基本介紹
- 中文名：城鎮戶籍
- 形成：上個世紀五十年代
- 屬性：一項基礎性制度。
- 備註：讓城鎮戶籍具有了溢價
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優勢
戶籍制度形成於上個世紀五十年代，是國家計畫體制的一項基礎性制度。它把全國居民區分為農業人口與非農業人口兩個等級，因而實際上是一種等級性身份制度。正是依據這一制度，政府限制農村居民自由流入城鎮———其實，戶籍制度同時也限制城鎮居民流向農村，限制城鎮居民在不同城鎮之間自由流動。因此，戶籍制度的本質是取消遷徙權。
居民戶口薄
居民戶口薄在這一制度基礎上，政府在全國戶籍中不平等地分配權利和福利。政府把數量特大的農民排除在外，利用財政資源，為數量較少的城鎮人口建立了一個特權性的福利體系。一個官方課題組的調查顯示，到今天，與戶籍掛鈎的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計畫生育等各個方面。
戶籍制度的這種身份制性質，讓城鎮戶籍具有了溢價。因為農村居民不享受政府福利，城鎮居民則可以享有一定福利，這樣，相對於農民，城鎮戶籍就具有了非常高的價值。同樣，大城市戶籍對於小城市的城鎮居民也具有不菲的價值。戶籍在黑市上的交易價格，比如向有關人員行賄的支出，大約可以代表其實際的價值。今天，農民要交出的土地的市場交易價格，大約也可以代表城鎮戶籍的價值。
現狀
戶籍制度改革是備受關注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計畫經濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應社會主義市場經濟發展，適應國家實施西部大開發戰略，促進人才資源配置市場化，確保中國經濟長期保持穩定發展等都具有重大意義。當前，全國各地正結合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。
問題
概述
自從有了城鄉戶籍的差別，直至今日，城鎮戶口和農村戶口之間還存在著明顯的社會地位和福利的差異，大城市戶口和中小城市戶口之間也有許多不平等，比如在就業、子女上學、社會保障等就存在有歧視。特別是在中國城鎮中有大量的流動人員，因為戶籍制度，他們並不能和當地居民享受同等待遇，這實際上就是在違反憲法規定的公民平等的原則。所以，城鄉戶籍差別帶來的更沉重的惡果就是限制了城鄉之間和不同地區之間人口的自由遷徙和選擇居住地的權利。
政治
政治權利是指公民依照憲法的規定參加國家生活的權利。它是我國公民基本權利的一個重要內容。凱爾森認為："我們所了解的政治權利就是公民具有參加政府，參加國家意志形成的可能性，用實在話來說，這就意味著公民可以參與法律秩序的創造。"具體而言，政治權利就是平等地享有選舉權和被選舉權、監督權、罷免權等權利。而選舉權和被選舉權是公民諸多政治權利中處於首要地位的權利，是實現其他政治權利的前提和基礎。
我國憲法第34條亦規定："中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。" 然而，在現實生活中，農民的這一權利卻受到諸多限制。例如，我國選舉法第16條規定，農村每一代表所代表的人口數四倍於城市每一代表所代表的人口數。換句話說，在選舉權和被選舉權方面，四個農村選民才頂一個城市選民。而農村代表與城市代表劃分的依據正是戶籍。
此外，從全國人大曆年的代表構成看，第一屆農民代表63人占5.14%；第二屆67人占5.46%；第三屆209人占6.87%；第四屆662人占29.4%；第五屆720人占20.9%；第六屆348人占11.7%；第七屆與工人代表合占23%；第八屆280人占9.4%；第九屆240人占8%。⑤這些事實說明：在全國人大代表各額中，農民以其占80%的人口基數僅得到了極不相稱的席位。由於政治生活中缺少農民的聲音，現實生活中各種坑農、害農的事件不斷發生，農民負擔問題難以解決就可想而知了。
經濟
