城鎮化：改革的突破口

《城鎮化：改革的突破口》一書，從改革全局出發，著眼於實現國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，提出以城鎮化作為重點突破來推進整體改革，深入探討了改革和城鎮化問題。

基本介紹

• 書名：城鎮化：改革的突破口
• 作者：趙俊超
• ISBN：978-7-300-20931-9
• 類別：社會熱點/暢銷書
• 頁數：220頁
• 定價：49.00元
• 出版社：中國人民大學出版社
• 出版時間：2015年4月
• 裝幀：精裝
• 開本：16

內容簡介

當前，改革已進入攻堅期和深水區，需要克服前所未有的困難，面對龐大而複雜的改革對象，從哪裡突破成為很現實的問題。

《城鎮化：改革的突破口》一書，從改革全局出發，著眼於實現國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，提出以城鎮化作為重點突破來推進整體改革，深入探討了改革和城鎮化問題。

城鎮化能否為實現2.6億農民工的城鎮夢提供歷史契機？城鎮化與以往“半城鎮化”的本質差別是什麼？城鎮化應選擇怎樣的戰略模式？將農民工納入城鎮公共服務體系應如何測算、從哪裡入手？如何破解城鎮化的難點——農民工住房？在需求不足的背景下，農民工購房能否起到經濟成長“啟動器”的作用？對這些大眾關心的熱點問題，作者在長期調研的基礎上，以學者的情懷、政策研究者的理性，通過大量數據和具體事例，採用通俗化的語言進行了闡述。

城鎮化需要付出艱辛的努力，也將收穫豐厚的改革紅利，這是一條荊棘與鮮花共生之路。

作者簡介

趙俊超，男，1976年出生，河北邯鄲人。現為國務院發展研究中心副研究員。清華大學本科、碩士、博士、博士後。長期研究中國城鎮化問題，在《求是》、《改革》、《經濟學動態》、《經濟體制改革》、《管理世界》、《科學學研究》、《中國發展觀察》等刊物發表論文多篇。2005年出版《農民問題新探》。2012年出版《中國留守兒童調查》。

目錄

第一章 推進改革必須“庖丁解牛”
一、改革需要克服前所未有的困難
二、改革既要積極又不能蠻幹
三、新形勢下須有新技巧
第二章 城鎮化是改革的突破口
一、城鎮化是改革的鋪路石
二、“半城鎮化”是不夠的
三、為什麼城鎮化可以作為突破口
四、城鎮化正當其時
第三章 資源約束下的城鎮化戰略
一、推進城鎮化土地到底夠不夠？
二、應以城市群作為城鎮化的戰略模式
三、政府可以做什麼？
第四章 使農民工成為城裡人
一、成為城裡人意味著要享受同等公共服務
二、將農民工納入城鎮公共服務體系
三、在社會共識中不斷突破前行
第五章 實現農民工的城鎮住房夢
一、農民工住房是城鎮化的關鍵一環
二、擴大土地供給是解決住房問題的鑰匙
三、完善土地制度具有“畫龍點睛”之效
結語 改革在突破中前行

書摘

前言

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，新一屆中央領導集體以銳意進取、勇於擔當的精神風貌，以運籌帷幄、統馭全局的政治智慧，以整體推進、重點突破的科學方法，引領全面深化改革穩步前行。2015年，全面深化改革步入關鍵之年，任務更加艱巨，措施更加有力，步伐更加穩健，必將為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢注入強大動力和勃勃生機。

本書旨在提供一個以城鎮化作為突破口帶動改革全局的戰略構想。隨著改革日益向縱深發展，面臨的情況更為複雜，需要克服前所未有的困難，應根據改革的新形勢、新任務、新特點，採取更具針對性的方法。本書認為，改革之所以難以推進，就深層次來說是受到社會基礎的制約。要想實現國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，就必須採取有力的措施，穩步消除城鄉二元結構。隨著城鎮化消化掉小農社會殘餘，附著於原社會結構的一些觀念意識、管理制度等會隨之消退，新社會結構的成長則為治理水平提高提供基礎，也提出更高的要求。從這個意義上講，城鎮化具有“釜底抽薪”的作用。同時，城鎮化還可以起到將無形的改革具體化的作用，為改革提供最好的“抓手”。由於城鎮化既具有良好的突破性，又具有極強的帶動全局的能力，因此成為改革突破口的可行選擇。這一重要局部的突破，將為全面改革的順利推進起到提綱挈領的作用和事半功倍的效果。

