基本介紹
- 中文名：城鄉二元體制改革
- 起始年代：宋朝
- 支柱：政企不分、產權不明的
- 目的：生活保障
體制介紹,歷史,體制本質,體制弊端,阻礙內需增長,農民難市民化,資源逆向配置,城市建設畸形,融不入城鎮,改革原因,經濟社會方面,法治和公平,三種誤解,途徑模式,改革資源分配,循序漸進式,改革建議,改革意義,
體制介紹
城鄉二元體制是從計畫經濟時期一直到今天還沒有根本改變的城鄉分割狀況，包括：城鄉兩種政策、戶口一分為二、生產要素流動阻滯、農民地位長期低下等一種不平等現象。目前，城鄉二元分割分治局面尚未完全打破，特別是受戶籍等計畫經濟體制的影響，廣大農民還不同程度地被束縛在土地上、禁錮在農村中，城鄉資源要素流動受到限制，資源配置效率低下，影響城鄉經濟社會協調發展。
城鄉二元體制改革
城鄉二元體制改革國有企業體制和城鄉二元體制是社會主義計畫經濟體制的兩大支柱。改革開放30年來，國有企業體制改革已經取得重大進展，但城鄉二元體制實質上未被觸動。農村家庭承包制雖然是改革初期的重大制度創新，但它是在城鄉二元體制繼續存在的前提下推行的。當前，要完善社會主義市場經濟體制、加快城鎮化、發展農業生產、提高農民收入和縮小城鄉收入差距,應當著手進行城鄉二元體制改革。一旦城鄉二元體制改革取得突破性成就，必將促進國民經濟的持續健康發展。
歷史
中國的計畫經濟體制實際上有兩個重要支柱：一是政企不分、產權不明的國有企業體制，二是城鄉分割，限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩個支柱，支撐著整個計畫經濟體制的存在和運轉。
城鄉二元體制改革
城鄉二元體制改革城鄉二元結構自古就有。從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但以前儘管有城鄉二元結構，卻沒有城鄉二元體制。如清朝“關內”人“闖關東”，山東的農民可以到東北的城鎮中做學徒，當店員，開店，辦作坊，購房建房；山東的城裡人也可以到東北鄉村租地、種地、購房購地、建房；人們在城鄉之間可以自由遷移。這種情況一直維持到20世紀50年代前期。
從20世紀50年代後期起，由於計畫經濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉二元體制形成了，城鄉也就被割裂開來了。從這時開始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到十分嚴格的限制。在城鄉二元體制下，廣大農民被束縛在土地上、禁錮在農村中，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農民處於“二等公民”的位置。
城鄉二元體制改革
體制本質
對於城鄉二元體制的本質，每個人從不同的角度也許都能得出答案。城鄉二元體制，是指在國家主導下，在限制人口流動的戶籍制度的基礎上建立的一個對社會資源區域間（城鄉）分配不均的制度。
體制弊端
阻礙內需增長
城鄉隔離的二元經濟體制帶來的主要問題，首先是造成了內需增長的嚴重阻礙。本來農民大量和源源不斷地進入非農產業，極大地提高了勞動的配置效率和勞動生產率，成為供給和經濟爆發性持續增長的源泉。相應的，農民市民化和其贍養人口的城鎮化也提供了內需增長的強勁動力，二者形成了相互推動的平衡發展。但是我國1.5億農民工及其贍養人口的實際收入水平卻大大低於城鎮居民，農民工在提供了巨大的廉價勞動力的同時，又很少分享城市化的成果和文明，這是我們依賴外部需求的主要原因。
城鄉二元體制改革
城鄉二元體制改革農民難市民化
