城市土地儲備

土地行政主管部門受政府委託，依據規定，將需盤活的土地通過收回予以儲存，並根據市場需求，有計畫地盤活存量土地資產，有效配置土地資源的行為。

意義

建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創新，其基本思路是由城市政府的委託機構，如土地儲備中心，通過徵用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進行土地整理和開發，在完成一系列前期開發整理工作後，變成可建設的“熟地”，根據城市土地年度計畫，通過招標、拍賣有計畫地將土地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。它類似於歐美的“土地銀行”制度。

目的

建立城市土地儲備制度的目的是為了解決城市存量土地供應不能壟斷，造成城市土地供應總量失控，土地招標、拍賣制度難以推行，土地資產流失屢禁不止的狀況。由於歷史和制度的原因，城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中，無償劃撥以及規劃、計畫沒有控制好，土地供應量過大，結構不合理，導致城市土地閒置或低效利用，以往推行過“退二進三”，鼓勵困難企業自行盤活自己使用的土地進行房地產開發，在現行法律制度下，這些土地使用者可通過補辦土地出讓手續轉讓土地，成為土地供應者，形成存量土地多頭供應的局面。 1999年新的《土地管理法》頒布實施，加大了保護耕地的力度，耕地轉為建設用地的數量受到嚴格控制，新增建設用地的數量受到嚴格控制，用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央分成的措施不僅使新增建設用地的數量大為減少，而且占用耕地的成本有了較大提高，使城市存量土地的利用價值更加突出。同時新土地法將利用存量土地的權利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建設用地供給和財政收入的重要渠道。由於城市發展，城市區域的向外擴張，使一些原來地處城市邊緣的工業、倉儲用地逐漸進入城市的內部，占據了中心市區大量區位條件優越的土地，造成土地資源的浪費，同時也給居民生活及城市環境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還是從產業結構布局調整看，對存量土地的投資需求越來越強。此外，通過土地的收購、儲備、供應的運營，政府財政支出在投資乘數效用下，有效地刺激了當地經濟發展。 ；城市土地儲備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經驗，但作為一種制度創新，在發展的初期，無論在理論上還是實踐上還有一些值得探討的問題。

難點

一、城市土地儲備制度
建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創新，其基本思路是由城市政府的委託機構，如土地儲備中心，通過徵用、收購、置換等方式，進行土地整理和開發，在完成一系列前期開發整理工作後，變成可建設的“熟地”，根據城市土地年度計畫，通過招標、拍賣有計畫地將土地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。它類似於歐美的“土地銀行”制度。
建立城市土地儲備制度的目的是為了解決城市存量土地供應不能壟斷，造成城市土地供應總量失控，土地招標、拍賣制度難以推行，土地資產流失屢禁不止的狀況。由於歷史和制度的原因，城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者於中，無償劃撥以及規劃、計畫沒有控制好，土地供應量過大，結構不合理，導致城市土地閒置或低效利用，以往推行過“退二進三”，鼓勵困難企業自行盤活自己使用的土地進行房地產開發，在現行法律制度下，這些土地使用者可通過補辦土地出讓手續轉讓土地，成為土地供應者，形成存量土地多頭供應的局面。
1999年新的《土地管理法》頒布實施，加大了保護耕地的力度，耕地轉為建設用地的數量受到嚴格控制，新增建設用地的數量受到嚴格控制，用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央分成的措施不僅使新增建設用地的數量大為減少，而且占用耕地的成本有了較大提高，使城市存量土地的利用價值更加突出。同時新土地法將利用存量土地的權利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建設用地供給和財政收入的重要渠道。由於城市發展，城市區域的向外擴張，使一些原來地處城市邊緣的工業、倉儲用地逐漸進入城市的內部，占據了中心市區大量區位條件優越的土地，造成土地資源的浪費，同時也給居民生活及城市環境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還是從產業結構布局調整看，對存量土地的投資需求越來越強。此外，通過土地的收購、儲備、供應的運營，政府財政支出在投資乘數效用下，有效地刺激了當地經濟發展。
城市土地儲備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經驗，但作為一種制度創新，在發展的初期，無論在理論上還是實踐上還有一些值得探討的問題。

