為貫徹落實《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發〔2015〕62號）精神，深化商事制度改革，推進政府職能轉變，構建新型市場監管體系，結合我省實際，就“先照後證”改革後加強事中事後監管提出以下實施意見。
基本介紹
- 中文名：山東省人民政府關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的實施意見
- 文號：魯政發〔2016〕18號
意見全文,意見解讀,
意見全文
山東省人民政府關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的實施意見
魯政發〔2016〕18號
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
為貫徹落實《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發〔2015〕62號）精神，深化商事制度改革，推進政府職能轉變，構建新型市場監管體系，結合我省實際，就“先照後證”改革後加強事中事後監管提出以下實施意見：
一、總體要求
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實黨中央、國務院推進簡政放權、轉變政府職能的決策部署，堅持“職責法定、信用約束、協同監管、社會共治”的基本原則，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，釐清各部門市場監管職責，加快構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型市場監管制度，建立健全登記註冊、行政審批、行業主管相互銜接的市場監管機制，推進以法治為基礎的社會多元治理，健全社會監督機制，推動形成市場主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治局面，為全省經濟社會發展營造公平競爭的市場環境。
二、主要任務
（一）嚴格行政審批事項管理。
1.實行行政審批事項目錄管理。
嚴格執行國家工商總局公布的工商登記前置審批事項目錄。目錄以外的，一律不得作為市場主體工商登記前置審批事項。除法律、行政法規和國務院決定外，一律不得通過備案等方式實施變相前置審批。（省工商局、省編辦、省法制辦、各市政府牽頭負責，省級各審批機關配合）
規範與工商登記相關的行政審批行為。經營者從事工商登記前置審批事項目錄中事項的，應依法報經相關審批機關審批後，憑許可檔案、證件向負責企業登記註冊的工商、市場監管部門(以下統稱工商機關)申請登記註冊，工商機關按照許可檔案、證件核定經營範圍，核發營業執照；經營者從事工商登記前置審批事項目錄外事項的，直接向工商機關申請登記註冊，工商機關參照國民經濟行業分類核定經營範圍，核發營業執照。（省工商局牽頭負責，省級各審批機關配合）
實施工商登記後置許可事項“雙告知”目錄管理，並相應建立完善目錄管理制度，實行動態管理。（省編辦、省法制辦、省工商局牽頭負責，省級各審批機關配合）
2.確保審批行為嚴格依法、公開透明。
各審批機關要根據行政許可事項業務手冊和服務指南，嚴格按照法定條件和法定程式實施審批。推行網上審批，將行政許可事項納入政務服務平台運行管理，加強電子監察和法制監督，將審批標準和審批環節信息通過山東政務服務網及各審批機關信息公開渠道向社會公示。（省政府辦公廳、省編辦、省法制辦牽頭負責，省級各審批機關按照職責分工分別負責）
各級、各部門要健全對行政審批的監督制約機制，及時發現和糾正違規審批行為，不斷提高政府管理科學化、規範化水平。（各市政府、省級各審批機關按照職責分工分別負責）
（二）釐清市場監管職責。
1.實施工商登記後置許可事項“雙告知”制度。
建立履行“雙告知”職責的信息化支撐平台。縣級以上地方政府要將工商登記後置許可事項“雙告知”目錄納入政務服務平台管理。依託各級政務服務平台，建立同級部門間的“雙告知”信息推送、信息認領和監管信息共享機制，實現相關信息的自動抄送、認領和反饋。2016年年底前，完成各級政務服務平台建設，實現全省政務服務平台互聯互通，為履行“雙告知”職責提供必要的信息化支撐。（縣級以上地方政府負責）
工商機關履行“雙告知”職責。在辦理登記註冊時，各級工商機關要根據《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》，告知申請人需要申請審批的經營項目和相應的審批機關，並由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。在辦理登記註冊後，各級工商機關要運用信息化手段，對經營項目的審批機關明確的，將市場主體登記註冊信息通過本級政務服務平台及時告知同級相關審批機關；對經營項目的審批機關不明確或不涉及審批的，以及《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》公布前登記的市場主體，工商機關要將市場主體登記註冊信息及時在本級政務服務平台上發布，相關審批機關或行業主管部門應及時查詢，根據職責做好後續監管工作。在實現省、市、縣（市、區）政務服務平台互聯互通前，建立應急過渡機制，由工商機關建立省、市兩級工商登記後置審批查詢認領系統，並與政務服務平台連結，各審批機關通過同級政務服務平台登錄工商機關查詢認領系統，及時查詢認領。（各級工商機關牽頭負責，各級審批機關、行業主管部門配合）
2.嚴格按照分工履行監管職責。