其次是農民工及其家屬不能市民化，也進一步扭曲了產業結構和人力資本結構。由於農民工絕大部分是在第二產業就業，召之即來，揮之即去，企業基本上不考慮勞動力的供給以及勞動力再生產和繁衍的教育及培訓費用，很多地方完全依賴和滿足於對中青年勞動資源的近乎掠奪性的開發和使用。廉價勞動力在長時期的近乎無限共給，阻礙了企業和產業的技術提升與升級換代。工業初期化的成本優勢沒有隨著城市化發展，使人力資本的相應提高逐步轉變為技術優勢和品牌、渠道優勢。同時，由於農民工家庭不能市民化，勞動就業極大地依賴於製造業和建築業的行業景氣。第三產業的發展受到嚴重阻礙，而後者本來是隨著現代化進程吸收勞動就業的主要領域。
資源逆向配置
其三是資源的逆向配置。由於農民工不能市民化，使其儲蓄基本上是匯回原籍鄉村，贍養父母、養育子女以及在鄉村建房置業，以備失業還鄉。這樣，在億萬農民已經、正在和必將會逐步離開的地方，又在不斷修好房建新村，而在他們已經就業和還會不斷進入的城鎮卻無房可有可居。同時，1億多農民工及其後續者的離鄉不離土、離家不移家，影響了農民土地資源的合理利用和規模經營，阻礙了減少農民、富裕農村的現代化正常進程。
城市建設畸形
其四是城市化建設的畸形發展。由於城市發展並不考慮已經就業的農民及其家屬，城市化建設出現了圍繞少數城市居民自我循環的高端化發展。大樓大街大廣場大住宅的發展脫離了我國的土地等資源稟賦和人均實際負擔能力，城市辦公和居住條件甚至超過了人均GDP是我們5倍10倍以上的台灣地區、香港特區乃至韓國、日本、新加坡等國家。
城鄉二元體制改革
城鄉二元體制改革由於農民工及其家屬並未真正離土從而放棄鄉村的土地和宅基地的占用，國家為保基本農田的紅線，不得不嚴格控制城市化和工業化對土地的巨大需求，造成城市的供地的制度性稀缺，進而大大推高了城市地價和房地產價格。這樣導致在高房價面前，不僅農民工望洋興嘆，就連城市中下層居民也望而卻步，致使城市化的成本和門檻越壘越高。
融不入城鎮
改革原因
經濟社會方面
城鄉二元體制改革
但是我國的工業化發展模式是一種比較極端的模式，它同城鄉二元體制緊密結合，一開始就伴隨著許多不可克服的矛盾，如公平與效率的矛盾、積累和消費的矛盾、農業和工業的矛盾。所有這些矛盾都制約著中國經濟社會的進一步發展。再有，城鄉二元體制還具有許多明顯的負面功能。後果之一就是工業化與城市化的脫離，城市化逐步滯後於工業化和經濟的發展。而且，政府通過計畫經濟體制和組織手段，人為地將城市和農村劃分為兩個在經濟和社會領域地位不平等的利益集團，割斷了城鄉間經濟的、社會的自由交流。這使國內統一市場難以發育，使城鄉差距不斷拉大。
城鄉二元體制改革
城鄉二元體制改革改革開放以後，城鄉二元體制越來越不適應改革發展的需要，而且它弊端也日益顯現。
過去那種通過戶籍登記和管理對農村人口流動進行嚴格限制的制度成為經濟發展的阻礙，使得城鄉差距狀況進一步惡化。根據今年國家統計部門公布的數據，我國的城鄉居民收入差距達到歷史性的3.33：1。改革城鄉二元體制已成為形勢發展的必要。
法治和公平
從這一方面說，城鄉二元體制是絕對不具有正當性的。一方面，它嚴重侵犯了城鄉居民的遷徙自由；另一方面，它嚴重侵犯了農民的社會經濟權利。城鄉二元體製造成了嚴重的社會不公平，可以說它的存在是我國人權狀況長期得不到改善的原因之一。
三種誤解
在城鄉二元體制改革過程中，有必要消除以下三種誤解：
城鄉二元體制改革將導致社會的不穩定
城鄉二元體制改革
有這種看法的人多半是不了解實際情況。在城鄉
二元體制改革過程中，農民是遷進城市，還是回鄉，是由本人決定的。體制的改革只是提供了更多的機會供農民選擇。問題的關鍵在於農民（不管是進城的還是留在農村的）的利益是不是增加了。如果農民的近期利益和長期利益都能通過城鄉二元體制改革而增加，那么，社會將走向穩定而不會導致動盪。
阻礙城市經濟發展
有人認為，城市經濟的發展畢竟是最重要的，而在現階段著手城鄉二元體制改革，很可能會加重城市的負擔，這樣，不僅城市經濟的改革和發展受阻，而且農村經濟的改革和發展也會受連累。因此，不如暫時把這一改革擱置一下，一心加快城市經濟的改革和發展，等到城市的經濟實力增強了，城市就有較多的力量來幫助農村發展。
