戶籍改革（外文名household registry reform；residential system reform），指的是2014年8月，國務院發布的《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出的，到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶的改革制度。
基本介紹
- 中文名：戶籍改革
- 外文名：household registry reform；residential system reform
- 提出時間：2014年8月
- 分類：狹義和廣義
提出背景,歷史發展,形成,發展,初步改革,正式改革,改革形勢,改革措施,改革要求,面對問題,社會影響,意見,實施詳情,河南,浙江,廣州,
提出背景
戶籍制度分為狹義和廣義兩方面。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。
人口流動是社會發展的必然結果，快速的經濟發展必然產生大量的人口流動，美國、澳大利亞、香港等國家和地區都是世界上人口流動量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區，同時也是經濟高速發展之地。
正如人口學專家研究表明：合理的人口流動能促進商品經濟的發展，有利於人才交流和勞動力資源配置。為實現公民的擇業、居住以及遷徙自由，國家正採取多種措施鼓勵、支持和引導人口的正常、合理流動，中國未來的人口管理制度將更靈活，更理性，更符合現代經濟發展的需要。
歷史發展
從狹義的角度分析，我國現行戶籍制度大體經歷了形成（建國初-1958年）、發展（1958年-1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段
形成
1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以後最早的一個戶籍法規，使全國城市戶口管理制度基本得到統一。
1958年1月，全國人大常委會通過並以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的範圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與註銷、戶口遷移及手續、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規定，標誌著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。
發展
1964年8月，國務院批轉了《公安部關於處理戶口遷移的規定（草案）》，該檔案比較集中的體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門。
1977年11月，國務院批轉《公安部關於處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。稍後，公安部在《關於認真貫徹〈國務院批轉“公安部關於處理戶口遷移的規定”的通知〉的意見》中，具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。
初步改革
1984年10月，國務院發布《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。
1985年7月，公安部頒布了《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮居留，這些規定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關於超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續或動員其返回常住地的條款，作了實質性的變動。
1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現代化打下了基礎。
1992年8月，公安部發出通知，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，以解決要求進入城鎮落戶的農民過多與全國統一的計畫進城指標過少之間的矛盾。
80年代開始，“農轉非”政策發生變化。“農轉非”對象逐漸擴大，控制指標有所調整，控制辦法得到改變。
1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮實行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。
1997年6月，國務院批轉公安部《關於小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》。根據此方案，已在小城鎮就業、居住、並符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。
1998年8月，國務院批轉公安部《關於當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規定：實行嬰兒落戶隨父隨母志願的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步鬆動。
2001年3月30日國務院批轉公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮戶籍制度改革全面推進。
正式改革
2014年7月30日，國務院公布了《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，宣告中國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式，將退出歷史舞台。