嚴格依法依規監管。各部門要按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，切實履行監管職責，加強“先照後證”改革後的事中事後監管，防止出現監管真空。法律法規明確監管部門和監管職責的，要嚴格依法執行。對國發〔2015〕62號檔案和本實施意見已明確監管部門和監管職責的相關審批項目，各部門要嚴格按照職責分工依法執行。法律法規沒有明確監管部門和監管職責的，各部門要按照本級政府公布的“三定方案”和權力清單、責任清單履行監管職責。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
進一步明確部門監管職責。涉及行政許可的經營事項，由各審批機關履行監管職責，並依法依規查處未取得許可證或批准檔案，或者許可證、批准檔案被吊銷、撤銷，或者有效期屆滿，擅自從事審批事項經營等違法行為。不涉及行政許可的一般經營事項，但有明確主管部門指導、規範和促進的行業領域，由行業主管部門牽頭監管，並依法依規查處有關違法行為，有關職能部門配合；無明確主管部門的行業領域，由工商機關牽頭監管，並依法依規查處有關違法行為，相關職能部門配合。審批機關和監管部門不一致的，按照法律、法規和國務院決定執行。（各級審批機關、工商機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
強化屬地監管和跨部門協作監管。各職能部門對其監管範圍內的經營事項，原則上實行屬地監管，由相應的市、縣（市、區）政府部門負責監管，省級職能部門主要行使市場執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件的查處職責。各職能部門在日常監管中發現違法行為涉及其他部門監管職責的，應及時告知相關部門跟進監管。（各級審批機關、工商機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
統籌解決監管執法力量不足問題。針對部分行業主管部門無專門執法力量的問題，研究制定行業主管部門依法提請工商等有關部門牽頭共同查處違法案件的具體規定，確保事有人管、責有人負，實現無縫銜接。（省編辦、省法制辦、省工商局牽頭負責，省級各審批機關、行業主管部門配合）
（三）建立完善跨部門協同監管機制。
1.切實做好信息公示工作。
加快建設企業信用信息公示“全國一張網”。工商機關要按照國務院、工商總局關於加快推進國家企業信用信息公示“全國一張網”建設的部署要求，進一步最佳化、升級國家企業信用信息公示系統（山東），研究制定我省與國家企業信用信息公示“全國一張網”信息化建設對接方案，認真履行公示市場主體信息的法定職責，督促市場主體履行信息公示義務。（省工商局負責）
切實做好行政許可和行政處罰等信用信息公示工作。各部門要嚴格執行《企業信息公示暫行條例》，認真落實《國務院辦公廳關於運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發〔2015〕51號）和省政府關於做好行政許可和行政處罰等信用信息公示工作的有關要求，將各自履職過程中產生的行政許可信息、行政處罰信息及其他依法應當公示的信息，通過“信用山東”、國家企業信用信息公示系統（山東）以及綜合性政務網站等向社會進行多渠道公示，積極推進行政許可和行政處罰“雙公示”落實到位。（省發展改革委、人民銀行濟南分行、省工商局牽頭負責，省級各審批機關、行業主管部門配合）
2.建立信息統一歸集、互聯共享機制。
加快建設省級信用信息共享交換平台。根據《山東省公共信用信息平台建設總體方案》（魯信用辦〔2015〕3號）要求，省發展改革委負責組織編制省級公共信用信息指導目錄，出台公共信用信息管理辦法，加快推進山東省公共信用信息平台建設，於2016年年底前，完成一期建設並投入使用。按照國家企業信用信息公示“全國一張網”提出的“一網歸集、雙向服務”的建設目標，省工商局要加快建設與國家企業信用信息公示系統同構的省級系統，於2016年年底前，基本實現與山東省公共信用信息平台的有效同步對接，形成支撐國家企業信用信息公示“全國一張網”建設需求和歸集全省範圍內企業信用信息交換共享的信息化能力。（省發展改革委、人民銀行濟南分行、省工商局牽頭負責，省級各審批機關、行業主管部門配合）
加快推進企業信用信息互聯共享。打破信息的地區封鎖和部門分割，著力推動信息共享和整合。積極推動政府部門掌握的應向社會公開的信用信息統一歸集和整合，健全完善我省信用信息統一歸集公示機制。加快推進國家企業信用信息公示系統（山東）歸集的企業註冊登記、備案、許可、處罰及企業年報等信息，與山東省公共信用信息平台歸集的政府部門相關企業信用信息的雙向推送和互聯共享。2016年年底前，通過省級公共信用信息共享交換平台，初步實現工商機關、審批機關、行業主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。（省發展改革委、人民銀行濟南分行、省工商局牽頭負責，省級各審批機關、行業主管部門、司法機關配合）
3.強化信息分類管理與協調合作。
工商機關、審批機關、行業主管部門要嚴格區分涉密信息和非涉密信息，依法實施對企業信息在採集、共享、使用等環節的分類管理。通過構建雙向告知機制、數據比對機制，把握監管風險點，將證照銜接、監管聯動、執法協作等方面的制度措施有機貫通，支撐事中事後監管。各級、各部門要建立健全與同級人民法院、人民檢察院等司法機關之間的信息共享和協調合作機制，有效形成工作合力。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
4.加強監管風險監測研判。