這種看法並不正確。在城鄉二元體制下，中國的工業化是以犧牲農民利益為代價的。如今已到了城市回饋農村的時候了。讓農民充分享受改革發展的成果將大大促進內需的增長，這對於城市經濟的發展是絕對有利的。因此，城鄉二元體制的改革只會推動城市經濟的改革與發展，而不會變成阻力。
要把農村變成城鎮，把農民變為職工
有人認為，城市就是城市，農村就是農村；工人就是工人，農民就是農民。城鄉二元體制改革以後，農村就會逐漸不存在了，農民也就逐漸消失了，這樣，豈不是用消滅農村和農民的方法來強制性縮小城鄉差別嗎？這對中國經濟是禍還是福，還不得而知！
其實，城市和農村的差別不會因城鄉二元體制的破除而消失，工人與農民在職業或社會勞動分工方面的區別也不會因此消失。改革城鄉二元體制所需要消除的是對城鄉之間生產要素流動的人為障礙，以及兩種戶籍之下市民和農民的不平等待遇，從而就能導致城鄉之間的差距縮小。這一切對國民經濟發展只會產生積極的結果。
途徑模式
改革資源分配
近年來，城鄉二元體制已經開始有了鬆動的跡象，特別是戶籍制度，很多地方都在嘗試改革。例如，雲南省深化戶籍制度改革，宣布取消“非農業人口”、“農業人口”的 “二元制”戶籍登記管理模式，實行“一元制”模式，統稱為居民戶。
正如北京大學教授張千帆所說，任何鬆動城鄉二元體制的措施都有積極的意義，現在一些地方開始推進戶籍改革，逐步取消至少是形式上的城鄉身份區別，可以說是啟動了改革的第一步。但在同時我們也應該看到目前的地方戶籍改革，大都局限於取消形式上的戶籍歧視，即戶籍登記上體現的城鄉不同身份，而實質上的戶籍歧視是指根據戶籍身份產生的各種差別待遇，如社會福利、醫療保險、基礎教育等，“實質歧視的取消顯然還有待時日”。
有些地方政府把城鄉二元體制的改革簡單地理解為戶籍改革，其實真正的城鄉二元體制的改革，不僅應該是戶籍登記的變更，不能停留在一紙檔案、一項規定，更應該通過一系列徹底的社會經濟政策，賦予農民平等的國民待遇、同等的社會保障權利和利益分配機制，最終改變城鄉居民的身份差別。從這個意義上講，城鄉二元體制改革的重點不在戶籍登記制度，而在於增加農民的福利和公民權利。
循序漸進式
隨著各地戶籍改革的陸續進行，我國可以在短時間內完成城鄉二元體制改革嗎？可以規定一個硬性的推進時間表嗎?答案是否定的。
從理論上說，我國中央集權式的政治體制使得國家在與一般社會群體的利益博弈中占據優勢地位，但既得利益集團的剛性利益需求和國家職能的轉變，對社會資源的分配制度調整不可能採取“休克療法”。 實際上，城鄉二元體制的改革極其複雜，牽涉面非常之大，其細微改革也會產生深遠的影響。因此，城鄉二元體制的改革是不可能一蹴而就。
再者，我國幅員遼闊，人口總量太大，地區分布也不均衡，加之城鄉差距、地區差距明顯，發展極不平衡，各個城市的現有社會資源也是參差不齊。因此在戶口遷移政策以及其他相關政策的調整方面，必須從各地的不同情況出發，特別是城市的綜合承受能力，給地方一定的自主權。比如，對北京、上海、天津、廣州、武漢等人口壓力較大的特大城市，應允許其在一定時期內繼續實行適度從緊的戶口遷移政策，有計畫、分步驟地滿足民眾的落戶願望，防止人口過度膨脹。但這不能也不應該成為消極改革的藉口，因為這些城市作為政治權力調配國內大量經濟文化社會資源的典型代表，其存在本身就是畸形的。如果國家不對其他地區實行積極彌補政策，這樣的城市在“馬太效應”影響下其人口壓力必然越來越大。
雖然說城鄉二元體制的改革必然採取漸進式的改革模式，但這也並不表明其改革就可以遙遙無期。從某一方面來講，三中全會間接地給我們指明了方向。三中全會把“農村經濟體制更加健全，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立”作為到2020年農村改革發展基本目標任務之一。我們有理由期待：城鄉二元體制必然在此之前能夠取得突破性的進展，得到實質性的改革。
改革建議