法律制度

目前土地收購儲備機構設定的模式有兩種，一種是單一結構，土地儲備機構隸屬土地管理部門，如上海；另一種是雙結構，即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構，土地收購儲備委員會由政府設立，成員由土地、財政、計畫、規劃等部門組成，任務是協調收購——儲備——出讓政策，土地儲備機構隸屬於土地管理部門，接受收購儲備委員會的領導和監督。比較已實施土地儲備制度的城市的經驗，雙結構的運行比較順利，但尚需工作運行的制度予以保證。要保證部門之間的協調、有效，減少運行環節，提高土地儲備和土地資產運營效益，必須制訂科學的土地收購、儲備和供應計畫，並與整個城市經濟發展、用地計畫、舊城改造計畫、近期建設計畫、房地產開發計畫、資金籌措計畫等有機的結合起來，把有關責任分解到各職能部門，協調行動。因此，土地收購儲備機制是一個複雜的系統工程，需要規劃、計畫、建設、財政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規劃所制約。《城市規劃法》第二十九條規定：“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。”在城市中相同經濟區位不同用途的土地其價值差別很大。土地儲備制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益，而儲備的土地的規劃用途及規劃指標的控制，是否與這個時期市場的土地需求結構相適應，是否能獲得相應的投資收益，對土地儲備機制的運作影響很大。從這一點講，規劃部門與土地管理部門的協作效率就非常重要。目前大多數城市政府機構設定中，規劃和土地部門都是分設的，這種情況下，市長掛帥的土地收購儲備委員會的作用就顯得非常重要。 1999年實施的新《土地管理法》對城市政府如何建立土地儲備機制，行使土地統一收購權並沒有明確規定，因此需要從法制上對土地收購儲備制度予以研究。《土地管理法》第五十八條規定“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規划進行舊城改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用契約期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；（四）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地的；…… ”；依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權包括：①國家建設的需要；②實施城市規劃和社會公益事業的需求；③土地使用期限屆滿，未批准續期使用的；④由於土地使用者的原因，如單位撤銷、搬遷、破產，連續兩年以上未使用土地或不按批准用途使用違反土地使用權出讓契約約定的；⑤其他非法用地的。但收購與收回從概念的內涵上不同，收回土地是一種行政行為，補償是對地上建築物、附著物獲利能力的支付，與土地價格無關。而收購土地是一種經濟行為，必然涉及土地價格。特別是這種收購是一種“強制性買賣關係”（後面將分析），不是一種經濟主體間的平等經濟關係，而現行法律法規並沒有相應的法律規範，所以建立城市土地儲備制度首先要解決立法和制度建設問題。

