效能的要求；
（四）切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，應當規定其相應的權利和保障權利實現的途徑；
（五）符合本市實際情況和需要，擬採取的主要措施和擬確定的主要制度應當具有可行性和可操作性；
（六）符合立法技術規範要求，邏輯嚴密，結構嚴謹，條理清楚，用詞準確，文字簡明；
（七）引用上位法作出禁止性和限制性規定的，應當全面、準確。
第十九條 起草單位應當採取書面徵求意見、座談會、論證會、聽證會等形式，徵求各縣（市、區）人民政府、有關部門、行政相對人的意見，並公開徵求社會公眾的意見。向社會公布徵求意見的期限一般不少於30日。舉行聽證會的，由起草單位依照《規章制定程式條例》有關規定執行。
起草單位對有爭議的意見應當充分協商；經過協商不能取得一致意見的，起草單位應當在上報送審稿時說明情況和理由。
第二十條 涉及專業性、技術性較強的問題或者重大利益調整的，起草單位應當組織有關部門、高等院校、科研機構、社會組織以及有關專家學者進行論證和諮詢。
第二十一條 送審稿經起草單位集體討論後，由起草單位主要負責人簽署並加蓋單位公章，報送市人民政府。聯合起草的，應當由各起草單位主要負責人共同簽署並加蓋各自單位公章。
送審稿應當於提請市人民政府審議四個月前，徑送市人民政府法制部門。
第二十二條 起草單位向市人民政府報送地方性法規草案、規章送審稿時，應當提交下列材料：
（一）提請審查的請示；
（二）送審稿文本及條文注釋稿；
（三）送審稿的起草說明，包括立法的必要性、可行性，立法的依據和起草過程，主要分歧意見的各方觀點和協調處理情況，擬解決的問題和規定的主要措施及重要條款設定的說明；
（四）送審稿條款立法依據對照表，屬於修改項目的，還應當提交修改前後對照表；
（五）擬解決的問題和措施對照表；
（六）調研報告，包括所規範領域的實際情況和相關數據，以及存在的主要問題；
（七）立法參考材料；
（八）向各方面徵詢意見的匯總以及意見的採納和不採納情況的說明材料；單位之間協商、會簽的材料；召開聽證會、論證會的，應當附有聽證會、論證會的記錄、紀要、報告等材料；
（九）起草單位法制機構審查意見和領導集體審議意見；
（十）其他需要提交的有關材料。
以上材料，具有電子文檔的應當附相應電子文檔。
第四章 審查
第二十三條 地方性法規草案、規章送審稿由市人民政府法制部門負責審查，審查的主要內容：
（一）是否符合本辦法的有關規定；
（二）是否符合社會主義核心價值觀的要求；
（三）是否與現行的地方性法規和規章相銜接；
（四）是否全面徵求意見，並對分歧意見協調一致；
（五）是否違反有關規定設定行政處罰、行政許可、行政強制或者其他行政權力；
（六）設定減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規範，是否有法律、法規依據；
（七）是否符合立法技術要求，並按照規定的程式起草；
（八）需要審查的其他內容。
第二十四條 起草單位報送材料不符合本辦法第二十二條規定的，市人民政府法制部門可以退回起草單位補充相關材料。
地方性法規草案、規章送審稿不符合本辦法第二十三條規定的，市人民政府法制部門可以要求起草單位修改或者退回重新組織起草。
在對地方性法規草案、規章送審稿審查的過程中，因機構調整、上位法變動、經濟社會發展情況發生重大變化等原因，市人民政府法制部門報市人民政府批准後，可以中止審查。
第二十五條 市人民政府法制部門應當就地方性法規草案、規章送審稿進行初步修改，形成徵求意見稿，向各縣（市、區）人民政府和市人民政府有關部門徵求意見。
各縣（市、區）人民政府和市人民政府有關部門收到地方性法規草案、規章徵求意見稿後，應當認真組織研究，按要求反饋加蓋單位公章的書面意見。沒有回覆意見的，視為沒有不同意見。有關單位反饋意見時，應當同時報送負責人和具體工作人員名單。
第二十六條 除依法需要保密外，市人民政府法制部門可以將徵求意見稿在市人民政府入口網站、《懷化日報》全文刊載，公開徵詢社會各界的意見和建議，期限不少於30日。
第二十七條 市人民政府法制部門應當就地方性法規草案、規章送審稿涉及的主要問題組織起草單位進行實地調查研究，聽取有關單位、組織和公民的意見；必要時可以組織進行市外、省外調研，吸收外省市先進的立法經驗。
第二十八條 對重大分歧意見，市人民政府法制部門應當進行立法協調，必要時召開協調會，起草單位以及有關單位應當指派相關負責人參加。經協調不能達成一致意見的，可以提請市人民政府組織協調，也可以列明各方理由、依據，提出意見，報市人民政府決定。
第二十九條 送審稿涉及重大問題、專業技術性問題或者涉及較多數公民、法人和其他組織切身利益的，市人民政府法制部門應當廣泛聽取有關方面的意見，必要時召開座談會、專家論證會或者聽證會。