建立風險監測防控機制，防範化解監管風險。工商機關、審批機關、行業主管部門要按照法定職責，牽頭組織有關部門加強監管風險監測和分析研判，充分運用大數據、物聯網等現代信息技術，整合抽查抽檢、網路市場定向監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，掌握相關領域違法活動特徵，提高發現問題和防範化解區域性、行業性及系統性風險的能力。要通過信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡等手段，強化對市場主體及有關人員的事中監管，及時化解市場風險。要針對存在違法違規行為的市場主體強化事後監管，依法及時認定違法違規行為的種類和性質，由有關部門依據各自職能共同參與處置。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
加強網路市場監管。健全完善網路市場監管信息化系統，提升網上搜尋和監管效能，提高“以網管網”的能力。運用“網際網路+”思維，探索政府、企業、消費者信息互動新模式，推進網路市場社會共治。建立健全網路市場監管分工協作機制，強化線上線下一體化監管。深化部門合作，建立有效的發現機制，按照各司其職、資源共享的原則，加強協同監管，加大對非法主體網站清理力度，加大對網上售假、侵權、虛假宣傳、不正當競爭等違法行為的執法辦案力度。（省商務廳、省工商局、省公安廳、省食品藥品監管局、省經濟和信息化委、省金融辦、人民銀行濟南分行、山東銀監局、山東保監局、省通信管理局等有關部門按照職責分工分別負責）
5.全面推行“雙隨機、一公開”監管。
建立隨機抽查工作機制。有關部門要根據法律法規規定，制定本部門隨機抽查事項清單，明確抽查事項的抽查依據、抽查主體和抽查內容。建立推行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，細化完善隨機抽查工作程式，制定執法檢查全過程記錄和責任追究制度，落實執法檢查監管責任。切實加強對隨機抽查結果的分析與運用，對抽查過程中發現的違法違規行為，要依法依規加大聯合懲戒力度，將隨機抽查結果納入市場主體的社會信用記錄，並在“信用山東”、國家企業信用信息公示系統（山東）以及綜合性政務網站公示。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
鼓勵各級政府試點建立跨部門聯合隨機抽查工作機制。各地要結合自身實際，積極探索跨部門聯合隨機抽查的有效途徑和措施，為建立完善隨機抽查工作機制積累可複製、可推廣的經驗。（縣級以上地方政府負責）
6.建立健全市場主體信用聯合獎懲機制。
全面推廣在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告制度。將使用信用記錄和信用報告嵌入行政管理和公共服務的各領域、各環節。各級、各部門和具有行使管理公共事務職能的組織，在對市場主體實施市場準入、行政審批、資質認定、享受財政補貼、企業法定代表人和負責人任職資格審查、政府採購、政府購買服務、銀行信貸、招標投標、國有土地出讓、企業上市、貨物通關、稅收征管、社保繳費、外匯管理、勞動用工、價格制定、電子商務、產品質量、安全生產、食品藥品安全、消費品安全、智慧財產權、環境保護、治安管理、人口管理、出入境管理、授予榮譽稱號等各類行政管理和公共服務過程中，查詢企業的完整信用檔案，作為重要參考依據。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
建立跨部門聯動回響和失信懲戒機制。對違法市場主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實施吊銷營業執照、吊銷註銷撤銷許可證、列入經營異常名錄和嚴重違法失信企業名單等懲戒措施。2016年年底前，建立健全跨部門聯動回響機制和失信懲戒機制，嚴格落實國家有關部委和行業主管部門共同簽署的系列協同監管和聯合懲戒合作備忘錄，對被列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，形成“一處違法，處處受限”的聯合懲戒機制。（省發展改革委、人民銀行濟南分行、省工商局牽頭負責，省級各審批機關、行業主管部門配合）
建立守信聯合激勵機制。在市場監管和公共服務過程中，同等條件下，對誠實守信者實行優先辦理、簡化程式等“綠色通道”支持激勵政策。鼓勵開發“稅易貸”“信易貸”等守信激勵產品，引導金融機構和商業銷售等市場服務機構參考使用市場主體信用信息、信用積分和信用評價結果，對誠信市場主體給予優惠和便利，使守信者在市場中獲得更多機會和實惠。（省發展改革委、人民銀行濟南分行牽頭負責，省級各審批機關、行業主管部門配合）
7.積極推進綜合行政執法體制改革。
最佳化監管執法體制機制。持續推動市場監管重心下移，落實屬地管理責任，精簡壓縮省級行政執法隊伍，減少市區執法層級，強化縣級執法職責。實行部門領域內綜合執法，探索縣級跨部門、跨領域綜合執法。健全行政執法與刑事司法銜接機制，完善落實職能部門與綜合執法機構協調配合機制，完善執法監督機制，努力維護市場監管的嚴肅性、權威性。（省編辦、省法制辦、縣級以上地方政府牽頭負責）
（四）構建社會共治格局。
1.引導市場主體自治。
採取守信激勵、失信懲戒措施，促使市場主體強化主體責任。引導市場主體加強自我管理，在安全生產、質量管理、行銷宣傳、售後服務、信息公示、納稅申報等各方面切實履行法定義務。引導市場主體充分認識信用狀況對自身發展的關鍵作用，督促企業規範經營行為，並承擔社會責任，促進企業守法經營。鼓勵支持市場主體通過網際網路為交易當事人提供公平、公正的信用評價服務，客觀公正記錄、公開交易評價和消費評價信息。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