城鎮化為實現2.6億農民工的城鎮夢想提供了歷史契機。廣大農民工雖然常年在城鎮生產、生活，甚至已經成為我國產業工人的主體部分，但社會身份卻依然是農民，仍被視作老家農村的人，不被務工城鎮所承認、接納，無法在城鎮獲取同等公共服務和定居落戶，成為生活在城鎮的邊緣群體。由於他們普遍無力把家庭帶入城鎮，形成親情割裂、心酸委屈的留守問題；由於缺乏生活保障，他們在年老時更面臨去留兩難的困境，目前代際間簡單輪迴的跡象已經初步顯現。現在，已經到了為農民工考慮長遠生活歸宿的時候了。應當通過政策的調整、制度的完善、資源的重新安排，使農民工有機會成為真正的城裡人，可以體面地勞動、有尊嚴地生活，實現幾億人整體生活面貌的根本改變。在城鎮定居生活將成為廣大農民工中國夢最具體的體現形式，激發廣泛的社會共鳴和強勁的奮鬥動力。

長期以來的“半城鎮化”模式不但使我國城鎮化的效果打了折扣，如城鄉二元結構難以破解、社會進步受到制約；更重要的是，這一模式會積累需求不足的結構性矛盾、制約產業競爭力提高、遭遇資源環境瓶頸、造成未來社會問題，從長期來看是難以為繼的。目前，國家已經著手對這一模式進行調整，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“推進農業轉移人口市民化”，此後一年多的時間裡，圍繞以人為核心的新型城鎮化已經公布和實施了一系列重要的政策。然而，歷史悠久的二元社會體制下形成的傳統觀念卻難以一時扭轉，圍繞我國城鎮化問題的很多重大爭議尚無定論，人們對城鎮化的具體形式和實現途徑仍然存在很大的分歧。本書在前人研究和自己實地調研的基礎上，對我國城鎮化進行了重新審視，獲得一些重要發現。

在我國城鎮化進程中，一個重要的限制條件是所謂的“耕地不足”。本書研究認為，對耕地占用和城鎮化的關係不能“拍腦袋”來判定，通過國際經驗及對我國土地占用情況的具體分析，發現城鎮化與耕地占用之間不僅不存在任何矛盾，而且構成相輔相成的關係。我國城鎮化過程中的耕地減少，主要是由於“半城鎮化”模式下的“兩頭占地”造成的。如果能夠消除我國土地利用中的制度梗阻，實現農民工生活空間置換，完全有可能實現耕地總量的增加。計算可知，假定其他條件不變，將現有的2.6億農民工轉移入城鎮生活，增減相抵之後，耕地可增加4.3萬平方公里，總量達到18.9億畝。通過實現農民工市民化，“18億畝耕地紅線”不僅保得住，而且空間會愈加廣闊。

在資源環境壓力之下，必須慎重選擇城鎮化的戰略模式。本書認為，由於小城鎮對自然資源無法集約利用以及缺乏內生髮展能力，難以成為我國城鎮化的戰略模式。應當以城市群作為我國城鎮化的戰略模式，發揮特大城市“車頭”的帶動作用，同時通過周邊中小城市和小城鎮的發展，合理分擔特大城市的部分功能和人口壓力。應當充分尊重和承認地區間發展稟賦的差異，將東部城市群作為我國城鎮化的戰略重點，促使其持續健康發展，同時利用“連通器原理”，通過放開人口流動的方式實現區域之間的新平衡。尤其應當從制約作用最明顯的供地政策入手，調整目前“牛渴了給羊喝水”的供地模式，使東部城鎮在發展中獲得充分的土地支撐。