市人民政府法制部門召開上述會議時，起草單位應當指派立法項目負責人參加，介紹情況、聽取意見、回答詢問。
第三十條 市人民政府法制部門應當綜合研究各方面意見，對地方性法規草案、規章送審稿進行充分、深入的審查修改。審查修改稿應當傳送起草單位、實施單位、提出意見的單位及其他相關單位覆核後，呈報立法涉及事項的市人民政府分管領導審定，形成地方性法規草案、規章草案文本及說明。
第五章 決定、公布和備案
第三十一條 地方性法規草案、規章草案由市人民政府法制部門依法提請市人民政府常務會議或者全體會議審議。
市人民政府常務會議或者全體會議審議地方性法規草案、規章草案時，由市人民政府法制部門主要負責人作說明，與地方性法規草案、規章草案內容有關的單位主要負責人列席會議。
會議列席人員應當事先熟悉擬審議的地方性法規草案、規章草案的相關內容，以及本單位在徵求意見時反饋的意見和協調時達成的意見。
第三十二條 市人民政府法制部門應當根據市人民政府常務會議或者全體會議審議的意見，組織相關單位對地方性法規草案、規章草案進行修改，形成草案修改稿，報請市人民政府分管領導審核、市長簽署。
第三十三條 地方性法規草案經市人民政府常務會議或者全體會議討論通過後，由市長簽署議案，提請市人民代表大會或者其常務委員會審議。
第三十四條 規章草案經市人民政府常務會議或者全體會議審議通過後，由市長簽署市人民政府令予以公布。
公布規章的命令應當載明制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行日期、市長署名以及公布日期。
規章簽署公布後，應當及時在中國政府法制信息網、市人民政府入口網站和《懷化日報》刊載。
第三十五條 規章應當自公布之日起30日內，由市人民政府法制部門依法報送國務院、省人民代表大會常務委員會、省人民政府、市人民代表大會常務委員會備案。
第六章 解釋、評估、修改和廢止
第三十六條 規章解釋權屬於市人民政府。規章有下列情形之一的，由市人民政府負責解釋：
（一）需要進一步明確具體含義的；
（二）規章制定後出現新情況，需要明確適用規章依據的。
規章解釋與規章具有同等效力。
第三十七條 規章解釋由該規章中確定的行政主管部門或者實施單位提出需要解釋的建議，報送市人民政府法制部門。市人民政府法制部門參照規章送審稿審查程式提出意見後，報送市人民政府批准後公布。
第三十八條 規章有下列情形之一的，市人民政府法制部門可以決定對規章的實施情況進行評估：
（一）擬上升為地方性法規的；
（二）擬作重大修改的；
（三）公民、法人或者其他組織提出較多意見的；
（四）實施滿五年的；
（五）其他需要評估的情形。
第三十九條 實施規章的市級行政主管部門或者縣（市、區）人民政府負責組織立法評估。市人民政府法制部門也可以根據需要對規章的實施情況進行評估。
評估單位可以根據具體情況，確定對該規章全部內容進行整體評估，或者對其主要內容進行部分評估。
評估單位可以根據具體需要，將評估事項委託給具備相應條件的高等院校、科研機構、社會評估機構、行業協會等單位，受委託的評估機構應當按要求形成評估報告，評估報告應當送委託單位審定。
第四十條 評估報告應當作為規章上升為地方性法規立法項目、修改或者廢止規章、完善配套制度和改進行政管理工作的重要參考依據。
第四十一條 市人民政府應當組織對規章進行清理。
規章清理由規章實施單位提出初步清理意見，市人民政府法制部門審查後報請市人民政府審定。
規章有下列情形之一的，有關行政主管部門應當及時提出修改或者廢止建議：
（一）規章的內容與法律、行政法規或者其他上位法相牴觸；
（二）依據的法律、法規已作出修改或者廢止的；
（三）與新公布的法律、行政法規或者其他上位法規定不一致的；
（四）規章調整的對象已經消失或者發生變化的；
（五）實施單位發生變化的；
（六）其他需要修改或者廢止的情形。
規章的修改、廢止程式適用本辦法的有關規定。
第七章 附 則
第四十二條 本辦法自2018年12月1日起施行。
解讀
一、制定的必要性
2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了《關於修改<中華人民共和國立法法>的決定》，將立法權下放到“設區的市”，具體行使時間由省級人大常委會確定。2016年3月30日，省人大常委會公布了《湖南省人民代表大會常務委員會關於確定邵陽、張家界、永州、懷化、婁底、湘西土家族苗族自治州人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規的決定》,根據《立法法》第八十二條第四款的規定，市人民政府制定規章的時間與省人大常委會確定的本市開始制定地方性法規的時間同步，至此，市人民政府在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面享有制定地方性法規草案和規章的權力。時至今日，我市獲得立法權已兩年有餘，政府立法工作如何開展，有哪些必經程式，質量如何保障，需要出台相關制度予以規範。為了做好政府立法工作，規範地方性法規草案和規章制定程式，推進政府科學立法、民主立法、依法立法，我市出台了《辦法》。