2.推進行業自律。
充分發揮行業協會商會對促進行業規範發展的重要作用。將行業協會商會的意見建議作為制定法規、重大政策及評估執行效果的重要參考，在事中事後監管的各個環節建立行業協會商會的參與機制。發揮和借重行業協會商會在權益保護、資質認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用。支持行業協會商會開展行業信用評價工作，建立健全企業信用檔案，完善行業信用體系。通過政府購買服務等方式，委託行業協會商會開展信用評價、諮詢服務、法律培訓、監管效果評估，推進監管執法和行業自律的良性互動。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
3.鼓勵社會監督。
充分發揮市場專業化服務組織的監督作用。大力依靠消費者協會等社會組織，及時了解市場監管領域的突出問題，有針對性地加強監督檢查。積極發揮會計師事務所、律師事務所、公證機構、檢驗檢測認證機構等專業服務機構的監督作用。支持仲裁機構、調解組織等，通過裁決、調解等方式解決市場主體之間的爭議。積極構建第三方信用評估機制，培育、發展社會信用評價機構，支持開展信用評級，提供客觀公正的市場主體資信信息。支持探索開展社會化的信用信息公示服務。充分發揮社會輿論的監督作用，健全公眾參與監督的激勵機制，形成消費者“用腳投票”的倒逼機制，創造條件鼓勵民眾積極舉報違法經營行為，充分利用新媒體等手段及時收集社會反映的問題。（各級工商機關、審批機關、行業主管部門按照職責分工分別負責）
三、組織保障
實行“先照後證”改革，加強事中事後監管，涉及的部門多、範圍廣、情況複雜，是一項系統工程。各級、各部門要加強領導，明確責任，狠抓落實，強化問責，攻堅克難，紮實推進。
（一）切實加強組織領導。
各級、各部門要深刻認識“先照後證”改革後加強事中事後監管的重大意義，準確把握各項改革要求，建立健全政府主導、部門主抓、社會參與、統籌推進的工作機制，將涉及事中事後監管和相關信息化系統研發套用等經費納入同級財政預算，著力強化工作執行力度，及時協調解決改革中遇到的重點難點問題，做到明確工作時限與紮實有效推進相結合，落實部門責任與強化協同配合相結合，貫徹工作要求與鼓勵探索創新相結合，確保各項改革措施落實到位。
（二）嚴格落實責任分工。
各級、各部門要科學籌劃，周密部署，精心組織，按照實施意見任務分工，進一步研究細化各項工作措施，認真落實到位。尤其對當前已經明確時間進度的任務，要倒排時間表，分解任務，責任到人，確保按時按要求完成。對持續推進的各項任務，要抓緊研究規劃，提出時間表、路線圖，分步推進實施。涉及多個部門的，牽頭部門要負總責，抓好組織協調，其他各部門要密切配合、積極支持、協同推進。
（三）加強輿論宣傳引導。
各級、各部門要通過多種途徑、採取多種形式，積極宣傳事中事後監管職責、措施、工作進展情況和成效，及時解答和回應社會關注的熱點問題，鼓勵和引導全社會廣泛參與到改革中來。加強法治宣傳教育，推動全社會樹立法治意識，進一步營造誠信守法的社會氛圍。
（四）強化工作督促檢查。
在省推進政府職能轉變領導小組領導下，商事制度改革組負責對本實施意見落實情況的統籌協調、跟蹤了解、督促檢查、考核通報，確保改革各項工作平穩有序推進。省審計廳要加強對實施意見落實情況的跟蹤審計，加大對履行法定職責等方面的審計力度，促進“先照後證”改革後加強事中事後監管各項改革政策落實到位。
山東省人民政府
2016年6月21日
意見解讀
經省政府同意，《山東省人民政府關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的實施意見》（魯政發〔2016〕18號）（以下簡稱《實施意見》）已於6月22日正式印發。這是我省實施“先照後證”改革、落實“嚴管”制度、進一步釐清部門監管責任的重要檔案，是新形勢下創新監管方式、構建新型市場監管體系的重要制度支撐，為推動全省市場監管現代化必將奠定堅實的基礎。《實施意見》的頒布實施對於進一步深化商事制度改革、加強事中事後監管、維護有序的市場秩序具有重要的意義。
一、《實施意見》出台的背景
商事制度改革，降低了市場準入門檻，市場主體數量迅猛增加。同時，隨著經濟全球化的發展，市場主體經營形式越來越多樣化，新經濟、新業態層出不窮，市場主體活動的半徑非常巨大，這就使得監管面臨著越來越多新的挑戰。如何加強新常態下的市場監管，是擺在各級政府、部門面前的重要課題。面對錯綜複雜的監管形勢和日益繁重的監管任務，2015年9月29日，國務院常務會議審議通過了《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發〔2015〕62號），並於10月13日正式印發實施。國務院出台62號檔案，其主要目的是構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管體系。這樣的一個監管體系，不僅僅是政府的事情，市場秩序的維護、公平競爭和良好營商環境的形成，應該是全社會的事情，需要構建企業自治、行業自律、社會監督和政府監管等四位一體的“社會共治”新格局。國務院62號檔案是繼國務院《註冊資本登記制度改革方案》《國務院關於扶持小型微型企業健康發展的意見》《國務院辦公廳關於加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》等檔案之後，出台的關於商事制度改革的又一份重要檔案，為進一步加強“先照後證”改革後事中事後監管工作明確了指導思想、基本原則、目標任務和各部門的監管職責，是構建新型市場監管體系的頂層設計，是構成商事制度改革“放、管、服”三位一體總體布局的關鍵環節。
二、《實施意見》的起草過程