允許農村承包土地使用權流轉
農村土地承包制是中國經濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農民20多年來能夠解決溫飽問題，承包制功不可沒。但20多年來的實踐同樣表明，土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。
但在目前的情況下，取消農村土地承包制是不可行的。這不僅是因為，這樣做可能會引起農村社會的巨大動盪，影響社會穩定；而且，如果取消農村土地承包制，還找不到合適的制度上的替代物。
目前可行的做法是：堅持農村基本經營制度，按照依法自願有償原則，健全土地承包經營權流轉市場。也就是說，可以在農村土地承包制不變的條件下，農民根據自願原則，實行承包土地使用權的流轉，尤其是採取轉包、租賃、土地使用權入股等方式，促進規模經營，並發展農民專業合作組織和農業產業化經營。此外，還可以試行“土地銀行”經營方式，即外出務工的農民，或家中缺少勞動力的農戶，把所承包的土地存入農村信用社，按年取得利息。
只要承包土地的使用權能夠流轉起來，農村土地承包制度的局限性就可以大大減少，而城鎮化的速度就可以加快。只要城鎮吸納農村人口的能力增大，城鎮建設配套工作跟上，城鄉二元戶籍制度就可以逐漸轉向一元戶籍制度。這樣，城鄉二元體制的改革就可以取得實質性的進展。在這一過程中，進城務工農民的收入也將明顯地增加，因為它們除了勞動收入之外，還能得到“財產性收入”，如租舍收入、“土地銀行”支付的利息、土地使用權入股後的紅利等。
允許農民宅基地的置換
與城鄉二元體制改革密切有關的另一個土地問題是農民宅基地的處置。宅基地由個人向集體申請，批准後無償取得，其對農民的重要性不亞於承包的耕地。宅基地的所有權是“集體”的，但“集體”概念一直含糊，農民在自家宅基地上面蓋的房屋為個人所有。
在推進城鄉二元體制改革時，怎樣處置進城務工農民的宅基地？目前的基本做法是，通過政府對宅基地的徵用，實行了宅基地國有化，而農民則得到一定的補償。但實踐表明，這種做法會留下一些後遺症，而且農民對此也不滿意。有沒有其他的處理農民宅基地的方式？大體還有以下三種構想：
(三)宅基地的置換。這是指在縣市政府的統一安排下，進城工作和生活的農民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，並得到一套居住面積大體上相當的城鎮公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農民以城市低保待遇。這樣，農民及其家屬就可以安心地遷入城鎮工作和生活了。這種方式的程式和手續要複雜一些，但將來的糾紛和麻煩會減少很多。
初步看來，宅基地的置換是上述三種方式中的最佳選擇。
允許承包地和宅基地的抵押
在目前的法律框架下，農民所承包的耕地和農民的宅基地都是集體所有，農民只有使用權，因此，農民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城鄉二元體制的改革中，應當允許農民抵押承包地和宅基地。這是關係到發展農業生產，提高農民收入，便於農民及其家屬進城工作和生活，以及加速城鎮化有序進行的一件大事。
承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等於流轉，因為在抵押之後仍歸原來的使用者使用，而且在償還貸款之後可以贖回。農民應當有權在抵押和流轉之間做出選擇。主要的問題是：農民如果選擇抵押的話，抵押給什麼人。如果抵押給其他農民 (本村的或外村的)，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無法贖回，又會成為私人土地兼併行為。如果抵押給企業，也會出現類似的情況。因此，較好的做法是：組建“土地銀行”之類的農村金融機構，或容許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營農民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業務。