對幸福生活的追求是人的天性。經濟利益則是實現幸福生活的源泉，正如任何社會都不能離開經濟基礎而存在一樣，任何個人也都不能離開經濟利益而生存。因此，經濟權利構成了公民整個基本權利體系的基礎。經濟權利實現的平等程度直接制約其它基本權利實現的平等程度。
那么，我國城鄉公民經濟權利實現的平等程度如何呢？
據《中國統計年鑑》顯示：1952年城市居民的人均生活消費支出是農民的2.4倍，現行戶籍制度確立以後，這一比值不斷擴大，1978年達2.8倍，1999年達4.1倍，這種不斷擴大的趨勢仍在繼續。需要指出得是，我國農業尚處於傳統農業向現代農業、零散農戶生產向集體化生產的轉變過程中，各地的生產力水平極不平衡。把一些還處於黃牛耕地式的農產品推向市場，這種缺乏基本保護的競爭本身就很不公平。然而就是在這種生產力極低的狀況下，農民還承擔著高額稅負和各種費用。在有些地方，農民一年辛苦換來的若干"白條子"就是對農民經濟平等權的一種嘲諷。此外，農民還要面對各種不平等的消費、社會保障政策。比如農話比市話貴，農業用電比城市用電貴，等等。在社會福利方面，長期以來，國家每年為城市居民提供幾百至上千億的各類社會保障，城市職工享受退休養老保險、醫療保險、最低生活保障等多項社會福利，農村卻只有少量貧困人口享受一點微薄的社會救濟，已有個別省份開始試行在農村進行醫療保險制度。
人格
人格權是個人置身社會求得生存和發展的基本條件。人格權利平等是法律面前人人平等的基本內涵，也是人權保障的基本內涵。然而，令人遺憾的是，現行戶籍制度所確立的二元社會結構造就了我國公民人格權利不平等的現實。在今天的城市裡，幾乎所有的髒、累、差的工作都成為農民的"專利"。即便農民工與市民同在一個單位工作，他卻不能和市民正式工一樣累計工齡，不得評定技術職稱，不能得到進修與培訓的機會，沒有升職晉升的希望，分不到住房，享受不到公費醫療、退休待遇，沒有失業救濟，一遇經濟不景氣或政府治理整頓，可使其立刻變成為無條件清退的對象。如現階段，我國城市失業和下崗現象日益嚴峻，許多地方政府把外來務工的農民看作是城鎮職工就業的障礙，從而制定了一系列排斥和歧視農民工就業的政策。
凡此種種，不一而足。在某種意義上，"農民"本來只是一種職業稱呼，專指從事農業生產的人口，應該和從事其他任何職業的人一樣處於完全平等的地位，而現行的戶籍管理制度卻把整個公民劃分為"農村人口"和"非農村人口"兩大陣營，農民不只是一種職業稱呼，更是一種不可輕易變更、且需世代承襲的身份。也許，令外國人難以理解的許多具有中國特色的名詞，比如"農民"、"農民企業家"、"外來妹"、"暫住證"等等，對中國人來說卻是不言自明的。
另外，在人身損害賠償標準上，也存在差異，按照《最高人民法院關於審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第29條中規定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按二十年計算……”；還有，農村的房地產國家限制其流通，造成農村的房地產不升值。還比如社會保障方面，農民就沒有醫療保險，養老保險，也不具有享受低保的資格等等。
總之，雖然法律上規定平等，但還是有很多的事實上的不平等
趨勢
概述
城鎮戶籍是具有中國特色的社會制度之一，是中國社會變遷的一個歷史見證。城鎮戶籍是有價值的，在本文中把城鎮戶籍的價值貨幣化的過程稱為價值的顯化，把城鎮戶籍的貨幣價格降低、甚至消失的過程稱為價值的淡化。城鎮戶籍的顯化與淡化同樣是政府行為。時至今日，城鎮戶口的價值還是與地方政府的利益緊密相關①，因此本文主要依據公開的政府檔案作分析。
價值
嚴格地說，城鎮戶籍的價值顯化包括貨幣化和非貨幣化兩方面。非貨幣化的價值主要體現在把城鎮戶籍作為一種獎勵與補償。獎勵主要體現在對有一定職稱的知識分子家屬、有一定年資的中國小教師家屬、有功的軍人、甚至是被評出的優秀外來工等給予城鎮戶籍。補償主要體現在給予一些危險性職業和大部分城鎮居民不願意從事的職業瓜井下工人、殯葬工人、城市清潔工人等的就業者及家屬以城鎮戶籍。限於篇幅，本文主要討論貨幣化的價值顯化。