省委省政府高度重視加強事中事後監管工作。國務院62號檔案正式印發之後，省政府領導立即作出重要批示，要求儘快制定我省的實施意見。按照省政府領導的批示精神，省工商局先後起草了《省政府辦公廳關於貫徹落實〈意見〉任務分工方案》和《山東省人民政府關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的實施意見》兩個徵求意見稿， 並分別印發全省工商系統和64個省直有關部門徵求意見建議。對各部門提出的意見建議，逐條進行研究討論、吸收採納。幾易其稿後，6月初，省工商局將《實施意見》送審稿提交省政府。6月22日，《實施意見》以魯政發〔2016〕18號檔案正式印發實施。
三、《實施意見》的主要特點
在制度設計上，《實施意見》堅持問題導向，注重改革的系統性、整體性、協同性和基層的可操作性。突出了三個方面的重要特點：一是突出針對性。《實施意見》堅持問題導向，著眼於釐清部門監管職責，聚焦加快構建以信用監管為核心的新型市場監管體系，做到有的放矢、靶向發力。《實施意見》對每項具體任務都明確了責任單位，對抓什麼、怎么抓、抓到什麼程度，都提出了明確的要求，形成了清晰的時間表、路線圖。二是突出創新性。《實施意見》既充分吸收了一些兄弟省市的經驗做法，又緊密結合我省實際，堅持改革創新，不固守既有政策，不拘泥現狀形式，在法律法規規定範圍內大膽探索，圍繞加強事中事後監管提出了27條含金量較高的具體任務事項。同時，《實施意見》將具體任務、職責分工和《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》三合一，體現了山東特色，也是我省《實施意見》的亮點。三是注重可操作性。《實施意見》緊緊圍繞國務院【2015】62號檔案精神，對涉及的重點任務和改革落實，能量化的量化，能明確的明確，能突破的突破，充分考慮目前基層工作實際，力求做到各項工作都有抓手，便於各級抓好落實。
四、《實施意見》的基本框架
《實施意見》共分為總體要求、主要任務、組織保障三大部分。核心內容主要體現在第二部分“主要任務”中，涵蓋了14個大項27項具體任務。附屬檔案是《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》。
第一部分：總體要求。提出了堅持“職責法定、信用約束、協同監管、社會共治”的基本原則，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，釐清各部門市場監管職責，加快構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型市場監管制度，建立健全登記註冊、行政審批、行業主管相互銜接的市場監管機制，推進以法治為基礎的社會多元治理，健全社會監督機制，推動形成市場主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治局面，為全省經濟社會發展營造公平競爭的市場環境。
第二部分：主要任務。明確了加強事中事後監管的具體任務及分工，主要包括：嚴格行政審批事項管理、釐清行政審批事中事後監管職責、建立完善跨部門協同監管機制、構建社會共治格局等四個方面。
一是嚴格行政審批事項管理。包括“實行行政審批事項目錄管理和確保審批行為嚴格依法、公開透明”兩個方面，共涉及5條具體內容。要求各地、各部門切實落實“先照後證”改革，按照法定條件和法定程式規範審批行為，實現審批行為的公開便利。
二是釐清行政審批事中事後監管職責。包括“實施工商登記後置許可事項‘雙告知’制度、嚴格按照分工履行監管職責”兩個方面，共涉及6條具體內容。要求各部門按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，進一步明確部門監管職責，嚴格依法依規實施監管，切實加強“先照後證”改革後的事中事後監管，防止出現監管真空。
三是建立完善跨部門協同監管機制。包括“切實做好信息公示工作、建立信息統一歸集和互聯共享機制、強化信息分類管理與協調合作、加強監管風險監測研判、全面推行‘雙隨機、一公開’監管、建立健全市場主體信用聯合獎懲機制、積極推進綜合行政執法體制改革”等7個方面，共涉及13條具體內容。要求各地、各部門要嚴格依法履行職責，按照有利於綜合執法、重心下沉、強化地方監管責任的原則，在推進政府職能轉變、深化商事制度改革中積極探索，創新市場監管體制機制，加強信息互聯共享，完善信用監管機制，切實提高監管效能。
四是構建社會共治格局。包括“引導市場主體自治、推動行業自律、鼓勵社會監督”等3個方面，共涉及3條具體內容。要求各地、各部門要在依法履行市場監管職責的同時，充分發揮法律法規的規範作用、行業組織的自律作用以及市場專業化服務組織、公眾和媒體輿論的監督作用，促進市場主體自我約束、誠信經營。積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務，支持社會力量在市場監管中發揮作用。
第三部分：組織保障。從切實加強組織領導、嚴格落實責任分工、加強輿論宣傳引導、強化工作督促檢查等四個方面提出了措施要求。
五、《實施意見》的重點內容
一是嚴格按照分工履行監管職責。釐清部門監管職責，是《實施意見》的重要組成部分。《實施意見》提出，嚴格依法依規監管。各部門按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，履行監管職責。法律法規明確監管部門和監管職責的，要嚴格依法執行。法律法規沒有明確監管部門和監管職責的，各部門要按照本級政府公布的“三定方案”和權力清單、責任清單履行監管職責。