2017年，戶籍制度全面改革，重點推出了推進農業轉移人口市民化、加快實施居住證制度、解決無戶口人員登記戶口問題、推進居民身份證異地受理等“三項制度”、開展戶口登記管理清理整頓、提高戶口辦理時效、暢通戶口辦理監督渠道等七個方面的便民利民措施。
改革形勢
二是建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度。
三是逐步實現居民身份證、公民出生證為主的證件化管理,
改革措施
未來財政政策將結合戶籍制度改革、公共服務改革步伐，進一步完善財政轉移支付的機制和辦法，有效地促進城鄉人口的有序流動和新型城鎮化的健康發展。
改革要求
《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》明確，要切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，擴大義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障。財政部副部長王保全表示，目前在一般性轉移支付中，對常住人口超過戶籍人口部分進行了一定比例折算，已經體現了常住人口因素。在均衡性轉移支付中，也已經考慮了農業轉移人口市民化因素。
在配套舉措上，《意見》提出，加強基本公共服務財力保障，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制；完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，逐步理順事權關係，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。
即將公布的“十三五”規劃將繼“十二五”後再次將戶籍改革放入其中，繼續加大戶籍改革的步伐，堅持分類推進，以建立統一的城鄉戶口登記制度，最終形成戶籍管理制度的“一國一制”。
國務院發展研究中心副主任王一鳴表示，戶籍制度現在在兩方面推進，但面臨較大挑戰。“一方面，相當一部分地區實行城鄉統一的戶口登記制度，但成為‘市民’的農村居民並沒有獲得當地相應的最低生活保障、保障性住房等公共服務。另外，一些城市在推進一體化時，僅針對當地農村居民，而不包括外來農村居民。
“十三五”國家發展規劃專家委員會成員、清華大學國情研究院院長鬍鞍鋼表示：“此次目標定在形成戶籍管理制度的‘一國一制’”，引導非農產業和農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶需求，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。一是取消農業戶口與非農業戶口的“一國兩制”，建立統一的城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，建立與其相適應的城鎮基本公共服務並覆蓋全體常住人口的制度安排。二是到2020年努力實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，堅持分類推進。
面對問題
戶籍制度改革背後其實還是一個地方層次的財政能力、管理能力能不能跟得上的問題，需要整個城市治理體系的改革。社會保障的進展，為城鄉統籌基本公共服務打下了基礎。研究表明，全國總體層面的公共服務和福利均等化的改革成本，在現有經濟發展水平和財政收入下是可以承受的。
社會影響
戶籍制度改革的成本，很多計算都是不恰當的。我們的研究表明，如果把改革措施做到位，通過促進勞動力的進一步流動，可以帶來效率改善和生產力提升，每年大概能帶來相當於1萬億-2萬億的收益。
意見
各地設定目標與時間表
截至2015年10月1日，已經出台具體戶籍制度改革方案的地區是，新疆、黑龍江、河南、河北、四川、山東、安徽、貴州、山西、陝西、江西、湖南、吉林、江蘇、福建、廣西、青海、甘肅、廣東、重慶、雲南、遼寧、湖北、內蒙古。
在這個全面建成小康社會的目標年份，多個省份都定下了不同的轉移農業人口數量目標。廣東，要實現1300萬左右的農業轉移人口和其他常住人口在廣東城鎮落戶；湖北提出努力實現500萬農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶；內蒙古和河北省都把轉移農牧民人口進入城鎮的數量定在400萬，而在廣西，這一數字則定在600萬。
之所以有總量人口的落戶目標，是因為《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，到2020年，要努力實現1億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，同時享有城鎮基本公共服務。
大量農業人口進入城鎮，帶來的是戶籍人口城鎮化率的變化。
比如，江蘇省就提出，到2020年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距要縮小到5個百分點；河北省提出，全省戶籍人口城鎮化率要達到45%；青海則把這一目標定在50%。
而重慶除了提出“到2020年，全市常住人口城鎮化率達到65%以上，戶籍人口城鎮化率達到50%左右”的整體目標，還根據本市的功能分區設定了更具體的目標：在都市功能核心區、都市功能拓展區和城市發展新區，要“突出農業轉移人口和其他常住人口集聚，促進結構最佳化”；而在渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護髮展區，則突出“人口有序減載”。
之所以要重視“戶籍人口城鎮化率”，是因為在目前城鎮的大量常住人口中，許多在城鎮工作的人員並未擁有相應戶籍，無法享受一些城鎮居民基本公共服務。因此，重視這個指標，就單純追求“城鎮化率”更有意義。
定下目標之後，目前公布具體方案的24個省區市，不約而同地採取了“分割任務”的方式，將不同的任務分配給各部門，甚至不同部門的任務提出不同的時間期限。
比如，在重慶，由市公安局牽頭的任務是制定城鄉統一的戶口登記管理辦法，2015年就要完成；同樣要在今年完成的，是由當地發改委、規劃局等部門制定的人口發展規劃和城鄉總體規劃；而市公安局、市政府法制辦和各區縣政府負責的制定居住證實施細則，則定在2016年完成。