1953年10月****中央作出《關於實行糧食計畫收購與計畫供應的決議》是影響當代中國社會發展的重大決議之一。統購統銷制度建立後，一系列由政府推進的重要社會變革緊接著發生，其中一個變革是實行了城鄉隔離的戶口制度，通過嚴格控制城鎮人口數量來控制住糧食消費的數量、避免讓農民繳納太多的糧食，以維持社會的相對穩定。
1955年國務院發布《國務院關於市鎮糧食定量供應暫行辦法的命令》，開始了長達 30多年的城鎮居民糧食定量計畫供應的歷程。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》中，規定從農村遷入城市的人口，必須有城市的招工或招生證明，或者有城市戶口登記機關的允許遷入證明。這個檔案標誌著中國城鄉分割的人口管理體制正式形成。
由於有城鎮戶籍的人口可以用遠低於市場價格的標準，購買到維持基本生活的糧食，與農民相比生活有相當的保障；又由於城鎮人的許多福利是依靠地方財政撥款，而大部分農村並沒有這種福利。在這方而最突出的是教育。由於城鎮教育設施比農村優越的多，而沒有城鎮戶籍的人是無法享受這些設施；如果要得到這種服務，就要付出高昂的費用。
城鎮戶籍的價值還體現在城鎮居民的社會保障程度遠遠高於農村居民。目前中國廣大城鎮已經普遍建立了最低生活保障制度，保障水平雖然不高，但是相比之下大部分農村還沒有建立這一制度。這是城鎮戶籍的一種價值體現。許多城鎮通過限制外來人口在一些城市行業的就業機會間接地保護有本地戶籍的居民的就業，這同樣是城鎮戶籍價值的表現。
城鎮戶籍的最大價值恐怕是它的繼承性。如果父母有城鎮戶籍，子女也就有城鎮戶籍。這就使相當一些人為了子女的長遠利益而爭取得到城鎮戶籍。是“控制大城市”。因此大城市戶籍成為一種短缺的資源、同時也因為大城市在生活設施、生活保障水平上明顯優於中小城市，因此大城市的戶籍價值遠高於中小城市。
城鎮戶籍是一種緊缺資源，並且納入計畫管理。1986年《廣州市區人口機械增長管理實施細則》規定，市區人口機械增長數暫定為 221 00人。從 90年代開始，許多城市紛紛成立名稱不同、但是功能相問的人口機械增長管理機構（人口機械增長這一名詞不妥，但是政府機關卻經常使用）對城鎮戶口的控制不斷加強導致城鎮戶口的價值居高不下。
顯化
改革開放以前，嚴格的戶籍控制政策使得廣大農民對城鎮戶籍可望而不可及，城鎮戶籍值並沒有以貨幣的形式直接或間接地顯示出來。改革開放後，逐漸引入市場經濟機制，城鎮戶籍的價值開始逐漸以貨幣形式顯示出來。由於中央政府不允許城鎮戶籍有公開的貨幣價格，因此城鎮戶籍的價值顯化過程基本上是地方政府的行為，因此顯得五花八門。
1.城市增容費
從80年代中期開始，全國各地開始徵收城市增容費。
1984年天津市府辦公廳《關於改革我市人口控制工作的通知》中規定，對成建制單位遷入，按每人1萬元征城市建設補助費。這可能是全國最早徵收增容費，只是名稱不同而已。
在 1987年上海市《關於控制本市人口機械增長若干問題的試行規定》中，城市增容費標準是郊縣1萬元、新市區2萬元、老市區4萬元。4萬元的標準可能是當年全國最高的。到了90年代中期，城市增容費的價碼不斷上升，1996年《大連市控制城市人口機械增長管理規定》中，遷入市中心的幾個區須繳納增容費最高達到每人5萬元。
也有以其他名目收取費用的。如 1998年吉林省延吉市人民政府《關於嚴格控制人口機械增長的通知》中規定，遷入延吉市的人口，要徵收教育基金附加費（金額每人在 1500－ 7000元之間、城市扶貧基金（每人 100元）。1992年貴陽市政府在《貴陽市徵收旅館業暫住人口增容附加費暫行規定》中，要求對旅館業按床位日租金額的10%徵收增容附加費。收取城市增容費是一種不太符合市場經濟運作的政策，因此1998年浙江省、寧夏回族自治區公安廳在《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題實施意見的通知》中，規定不能收城市增容費。然而到目前有的地區雖然擴大了減免徵收城市增容費的範圍，但是並沒有取消徵收城市增容費。
2.變相出售戶籍