《實施意見》提出，涉及行政許可的經營事項，由各審批機關履行監管職責。不涉及行政許可的一般經營事項，但有明確主管部門指導、規範和促進的行業領域，由行業主管部門牽頭監管，並依法依規查處有關違法行為，有關職能部門配合；無明確主管部門的行業領域，由工商機關牽頭監管，並依法依規查處有關違法行為，相關職能部門配合。審批機關和監管部門不一致的，按照法律、法規和國務院決定執行。
二是推進國家企業信用信息公示系統“全國一張網”建設。
建設國家企業信用信息公示系統，是國務院部署的一項重要任務，是加強部門協同監管、實施聯合懲戒、構建以信用監管為核心的新型市場監管制度的前提和基礎，對於社會共治，促進社會誠信體系建設具有重要意義。
《實施意見》提出，在系統建設方面，工商機關要按照國務院、工商總局的部署要求，進一步最佳化、升級國家企業信用信息公示系統（山東），研究制定我省與國家企業信用信息公示“全國一張網”信息化建設對接方案；在信息歸集方面，按照國家企業信用信息公示“全國一張網”提出的“一網歸集，雙向服務”的建設目標，省工商局加快建設與國家企業信用信息公示系統同構的省級系統，於2016年年底前，基本實現與山東省公共信用信息平台的有效對接，形成能夠支撐國家企業信用信息公示“全國一張網”建設需求和歸集全省範圍內企業信用信息交換共享的信息化能力；在信息互聯共享方面，加快推進國家企業信用信息公示系統（山東）歸集的企業註冊登記、備案、許可及企業年報等信息，與山東省公共信用信息平台歸集的政府部門相關企業信用信息的雙向推送和互聯共享。
三是制定了《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》。《“雙告知”目錄》共261項，涉及48個實施機關。其中，省級及以下部門實施的後置許可事項169項、國家部委（含）垂管部門實施的後置許可事項92項。我省161項與國務院【2015】62號檔案所附的186項，不近相同。國務院公布的186項，有35項屬於工商登記前置審批項目；有6項後置許可事項已於2016年2月被國務院決定取消，有4項後置許可事項未納入《山東省省級行政許可事項目錄》和《山東省市、縣（市、區）行政許可事項通用目錄》。除上述45項許可事項外，國務院【2015】62號檔案附屬檔案中涉及的其他141項均列入我省的《目錄》。此外，我省《目錄》還包括了地方性法規設定的後置許可事項。同時，《實施意見》還提出，《目錄》實行動態管理制度。
四是工商機關履行“雙告知”職責。為解決“先照後證”改革後證照監管盲點和部門監管信息不對稱問題，《實施意見》提出，縣級以上地方政府要將工商登記後置許可事項“雙告知”目錄納入政務服務平台管理。依託各級政務服務平台，建立同級部門間的“雙告知”信息推送、信息認領和監管信息共享機制，實現相關信息的自動抄送、認領和反饋，為履行“雙告知”職責提供必要的信息化支撐。
工商機關要認真履行“雙告知”職責。在辦理登記註冊時，各級工商機關要根據《“雙告知”目錄》，告知申請人需要申請審批的經營項目和相應的審批機關，並由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。在辦理登記註冊後，各級工商機關要運用信息化手段，對經營項目的審批機關明確的，將市場主體登記註冊信息通過本級政務服務平台及時告知同級相關審批機關；對經營項目的審批機關不明確或不涉及審批的，以及《“雙告知”目錄》公布前登記的市場主體，工商機關要將市場主體登記註冊信息及時在本級政務服務平台上發布，相關審批機關或行業主管部門應及時查詢，根據職責做好後續監管工作。在信息化實現之前，《實施意見》明確了應急過渡機制。
六、《實施意見》保障措施
實行“先照後證”改革，加強事中事後監管，涉及的部門多、範圍廣、情況複雜，是一項系統工程，需要各級、各部門加強組織領導，明確責任，狠抓落實，紮實推進。為此，《實施意見》提出了四項措施要求：
一是切實加強組織領導。要求各級各部門要建立健全政府主導、部門主抓、社會參與、統籌推進的工作機制，著力強化工作執行力度，及時協調解決改革中遇到的重點難點問題，做到明確工作時限與紮實有效推進相結合，落實部門責任與強化協同配合相結合，貫徹工作要求與鼓勵探索創新相結合，確保各項改革措施落實到位。
二是嚴格落實責任分工。要求各級各部門按照《實施意見》任務分工，進一步研究細化各項工作措施，認真落實到位。尤其對當前已經明確時間進度的任務，要倒排時間表，分解任務，責任到人，確保按時按要求完成。對持續推進的各項任務，要抓緊研究規劃，提出時間表、路線圖，分步推進實施。
三是加強輿論宣傳引導。要求各級各部門通過多種途徑、採取多種形式，積極宣傳事中事後監管職責、措施、工作進展情況和成效，及時解答和回應社會關注的熱點問題，鼓勵和引導全社會廣泛參與到改革中來。
四是強化工作督促檢查。明確在省推進政府職能轉變領導小組領導下，商事制度改革組負責對本實施意見落實情況的統籌協調、跟蹤了解、督促檢查、考核通報。省審計廳加大對履行法定職責等方面的審計力度，確保各項改革政策落實到位。
一、《實施意見》出台的背景