農民工在城鎮獲取同等公共服務是市民化的重要內容。本書認為，對農民工進城所需公共服務的成本和難度既不能小覷，也不能人為誇大，其中一些如交通等實際已經通過“搭便車”的方式實現了。本書對農民工所需公共服務的研究集中於三點：一個是最耗錢的隨遷子女教育；一個是最費力的社會保險；一個是最具標誌性的戶籍制度改革。在戶籍制度改革上，本書認為最重要的不是“為什麼給農民工戶籍”，而是“為什麼不能給農民工戶籍”，將我們的“擔心”具體化。只要把握“教育資源粥夠吃”和“社會救助不加壓”兩個原則，改革的步子可以邁得更大一些。將農民工納入城鎮公共服務體系必須考慮相關主體的承受能力，通過制定務實的戰略、理順財權事權關係、選擇最有利的切入點等手段，最大限度地凝聚社會共識，推進政策實施，並在難點問題上採取“緩進急戰”的策略。

農民工的城鎮住房問題由於“層級較低”，往往容易受到人們的忽視。考慮到這一問題的必要性、關鍵性和最高的“難度係數”，本書對此專辟一章進行討論。本書認為，解決好農民工的城鎮住房問題具有兩個戰略作用：第一，只有農民工在城鎮擁有適宜家庭生活的穩定居住條件，城鎮化才能構成“閉合迴路”，生活空間置換、節約資源的效果才能體現出來；第二，在需求不足的背景下，農民工購房將有效釋放存量需求，成為經濟成長和城鎮化的“啟動器”。解決農民工城鎮住房問題的核心手段是，在目前我國住房市場出現調整的有利局面下，通過擴大土地供給的手段，促使房價進一步合理回調，使部分農民工具備購房的能力。本書還進一步提出了一個大膽的構想：農民工可以自願選擇交出農村老家的宅基地，以此換取在務工城鎮7折購房的優惠。通過這一政策，農民工的購房壓力大為減輕，得以在東部沿海城鎮實現“住房夢”，國家的耕地面積得以增加，同時流入地和流出地的財政都不會增加額外負擔，由此實現非常難得的帕累托改進。當然，這一構想在實際操作中尚待進一步探索和完善。

城鎮化是一項重大經濟社會工程，而且各個部分盤根錯節，互相掣肘，要想使城鎮化政策獲得實效，必須整體設計、梳理方向、相互支撐、形成合力。按照這一要求，本書的研究幾乎涵蓋了城鎮化的各個主要環節。然而，這也給本書帶來了明顯的不足。由於本書研究涉及領域較廣，在個人能力有限的情況下，不僅對已有很多有價值的研究發掘不夠，而且在各個領域研究的深度也遠遠不夠。同時，由於本書主要面向社會大眾，儘量採取通俗、簡化的語言，也可能會給部分表述的精準性帶來一定影響。對此望讀者予以諒解並多提批評意見，使我能在以後的研究中不斷完善。

本書付印之際，本人懷著感恩的心迎接它的出版。感謝領導、同事、師長們長期以來對我的指導、幫助；感謝我曾經工作過的中國發展研究基金會，本書不少調研都是在基金會工作期間完成的；感謝為本書一些重要觀點論證提出寶貴意見的老師、朋友們；感謝在調研過程中，北京、廣東、浙江、河北、廣西、雲南等地並不相熟的朋友們提供的無私的、默默的幫助；感謝中國人民大學出版社的老師、編輯們不厭其煩地修改完善。

本書立足於探索的態度去破解這一歷史性難題，僅代表個人觀點，也將在未來持續深入的研究中不斷完善和提高。由於水平和能力的局限，不足之處，請大家批評指正。

書評

改革的主要阻力在哪裡？改革的牛鼻子在哪裡？本書作者趙俊超提出以城鎮化作為改革突破口的構想，為改革提供了新的思路。尤其是，作者在城鎮化牽涉最深的住房土地領域，不迴避問題，勇於提出建設性的政策建議，值得一讀。

——清華大學經濟學教授魏傑

為什麼要城市化？理由會有許多，但城市化會讓一個國家的土地得到更節約的利用，一定是一個必不可少的理由。全世界的城市化都是讓國家可利用的土地變得更充裕的，唯獨中國的城市化恰恰是讓土地變得全面緊張稀缺，這是為什麼？本書作者趙俊超對於這個問題作了一番調查和思索，會對讀者有所啟發。

——北京大學經濟學教授平新喬