在一些中小城市，城市增容費成為地方財政收入的一個來源。
80年代中期開始，各地以增容費為名變相出售城市戶口。截止 1993年，全國共出售各種城鎮戶口 300多萬個，收入達250億元②。據對東部沿海一個縣級市的調查，1991年出售開發區戶口3000個，籌集建設資金 1500萬元，1994年開始辦理所謂的“地方城鎮居民戶口”，1994－1996年辦理地方城鎮居民戶口18000個，收取城鎮增容配套費 4000多萬元，1997－1998年辦理地方城鎮居民戶口8200個③。
1988年國務院辦公廳發出《關於制止一些市、縣公開出賣城鎮戶口的通知》，各地方政府也相應發布了一些檔案，然而在地方經濟利益的驅動下，問題並沒有真正得到解決。直到1998年，廣西玉林市政府還在《玉林市農業人口轉非農業人口管理暫行辦法》中，強調堅決絕出賣非農戶口的錯誤作法，可見在一些地方出售戶籍的做法依然存在。
3.投資入戶
為了吸引投資城鎮戶籍成為獎勵條件之一。1984年《廣州市華僑、港澳同胞投資優惠暫行辦法》中規定，凡在廣州市區投資30－60萬美元（不問投資領域起點不問），可以辦理1人農轉非。這可能是全國最早實行投資入戶的檔案之一。200O年貴州省六盤水市公安局《關於改革現行戶籍制度加快城鎮化進程的意見》中規定，在市中心投資5萬元以上可以入戶。這大概是中等城市中最低的價格。
4.買房入戶
1988年廣東省政府在《廣東省華僑用僑匯在城鎮購買住宅照顧親屬入戶暫行規定》中允許，華僑用僑匯購買 50－70平方米住宅可照顧親屬 1人入戶。 1993年海口市推出《海口市照顧用僑匯購房者親屬入戶的暫行辦法》，採取了與廣州市類似的政策。
1990年代初期，因房地產開發過熱導致大批商品房積壓。為此各地紛紛推出買房入戶政策。
1996年海南省《海口市投資和購房辦理入戶暫行辦法》中規定，購買 50平方米商品房可以辦理 1人入戶，原來是農業戶口的必須每人多繳納8000元增容費；1998年將標準降低到 25平方米，免除增容費。
1997年《珠海市戶口遷移管理規定》中列明，在珠海購買規定範圍內的商品房30－50平方米可以 1人入戶。長沙市不是按面積而是按價格。
1999年長沙市規定購買商品房在20－30萬元可以允許1人遷入。2000年貴州省公安廳《關於調整部分戶口政策的意見》中規定，在貴州省範圍內的城鎮，只要購買建築面積6O平方米以上的商品房，本人和共同生活的直系親屬可以辦理城鎮常住戶口，這可能是買房入戶政策最寬鬆的省份了。
5.藍印戶口
藍印戶口是一種介於正式戶口與暫住戶口之間的戶籍。擁有藍印戶口的人基本上可以享受正式戶口的利益，但要經過若干年後才能夠轉變為正式戶口。在相當部分城鎮中，給購買者辦理藍印戶口已成為推銷商品房的手段之一。筆者見到最早的有關藍印戶口的檔案是 1992年《山西省關於辦理藍印戶口的規定》，該省的藍印戶口主要是為吸引投資而設，並且是主要而對海外投資者，對國內投資者的要求相當高。如在城市需要投資 100萬，在鄉鎮企業需要投資30萬等。
1992年後，全國各地紛紛效仿，並且把適用範圍擴大化。最早採用藍印戶口以中小城市居多。1993年廈門市、營口市開始實行藍印戶口。上海市作為中國最吸引人的城市之一，在1994年採取了藍印戶口政策，不過其門檻比其他城市高很多。在 1994年《上海市藍印戶口管理暫行規定》中規定購買商品房面積要在80平方米（或價值 40萬元）、投資 100萬元以上才有 1個指標（目前已降下來了）。 1996年深圳特區實施藍印戶口。一些對戶口控制比較緊的特大城市在觀望了幾年之後也採取了藍印戶口政策。廣州市在1999年實施藍印戶口政策，並且回溯到 1996年 10月以後在指定範圍內購買商品房的非本市人口也可以辦理藍印戶口。
藍印戶口的價值與城鎮的地位與條件是緊密聯繫在一起的直昆明市區及所轄縣取得藍印戶口的條件體現了城鎮地位越高，得到藍印戶口的條件也越高。在一些地方，要取得藍印戶口，除了要滿足相應條件之外，還要支付另外一筆費用。 1993年瀋陽市市區每個藍印戶口要徵收城鎮基礎設施建設費 1萬元，1993年廈門市每個非農業戶口的人辦理藍印戶口要徵收1萬元，農業戶口則徵收15萬元。有的城市價格是相當高的，例如1995年《南京市藍印戶口管理暫行規定》中規定，境內人士滿足得到藍印戶口條件者，在市中心的6個區要按每人4萬元的標準，一次性繳納城市基礎設施和社會公蓋事業建設附加費，境外人士的標準更高。達8000美元。