商事制度改革，降低了市場準入門檻，市場主體數量迅猛增加。同時，隨著經濟全球化的發展，市場主體經營形式越來越多樣化，新經濟、新業態層出不窮，市場主體活動的半徑非常巨大，這就使得監管面臨著越來越多新的挑戰。如何加強新常態下的市場監管，是擺在各級政府、部門面前的重要課題。面對錯綜複雜的監管形勢和日益繁重的監管任務，2015年9月29日，國務院常務會議審議通過了《國務院關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》（國發〔2015〕62號），並於10月13日正式印發實施。國務院出台62號檔案，其主要目的是構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管體系。這樣的一個監管體系，不僅僅是政府的事情，市場秩序的維護、公平競爭和良好營商環境的形成，應該是全社會的事情，需要構建企業自治、行業自律、社會監督和政府監管等四位一體的“社會共治”新格局。國務院62號檔案是繼國務院《註冊資本登記制度改革方案》《國務院關於扶持小型微型企業健康發展的意見》《國務院辦公廳關於加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》等檔案之後，出台的關於商事制度改革的又一份重要檔案，為進一步加強“先照後證”改革後事中事後監管工作明確了指導思想、基本原則、目標任務和各部門的監管職責，是構建新型市場監管體系的頂層設計，是構成商事制度改革“放、管、服”三位一體總體布局的關鍵環節。
二、《實施意見》的起草過程
省委省政府高度重視加強事中事後監管工作。國務院62號檔案正式印發之後，省政府領導立即作出重要批示，要求儘快制定我省的實施意見。按照省政府領導的批示精神，省工商局先後起草了《省政府辦公廳關於貫徹落實〈意見〉任務分工方案》和《山東省人民政府關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的實施意見》兩個徵求意見稿， 並分別印發全省工商系統和64個省直有關部門徵求意見建議。對各部門提出的意見建議，逐條進行研究討論、吸收採納。幾易其稿後，6月初，省工商局將《實施意見》送審稿提交省政府。6月22日，《實施意見》以魯政發〔2016〕18號檔案正式印發實施。
三、《實施意見》的主要特點
在制度設計上，《實施意見》堅持問題導向，注重改革的系統性、整體性、協同性和基層的可操作性。突出了三個方面的重要特點：一是突出針對性。《實施意見》堅持問題導向，著眼於釐清部門監管職責，聚焦加快構建以信用監管為核心的新型市場監管體系，做到有的放矢、靶向發力。《實施意見》對每項具體任務都明確了責任單位，對抓什麼、怎么抓、抓到什麼程度，都提出了明確的要求，形成了清晰的時間表、路線圖。二是突出創新性。《實施意見》既充分吸收了一些兄弟省市的經驗做法，又緊密結合我省實際，堅持改革創新，不固守既有政策，不拘泥現狀形式，在法律法規規定範圍內大膽探索，圍繞加強事中事後監管提出了27條含金量較高的具體任務事項。同時，《實施意見》將具體任務、職責分工和《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》三合一，體現了山東特色，也是我省《實施意見》的亮點。三是注重可操作性。《實施意見》緊緊圍繞國務院【2015】62號檔案精神，對涉及的重點任務和改革落實，能量化的量化，能明確的明確，能突破的突破，充分考慮目前基層工作實際，力求做到各項工作都有抓手，便於各級抓好落實。
四、《實施意見》的基本框架
《實施意見》共分為總體要求、主要任務、組織保障三大部分。核心內容主要體現在第二部分“主要任務”中，涵蓋了14個大項27項具體任務。附屬檔案是《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》。
第一部分：總體要求。提出了堅持“職責法定、信用約束、協同監管、社會共治”的基本原則，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，釐清各部門市場監管職責，加快構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型市場監管制度，建立健全登記註冊、行政審批、行業主管相互銜接的市場監管機制，推進以法治為基礎的社會多元治理，健全社會監督機制，推動形成市場主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治局面，為全省經濟社會發展營造公平競爭的市場環境。
第二部分：主要任務。明確了加強事中事後監管的具體任務及分工，主要包括：嚴格行政審批事項管理、釐清行政審批事中事後監管職責、建立完善跨部門協同監管機制、構建社會共治格局等四個方面。
一是嚴格行政審批事項管理。包括“實行行政審批事項目錄管理和確保審批行為嚴格依法、公開透明”兩個方面，共涉及5條具體內容。要求各地、各部門切實落實“先照後證”改革，按照法定條件和法定程式規範審批行為，實現審批行為的公開便利。
二是釐清行政審批事中事後監管職責。包括“實施工商登記後置許可事項‘雙告知’制度、嚴格按照分工履行監管職責”兩個方面，共涉及6條具體內容。要求各部門按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，進一步明確部門監管職責，嚴格依法依規實施監管，切實加強“先照後證”改革後的事中事後監管，防止出現監管真空。
三是建立完善跨部門協同監管機制。包括“切實做好信息公示工作、建立信息統一歸集和互聯共享機制、強化信息分類管理與協調合作、加強監管風險監測研判、全面推行‘雙隨機、一公開’監管、建立健全市場主體信用聯合獎懲機制、積極推進綜合行政執法體制改革”等7個方面，共涉及13條具體內容。要求各地、各部門要嚴格依法履行職責，按照有利於綜合執法、重心下沉、強化地方監管責任的原則，在推進政府職能轉變、深化商事制度改革中積極探索，創新市場監管體制機制，加強信息互聯共享，完善信用監管機制，切實提高監管效能。
四是構建社會共治格局。包括“引導市場主體自治、推動行業自律、鼓勵社會監督”等3個方面，共涉及3條具體內容。要求各地、各部門要在依法履行市場監管職責的同時，充分發揮法律法規的規範作用、行業組織的自律作用以及市場專業化服務組織、公眾和媒體輿論的監督作用，促進市場主體自我約束、誠信經營。積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務，支持社會力量在市場監管中發揮作用。