農民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押問題，應當重視，及早予以落實。要知道，無論是外出務工和遷居城鎮的農民，還是繼續留在農村的農民，出於生產或生活的需要，急需一些資金，但往往借貸無門。他們以自家的承包地(包括上面的房屋)作為抵押而獲得一筆貸款，是正常的。對準備進城的農民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用於在城鎮中購買或租到房屋，也可以用於在城鎮中作為經營店鋪或手工作坊的資本，然後陸續償還貸款，這樣，他今後的工作和生活就有了保證。對繼續留在農村中的農民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用於添置農業機械或農用汽車，也可以在農村興建種植蔬菜花卉的塑膠大棚，或興建較大的養豬圈、牛棚，以增加產量，提高勞動生產率，增加收入，然後陸續償還貸款，這樣，他今後的工作條件和生活狀況也會大大改善。
可以相信，一旦土地抵押行為規範化了，以及農村、農業保險工作加強了，農村經濟就增添了活力，不僅外出務工和遷居城鎮的農民受益，繼續留在農村的農民受益，而且城市居民同樣受益，因為農民的收入提高了，城鄉經濟聯繫加強了，城鎮化的速度就會加快，農民進城也將有序地推進。
改革將帶來內需大突破
無論是農民承包的耕地入股、農民宅基地的置換，還是農民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，完全可以先在各個改革試驗區範圍內試點，總結經驗，逐步推廣。即使有些做法同現行的法律有不一致之處，或者找不到現行法律的依據，也不妨礙繼續試點，只要事實證明是對的，就可以修改法律或制定新的法律。中國的經濟體制改革正是這樣一步步走過來的。
改革意義
中共十六屆三中全會第一次明確提出要建立有利於逐步改變城鄉二元結構的體制，城鄉二元體制改革從此被正式提上了議事日程。這是關係到貫徹科學發展觀，完善社會主義市場經濟體制，協調社會發展，促進社會進步，讓廣大農民共享發展與改革成果的重大舉措，具有深遠的歷史意義。
從“以人為本”的角度來看，社會主義革命和建設的目的都是為了讓人民過上幸福的生活，而人民生活的幸福體現於人民生活質量的不斷提高，體現於人的全面發展，體現於社會的物質文明、政治文明、精神文明和生態文明的發展和協調。只有改革城鄉二元體制，才能真正使農民走向共同富裕。在現實生活中，人們經常提出的一個問題是讓廣大農民共享發展與改革的成果。政府對農業投入的增長，農業稅的減免或取消，政府對種糧農民進行直接補貼等等，這些都是必要的，但顯然又是不夠的。關鍵在於改革城鄉二元體制，讓農民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會。這才是城鄉二元體制改革過程中要認真解決的問題。
從社會協調的角度來看，必須做到城鄉發展的統籌，區域發展的統籌，經濟和社會發展的統籌，國內發展和對外開放的統籌，人與自然和諧發展的統籌。所有這些，都同城鄉二元體制的改革有關。如果不對城鄉二元體制進行實質性的改革，這五個統籌幾乎都談不上，經濟和社會都難以走上可持續發展道路，社會協調也就難以實現。需要指出的是，提高農民收入，縮小城市和農村的收入差距，是城鄉協調發展中的首要問題，也是經濟和社會可持續發展中應當著力解決的要點。城鄉二元體制不改革，不僅農民收入無法實現較大幅度的增長，城鄉收入差距無法有較大程度的縮小，而且鄉鎮和村這樣的基層單位由於本身財力所限，也無法在鄉風文明建設、村容整潔、環境保護等方面有較大的進展。