淡化
改革開放後，中央政府一直希望逐漸把城鎮戶籍的價值淡化，並出台了一系列政策。但是在 1984年後，這方而的政策長期停滯不前，一直到有新的突破。城鎮戶籍的淡化大體上有以下幾種方式
1.自理口糧
隨著農村改革的成功，大量農民擺脫舊體制的束縛，紛紛進入城鎮謀生。在這個背景下1984年國務院發出《國務院關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧到縣城以下的集鎮入戶居住，發給《自理口糧戶口簿》。這顯然是對50年代以來戶口管理體制的一個重大突破。
自理口糧政策存在著一定的地區差異。在一些地區讓農民自理口糧進城的限制範圍比較大。如北京市除了規定農民不能以自理口糧的方式進入縣城之外，同時規定，在750平方公里的城市規劃區內也不允許農民以自理口糧的形式在城鎮定居。另一些地區的限制則比較小，如雲南省昆明市就允許農民在縣城以自理口糧的形式居住。自理口糧到小城鎮對農民有一定的吸引力，但是不大。
1990年全國自理口糧人口 428萬人，1993年只上升到 470萬人民導致這種情況出現的原回可能是小城鎮的經濟缺乏活力。以 1993年為例，在自理口糧就業人口中從事工業的占 26 .7%、商業的占 23. 2%、服務業的占 17. 7%、建築業的占 10 .7%、交通運輸業的占6.1%、其他的占5.6%。從這個結構可看出，為小城鎮自己經濟服務的就業人口占半數以上。讓農民自理口糧到城鎮，而城鎮給農民的機會有限，因此其吸引力也有限。
2.地方城鎮戶口
1992年山東省政府出台了。“山東省地方城鎮戶口”政策對當時省內因為指標限制而無法“農轉非”的無地農民給予一種地方性的城鎮戶口。就筆者所見的情況，山東的政策沒有在全國推廣，大部分地方採取的是“藍印戶口”這種更加機動的戶籍政策。
3.1998年的改革
1998年由國務院批轉的公安部《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》中規定：“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，巳居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可允許在該城市落戶。”
這個檔案頒發後，全國各地公安廳紛紛出台了相應的通知，但是各地的政策有明顯的差異，例如山西省公安廳在該省的《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》中，明確提出“繼續堅持嚴格控制大城市規模的原則”，具體的控制對象是太原市與大同市。而有些省份九內蒙古自治區、黑龍江省等的檔案中並沒有強調控制大城市，有的地區只是在年限山三個體現出控制大城市的意圖加吉林省《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題實施意見的通知》中，對“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及直系親屬、凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政府有關規定的，可允許在該城市落戶。在長春、吉林兩市的年限為5年，其他城市為3年。
4.小城鎮的戶籍開放
從 1998年開始名地逐步開放小城市戶籍，中西部地區開放步伐比較大。1998年貴州省在10個小城鎮進行試點直貴州省公安廳的《小城鎮戶籍改革試點方案》中規定，在小城鎮中有合法穩定的非農職業或者穩定的生活來源，有合法的固定居所後居住滿兩年，就可以辦理小城鎮的常住戶口，並且不允許收取城鎮增容費。