第三部分：組織保障。從切實加強組織領導、嚴格落實責任分工、加強輿論宣傳引導、強化工作督促檢查等四個方面提出了措施要求。
五、《實施意見》的重點內容
一是嚴格按照分工履行監管職責。釐清部門監管職責，是《實施意見》的重要組成部分。《實施意見》提出，嚴格依法依規監管。各部門按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，履行監管職責。法律法規明確監管部門和監管職責的，要嚴格依法執行。法律法規沒有明確監管部門和監管職責的，各部門要按照本級政府公布的“三定方案”和權力清單、責任清單履行監管職責。
《實施意見》提出，涉及行政許可的經營事項，由各審批機關履行監管職責。不涉及行政許可的一般經營事項，但有明確主管部門指導、規範和促進的行業領域，由行業主管部門牽頭監管，並依法依規查處有關違法行為，有關職能部門配合；無明確主管部門的行業領域，由工商機關牽頭監管，並依法依規查處有關違法行為，相關職能部門配合。審批機關和監管部門不一致的，按照法律、法規和國務院決定執行。
二是推進國家企業信用信息公示系統“全國一張網”建設。
建設國家企業信用信息公示系統，是國務院部署的一項重要任務，是加強部門協同監管、實施聯合懲戒、構建以信用監管為核心的新型市場監管制度的前提和基礎，對於社會共治，促進社會誠信體系建設具有重要意義。
《實施意見》提出，在系統建設方面，工商機關要按照國務院、工商總局的部署要求，進一步最佳化、升級國家企業信用信息公示系統（山東），研究制定我省與國家企業信用信息公示“全國一張網”信息化建設對接方案；在信息歸集方面，按照國家企業信用信息公示“全國一張網”提出的“一網歸集，雙向服務”的建設目標，省工商局加快建設與國家企業信用信息公示系統同構的省級系統，於2016年年底前，基本實現與山東省公共信用信息平台的有效對接，形成能夠支撐國家企業信用信息公示“全國一張網”建設需求和歸集全省範圍內企業信用信息交換共享的信息化能力；在信息互聯共享方面，加快推進國家企業信用信息公示系統（山東）歸集的企業註冊登記、備案、許可及企業年報等信息，與山東省公共信用信息平台歸集的政府部門相關企業信用信息的雙向推送和互聯共享。
三是制定了《山東省工商登記後置許可事項“雙告知”目錄》。《“雙告知”目錄》共261項，涉及48個實施機關。其中，省級及以下部門實施的後置許可事項169項、國家部委（含）垂管部門實施的後置許可事項92項。我省161項與國務院【2015】62號檔案所附的186項，不近相同。國務院公布的186項，有35項屬於工商登記前置審批項目；有6項後置許可事項已於2016年2月被國務院決定取消，有4項後置許可事項未納入《山東省省級行政許可事項目錄》和《山東省市、縣（市、區）行政許可事項通用目錄》。除上述45項許可事項外，國務院【2015】62號檔案附屬檔案中涉及的其他141項均列入我省的《目錄》。此外，我省《目錄》還包括了地方性法規設定的後置許可事項。同時，《實施意見》還提出，《目錄》實行動態管理制度。
四是工商機關履行“雙告知”職責。為解決“先照後證”改革後證照監管盲點和部門監管信息不對稱問題，《實施意見》提出，縣級以上地方政府要將工商登記後置許可事項“雙告知”目錄納入政務服務平台管理。依託各級政務服務平台，建立同級部門間的“雙告知”信息推送、信息認領和監管信息共享機制，實現相關信息的自動抄送、認領和反饋，為履行“雙告知”職責提供必要的信息化支撐。
工商機關要認真履行“雙告知”職責。在辦理登記註冊時，各級工商機關要根據《“雙告知”目錄》，告知申請人需要申請審批的經營項目和相應的審批機關，並由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。在辦理登記註冊後，各級工商機關要運用信息化手段，對經營項目的審批機關明確的，將市場主體登記註冊信息通過本級政務服務平台及時告知同級相關審批機關；對經營項目的審批機關不明確或不涉及審批的，以及《“雙告知”目錄》公布前登記的市場主體，工商機關要將市場主體登記註冊信息及時在本級政務服務平台上發布，相關審批機關或行業主管部門應及時查詢，根據職責做好後續監管工作。在信息化實現之前，《實施意見》明確了應急過渡機制。
六、《實施意見》保障措施
實行“先照後證”改革，加強事中事後監管，涉及的部門多、範圍廣、情況複雜，是一項系統工程，需要各級、各部門加強組織領導，明確責任，狠抓落實，紮實推進。為此，《實施意見》提出了四項措施要求：
一是切實加強組織領導。要求各級各部門要建立健全政府主導、部門主抓、社會參與、統籌推進的工作機制，著力強化工作執行力度，及時協調解決改革中遇到的重點難點問題，做到明確工作時限與紮實有效推進相結合，落實部門責任與強化協同配合相結合，貫徹工作要求與鼓勵探索創新相結合，確保各項改革措施落實到位。
二是嚴格落實責任分工。要求各級各部門按照《實施意見》任務分工，進一步研究細化各項工作措施，認真落實到位。尤其對當前已經明確時間進度的任務，要倒排時間表，分解任務，責任到人，確保按時按要求完成。對持續推進的各項任務，要抓緊研究規劃，提出時間表、路線圖，分步推進實施。
三是加強輿論宣傳引導。要求各級各部門通過多種途徑、採取多種形式，積極宣傳事中事後監管職責、措施、工作進展情況和成效，及時解答和回應社會關注的熱點問題，鼓勵和引導全社會廣泛參與到改革中來。
四是強化工作督促檢查。明確在省推進政府職能轉變領導小組領導下，商事制度改革組負責對本實施意見落實情況的統籌協調、跟蹤了解、督促檢查、考核通報。省審計廳加大對履行法定職責等方面的審計力度，確保各項改革政策落實到位。