一是解決立法突出問題的需要。我市獲得地方立法權以來，市人民政府已經起草了兩部地方性法規草案，在立法的過程中，許多問題日益凸顯，比如：怎么立項、起草單位經費如何保障、如何做到開門立法等，急需通過制定《辦法》予以解決。
二是提高政府立法質量的需要。制度建設是提高政府立法質量的第一道關口，《辦法》對立法原則、立法程式等內容進行了明確，並確立了一系列的制度和標準,為提高立法質量提供了制度保障。
三是規範政府立法程式的需要。立法是一項系統工程，從立項到提交審議再到公布、備案，涉及多個環節，程式比較複雜，要求又很高。由於我市行使地方立法權的時間較短，許多部門對該項工作尚無相關經驗，立法方面的知識亦有所欠缺。出台《辦法》，有利於強化大家對政府立法工作的認識，規範立法程式。
二、制定依據
根據《中華人民共和國立法法》、《規章制定程式條例》和《湖南省人民政府制定地方性法規草案和規章辦法》等有關規定製定，同時參考了其他市州的同類立法經驗，主要借鑑了《潮州市人民政府擬定地方性法規草案和制定政府規章程式規定》、《泉州市人民政府法規草案和政府規章制定程式規定》和《綏化市人民政府規章制定辦法》。
三、制定過程
《辦法》是市人民政府的第一部規章，2017年作為調研論證項目，2018年作為出台項目。根據市人民政府2018年立法計畫，《辦法》制定工作由常務副市長張揚平同志牽頭組織，市人民政府秘書長楊宏高同志整體協調，市人民政府法制和經濟研究室（以下簡稱“市法經室”）具體起草。為了確保立法質量，市法經室制定了工作方案，落實領導責任，明確工作人員，倒排工作時間，堅持法定程式一個都不少，認真開展各項工作。按照立法程式，先後赴潮州、泉州、西安等地進行學習考察，結合我市實際，起草了《辦法》徵求意見稿，並通過網路、報刊、座談會等多種形式，廣泛徵求社會公眾、縣市區政府和市直部門的意見，共收到意見48條，吸收採納22條。同時，組織召開了聽證會，對重點問題組織專家進行論證。期間，兩次赴省政府法制辦匯報《辦法》制定情況。結合聽證代表、專家和省政府法制辦的意見對《辦法》進一步修改完善。6月27日，將《辦法》分送市人民政府各位領導，徵求相關意見。經過多次集中修改，反覆打磨，最終形成了《辦法》草案，於7月19日經第五屆市人民政府第23次常務會議審議通過。
四、主要內容
《辦法》共7章42條，第一章總則，第二章立項，第三章起草，第四章審查，第五章決定、公布和備案，第六章解釋、評估、修改和廢止，第七章附則。
第一章總則，主要規定了立法的依據和目的、適用範圍、工作原則、職能分工、立法許可權和立法經費等內容。為了保障立法工作順利開展，明確了政府法制機構、起草單位的立法經費均應當列入財政預算。
第二章立項，主要規定了年度立法計畫的產生程式和具體要求。市人民政府法制部門於每年7月底前，公開徵集下一年度立法項目建議，匯總論證後，確定納入市人民政府年度立法計畫草案。年度立法計畫草案報市人民政府常務會議審議通過後執行並向社會公布。
第三章起草，主要規定了地方性法規草案、規章的起草主體、程式和具體要求等內容。起草工作，原則上由提出立項申請的單位負責，複雜的可以部門聯合起草或者由市人民政府法制部門直接起草，也可以委託給第三方。起草單位應當嚴格按照法定程式，制定工作方案，成立起草小組，認真做好起草工作。
第四章審查，主要規定了地方性法規草案、規章審查的要求和程式等內容。起草單位送審的材料應當齊備規範，文本內容應當符合相應要求，由市人民政府法制部門嚴格按照法定程式進行審查，確保立法的嚴肅性和實效性。
第五章決定、公布和備案，主要規定了地方性法規草案、規章應由市人民政府全體會議或者常務會議審議通過，地方性法規草案由市長簽署議案提交市人大審議，規章由市長簽署市人民政府令予以公布，公布後30日內向國務院、省人大、省政府和市人大備案。
第六章解釋、評估、修改和廢止，主要規定了規章的解釋許可權及程式、立法後評估、修改廢止的條件等內容。規章的解釋權屬於市人民政府，市人民政府應當組織對規章開展清理，實施部門應當對規章進行評估，確保不符合經濟社會發展規律及違反上位法規定的規章及時修改或者廢止。
第七章附則，規定了《辦法》的實施日期。本《辦法》自2018年12月1日起施行。