1999年內蒙古自治區赤峰市政府在《赤峰市小城鎮戶口登記管理辦法》中規定，有本地農業戶口的人，只要有固定工作和穩定收入，並簽有中長期勞動契約，可以本人辦理小城鎮戶口。在市轄區的建制鎮購買價值5萬元以上、在縣城購買價值2萬元以上的商品房，可以辦理2人的小城鎮戶口。
2000年中央和國務院決定進一步加快小城鎮建設名地小城鎮戶籍的開放速度也相應加速。2000年江西省九江市政府在《關於加強小城鎮建設工作的意見》中規定，凡在縣城關鎮及縣以下小城鎮有固定合法住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意願轉為城鎮戶口。
5.對專門人才的開放
1999年上海市制定了吸引國內優秀人才到上海工作的一系列措施，其中對人才的界定範圍相當寬，並且其配偶、未成年子女可以隨遷。上海作為我國戶籍控制最嚴厲的城市之一，其對人才入戶的開放態度在全國範圍內引起很大的反響。2000年西安市人民政府在《關於調整普通高等院校畢業生在西安市區落戶規定的通知》中規定，凡是有碩士研究生及以上學歷（學位）的畢業生不管有沒有在西安市找到工作均可先在市區落戶。
6.部分內地城市的開放
2000年貴州省公安廳《關於調整部分戶口政策的意見》規定，除了貴陽市的兩個區之外，省內其他城鎮中有固定收入和固定住所的居民和外地人結婚，其配偶可以在該居民所在城鎮落戶。貴陽市的兩個區則要婚後5年才可落戶。2001年甘肅省張掖市的《張掖市城鎮戶籍管理暫行辦法》規定，在該市駐地的建成區、鎮範圍內從事第二、第三產業有固定合法住所、穩定職業或生活來源的人，其本人及親屬均可辦理城鎮常住戶口。這－政策的實施，基本上取消了從 1958年開始的戶口制度。以西部地區為先驅的城鎮戶籍制度改革，正在對戶口制度產生根本上的衝擊。
改革
人為地把人分成城市與鄉村身份，並且以血統的延續而加以繼承，這同人與人之間是應該平等的基本理念是背道而馳的。歷史已跨入21世紀，如果對這種戶籍制度再不加以改革，就更顯得荒謬。然而要對一個存在近半個世紀的制度加以改革，不可能沒有問題產生。這裡就幾個問題提出初步的探討。
第一，城鎮戶籍價值的新內涵。
隨著改革的發展，今天城鎮居民與農民基本上不需要依靠計畫來保障糧食等生活用品供應，城鎮戶籍在這方而的價值已經基本消失。但是在新的年代城鎮戶籍的價值從其他方而顯現出來，其中最突出的是社會保障與就業保護。
第二，中央與地方的利益。
在城鎮戶籍改革過程中，如何協調好中央政府與地方政府的利益關係是改革成功與否的關鍵問題之一。改革開放後中央政府對城鎮戶籍的價值是採取淡化政策的，而地方政府則趨向於顯化，這是各自利益不同的結果。中央政府想改革不合理的城市戶籍政策，而地方政府要為改革付出成本。因此會從減少成本的角度出發，儘可能從戶籍制度上收回成本，甚至於謀取利益。由於地方政府要負擔有城鎮戶籍人口的社會保障，隨著社會保障的範圍擴大和水平提高，這種負擔會越來越大，因此地方政府對城鎮戶籍改革會存在擔心，對於這個問題根本出路是改變主要由地、縣級財政負擔社會保障的方法，否則在一些地方財政緊張的地區，城鎮戶籍改革給他們帶來的成本將會比較大。
第三，不同地區的政策差異。
2014年11月4日河南省政府發文取消農業戶口與非農業戶口性質區分,統一登記為居民戶口。詳見《河南省人民政府關於深化戶籍制度改革的實施意見》第四部分第十五條，建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分,統一登記為居民戶口,體現戶籍制度的人口登記管理功能。尊重城鄉居民自主定居意願,符合遷移條件的居民可以在城鄉之間遷移。建立完善與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。
註：
①李若建：《利益群體、組織荊度和產權對城市人口管理的影響》 ，《南方人口》第2001年第1期。
②韓俊：《當代衣村經濟形勢透視與近代改革思路》，《中國衣村經濟》1994年第1期。
④《中華人民共和國全國分縣市人口統計資料》（l990年度與1993年度）民眾出版杜 1991年 、1993年版。