收購價格

以往，大多數城市政府往往將盤活原劃撥給企業的存量土地的主動權交給企業，土地盤活所得大部分歸企業或企業主管部門支配，政府只收土地出讓時的級差地租。建立土地儲備制度，其核心問題是權利和利益的重新分配。因此，如何準確界定土地收益構成，合理分配政府和原土地使用者之間的利益是土地儲備機制順利開展必須解決的問題。科學界定土地使用權內涵是合理分配土地收益的基礎，在此基礎上明確對原土地所有者的補償性質、補償依據等。從目前中國土地產權體系分析，直接關係土地收購價格的有：土地所有權、使用權、處置權和發展權。 ；根據憲法和有關法律規定，中國“實行土地的社會主義公有制”，“城市市區的土地屬於國家所有”，所以，土地收購價格中不應包括土地所有權價格。土地使用權是依法對一定的土地進行利用、管理並取得收益的權利，在土地所有權和使用權分離的情況下，土地所有者和使用者要按照一定的規範來確定雙方的權利和義務。土地使用權含有土地占有權、狹義的土地使用權、部分收益權和不完全處置權。土地使用權有無償（劃撥）取得土地使用權和有償（出讓）取得土地使用權，土地收購價格中應包括土地使用權價格。土地處置權包括土地買賣、繼承、轉讓、出租和抵押等權利。對劃撥土地使用權，土地收購價格中不應包括處置收益，但對出讓士地使用權，土地使用者擁有不完全處置權，土地收購價格中應包括相應的土地處置權收益。土地發展權是指土地規劃調整而最優利用條件下的權利。從現行法律法規和土地增值機制來看，土地發展權收益應歸政府所有，土地收購價格不應包含土地發展權收益。 ；土地增值收益的原因有：①經濟發展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價上漲；②人口增加導致土地利用需求量增大造成地價上漲；③對城市基礎設施投資使各類城市用地更符合城市經濟發展需要，土地開發利用能獲得更高的開發收益，從而導致地價支付能力增強，地價上漲；④城市規劃用途的調整使土地利用條件發生變化，在變化方向有利於土地高度化利用時，地價將上漲。如在相似經濟區位下，土地價值與土地利用方式之間的關係是商業>居住>工業>耕地>農牧地>荒地。可見以較低價格購進的工業用地，如能轉換為居住或商業用途，其投資價值可能成倍增長，帶來巨大的投資收益；⑤土地使用者對土地進行資金和勞動力投入，把物化勞動和活勞動凝結在土地中，增加土地效用的同時也使土地增值。從土地增值收益的原因進行分析，①、②屬於自然增值，應為全社會公共所有，為國家或政府所有，③、④源自地方政府對土地的投資及規劃條件改變，故其增值收益應為地方政府所有，⑤為士地使用者的貢獻，收益應為土地使用者所有。 ；土地收購價格的內涵應是與原土地使用者對被收購土地擁有的權利和利益相一致的土地經營權或處置權價格，也即原土地用途的價格。以現用途作為依據進行收購儲備，規定土地最佳化利用所帶來的收益為土地所有者享有。從實際看土地收購不同於城市房屋拆遷補償的做法，城市房屋拆遷補償是以保證原土地使用者（居民）生活和居住水平不至於下降為主要目標的。土地收購價格內涵構成中不包括土地發展權價格及地上建築物補償費、職工或住戶安置費、企業異地經營建設費。 ；然而，對當前在企業轉制中需要通過盤活土地來解決困難的企業來講，除了土地往往拿不出其它可以盤活的東西。因此如僅僅按照土地現用途為依據對企業進行補償，企業就可能搬不走，更談不上解困和發展，所以要考慮企業現有權利進行補償。考慮補償的實際問題，特別當收購價格不足以彌補原土地使用者因土地被收購而導致經濟損失時，政府應建立一條合適渠道，給予企業價格以外的補償。但補償與收購價格無關，是體現一種“恩恤補償”，確定收購價格不能將價格以外的安置補償混同考慮。目前被收購土地主要是占據中心地區的經營虧損或瀕臨倒閉的企業用地，對於這些企業的職工，即使其土地不被政府收購，政府仍需對其安置。另外，也可由政府將土地發展權益以國有資本金注入的方式返回給企業，這樣既有利於當前國有企業改革的順利進行，同時也能加快土地盤活進程。

資金籌措

建立土地儲備制度，政府由出讓“生地”為主轉為出讓“熟地”為主，除要支付土地收購費用，一般還要在出讓前經過拆除地上建築物、平整土地直至“七通一平”等前期開發整理，為此需要支付相當大的成本，需要大量資金。目前建立土地儲備制度的城市採取資本金由市財政撥款，運作資金通過土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費、前期開發整理和儲備期間的管理費由土地儲備中心支付，並從土地受讓單位支付的土地開發整理費中補償。 ；資金和土地是土地儲備制度的兩大基本要素，土地儲備過程是土地流轉過程，也是資金循環過程。目前無論是政府財政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機制，而且存在較大的的風險，特別是統一收購制度實施後，客觀上要求政府對需要盤活的土地實施敞開收購，資金需求量很大。筆者曾就利率對土地儲備運營資金收益的影響做過分析，表明土地收購資金運作受利率變化的影響較敏感，在儲備土地較長時間不能賣出的情況下，土地收益將低於土地儲備成本，出現入不敷出的局面。 ；因此，要改變單憑銀行貸款來籌措資金的做法分散風險。可通過設立土地基金、實施土地債券化、推行換地權益書等做法吸納社會資金實施土地儲備。這樣，既保證政府在土地盤活中取得合理的收益，又能有效地調動社會資金，共享利益，分擔風險，保證政府對城市土地資產的有效經營。由於運營中需要大量資金，對經濟不發達或經濟實力較差的城市，政府無法承受如此大的經濟負擔，影響該制度在全國範圍內的推廣。

範圍數量

調整存量土地，關鍵是按城市規劃調整不合理的用地結構，對城市規劃中確定的更新改造地塊，原則均可列入儲備範圍，使政府在實施土地收購時可以編制切實可行的計畫和留有選擇的餘地。規劃用途決定土地使用價值，因此要擇優收購開發潛力大、價格較低、規劃用途與市場需求一致的地塊。收購要進行效益評價。