落戶政策趨向降低門檻
戶籍改革，關鍵是落戶。在以往的戶籍管理制度中，長期實行的是城市戶口和農村戶口二元結構，農村戶口者可以擁有自己的宅基地、農業用地等，城市戶口則是所謂的吃“商品糧”，享受諸如醫療、教育、就業、社保等城市帶來的服務和便利。
隨著城鎮化的推進，大量的農村務工人員進城打工，人口的跨省跨地區流動，給戶籍管理帶來許多挑戰。因此，在黨的十八屆三中全會上，戶籍改革被作為全面深化改革的重要議題提出；中央全面深化改革小組成立後的第三次會議，就開始討論戶籍改革這項全局性的重大改革議題。
在去年國務院的改革意見中，已經明確提出“取消城市農村戶口區別、實行統一登記”的意見。但具體怎么落戶，什麼樣的城市採取什麼樣的措施，則各有分異。這一點也是根據國家的總體意見精神——全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模。
所謂“放開”，也就是“降低落戶門檻”，指的是以往農村務工人員或流動人口難以達到的一些標準，現在有了鬆動。比如，在多地，無論住房是租賃還是購買，只要穩定，就可以算作是合法穩定住所；只要有合法執業，夫妻投靠、父母投靠、子女投靠等條件，也都可以放寬。至於大城市的落戶，國家的意見是參加社保年限要求不得超過5年，而在河南和安徽，這一要求已經放寬至參加2年、3年即可。
以福建省為例，在福州市、平潭綜合實驗區和廈門市三個地區，就提出包括具有合法穩定職業和合法穩定住所（含租賃）、參加社會保險年限、連續居住年限等在內的主要指標，以此為基礎，將建立積分落戶制度；而在省內的其他地區，只要有合法穩定住所，同時有合法工作，未達法定婚齡的子女、父母，均可將戶口遷入居住地。
在廣東，達到上述條件的，同樣可以將戶口遷入除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等人口密集城市以外的縣市。人口密度大的發達城市，在連續居住、參加社保等方面的年限要求更高；最發達的廣州和深圳，其改革的重點則是吸收本地經濟社會發展急需的“專業人才”，加快調整人口結構。
在環繞京津的河北省，這樣的落戶政策鬆動更具特色。除了全面放開城區人口100萬以下的設區市市區、小城市和建制鎮落戶限制之外，對於距離北京和天津最近的五個地區——三河市、大廠回族自治縣、香河縣、永清縣和固安縣五市縣，則採取了“單獨設限”的方式，而非全面放開限制。至於這樣做的原因，則是因為北京和天津本身已是特大城市的規模，因此在其周邊已經不適合布局大城市以上的規劃，而是要合理控制城市規模。
同時，除了農村向城市落戶，此番戶籍改革制度中的另一亮點，是解決以往按照政策無法落戶的“黑戶”問題。
比如，在新疆，就專門提出了針對無戶籍人員的落戶措施。無論超計畫生育和非婚生育的孩子、公民私自收養的人員還是非醫療機構出生的人員，只要經過公安機關審批，都可以予以落戶。而流動人口中的無戶籍人員，只要符合現居住地落戶條件，也可以辦理落戶。
居住證及配套服務勢在必行
取消城鄉區別、統一進行人口登記之後，按照國家版的戶籍改革意見，接下來就是在城市中推行穩定的居住證制度。
2014年12月，國務院法制辦就《居住證管理辦法（徵求意見稿）》向社會徵求意見。意見稿明確提出，居住證的持有者可以與戶籍人口享受同等的包括免費義務教育、平等勞動就業等多項權利，同時可以逐步享受諸如就業扶持、住房保障、養老、社會福利、隨遷子女在當地參加中高考等權利。此舉是為了解決長期在當地務工、經商人員的落戶問題，也是對之前長期施行的暫住證制度的一項重要改革。
在各地的具體改革意見中，“居住證”三字也都基本沒有缺席。江蘇、廣西、內蒙古、山東、廣東等地，均提出要全面建立、深化、健全居住證制度。只要在當地的城市居住超過半年，就可以申領居住證；以居住證為載體，經過各地不同的積分制度，則可以申請辦理常住戶口。
據全國人大財經委副主任委員辜勝阻統計，現行的戶籍管理制度，導致了60多種城鄉間的不平等福利，涉及就業、住房、醫療、社保、公共服務等方方面面。尤其是進城務工人員，這種不平等福利更為明顯，可謂“同城同工、卻不同待遇”。
北京大學政府管理研究中心執行主任閻雨表示，實現在法制基礎上的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的目標。但各地區之間以及大城市與小城鎮、城鎮與農村之間，在就業、居住、社保等方面巨大的政策性差異必然存在，仍然無法快速實現均等化。就地方政府而言，戶籍改革就意味著給外來人口以市民待遇，也意味著要擴大財政開支。就眼前的利益看，改革的成本是大於改革帶來的利益的，短期內會花掉大筆的錢，而沒有明顯的政績，這也是戶籍制度改革重要的阻礙。
這也就意味著，無論以怎樣的政策吸引外來人口進城落戶，根本的問題還是提高城市的承載能力，擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，實現基本公共服務的均等化。這關係到各地的財政負荷能力，因此各地的力度和進度也不盡相同。
比如，山東省將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障範疇，同時，明確進城落戶的農村人口將繼續保留5年的“生育政策調節過渡期”；江蘇的目標則更為具體，到2020年，江蘇隨遷子女與戶籍學生在流入地接受義務教育、參加升學考試等方面享受同等待遇，比例將達到100%，同時要落實省征地補償和被征地農民社會保障辦法，將被征地農民納入城鄉社會保障體系，推進進城務工人員與城鎮職工同工同酬。
各地在推進“戶籍城鎮化”的過程中，也強調尊重農民的意見，不搞強制、不讓人“被落戶”。
內蒙古的改革措施就指出，不得把退出土地（耕地、草場、林地）承包經營權、宅基地使用權、集體經濟組織收益分配權等“三權”作為農牧民進城落戶的條件，不得以生態移民、扶貧移民、土地集中整治、土地集中流轉等名義強迫農牧民落戶城鎮；山東省則提出，進城落戶農民是否有償退出“三權”，應在完全尊重農民意願的前提下，開展試點探索，有序推進。
戶籍制度改革背後，其實還是一個地方層次的財政能力、管理能力能不能與其實際規模或者和其地位相匹配的問題，是整個城市治理體系改革的過程。