通過儲備土地，一個重要的目的是對土地供應總量進行控制，而只有土地儲備積累到一定數量，才能使政府在市場土地供應短缺，地價暴漲時具備調控能力。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，而資金不足，儲備量過小，就達不到調控土地市場的目的，如何科學地確定土地儲備數量是一個重要課題。土地儲備數量的確定要根據土地市場供求關係來確定，而土地供求取決於社會、經濟、政策等若干因素，可通過對相關歷史數據進行統計分析，設計需求預測模型，進而得到最佳土地儲備數量。 ；通過土地儲備制度有利於實現城市規劃，實現城市規劃指導下的土地最優利用。例如可根據“法定圖則”出讓土地，即以法的形式明確土地開發範圍、用途、容積率等要求，使土地供給與城市規劃相一致，使“彈性”過大的城市規劃增加“剛性”，也為根除“土地尋租”創造條件。

內涵

城市土地儲備制度，是指城市土地儲備機構通過徵用、收購、置換、轉制和到期回收等方式從分散的土地使用者手中把土地集中起來，並由土地儲備機構統一進行土地整理，然後進行儲備，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要將儲備的土地有計畫投入市場的制度。

城市土地儲備的主要環節是政府統一收購、統一整理、統一儲備以及統一供應。在這一過程中主要表現出循環性、系統性、經營性和微利性的特點。

隨著改革開放和經濟建設的步伐加快，在中國土地市場上出現了土地供應總量失控、真實價值受到抑制、土地資產流失等嚴重問題。為了解決這些問題，中國實施了城市土地儲備制度，並把城市土地儲備制度的目標定位於：完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設。目前這種制度在中國已經有70多個城市實施。

運行機制

與國外土地儲備運行機制大體相同，中國土地儲備機制也是由“土地收購——土地儲備——土地出讓”三個部分構成。

⒈土地收購

土地收購就是根據城市政府授權或土地儲備計畫，土地儲備機構依法或者按照有關規章，通過收購、收回、置換或徵用等方式，收回或收購市區範圍的國有土地使用權並進行儲備的行為。通過土地收購，實現土地使用權由農村集體或城市土地使用者手中向政府的集中。

⒉土地儲備

政府購得土地後，並不是立即出讓，大部分尚未詳細規劃好的土地要儲備起來以備將來的需要，開發條件不成熟的農地更需要繼續投入使用。土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府無償收回的土地，可直接進入土地儲備庫。需要政府收購儲備或徵用儲備的土地，則可採用三種方式予以儲備。一是直接利用土地儲備基金，以收購、徵用土地的方式進行儲備；二是以貸款擔保的方式收購、徵用土地並予以儲備；三是以賒賬方式購買、徵用土地的單位協商，採用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之後，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被徵用土地的單位。一般情況下政府會將購入與出讓的土地在數量上保持一定的比率，以利於本城市經濟的和諧發展。

⒊土地出讓

土地出讓就是根據城市建設用地的需要，根據城市土地出讓年度計畫，儲備機構將經過一段時間儲備並已完成前期開發的土地，分期分批地推向市場，有計畫地向用地單位供應土地。在土地出讓中應注意不管是通過回收、收購、置換以及徵用中哪種方式進入儲備的地塊，出讓時均視為土地一級市場行為，必須統一納入土地供應總量計畫，進入市場可以通過協定、招標和拍賣方式。隨著土地市場交易行為的規範化，出讓的方式應逐漸轉為招標和拍賣為主，以最大限度地實現土地的價值。

功能定位

城市土地儲備制度對充分發揮政府的巨觀調控功能、最佳化城市土地資源的配置、籌集資金進行城市基礎設施建設等發揮生要作用。

⒈增強政府對城市土地的巨觀調控能力

土地儲備制度是實現政府土地市場巨觀調控的一個重要手段，使政府掌握了城市土地的統一收購和壟斷供應權。政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的批發權牢牢掌握在政府手中。這樣不僅可以確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權批地等現象的發生，而且能夠有效調控土地供應的規模和節奏，逐步建立一個公正、公平、公開、規範和高效的城市土地市場。

⒉提高城市土地利用率

中國是一個人多地少的開發中國家，城市化過程中所出現的城市發展與保護耕地的矛盾一直沒有得到很好解決，耕地銳減問題比較嚴重。要處理好城市發展與耕地保護之間的矛盾，就必須走出一條集約型城市發展道路。土地儲備制度的建立，可以使城市各種閒置、分散的土地全部入庫，由土地儲備機構統一管理，實行規劃優先的政策，對城市土地統一規劃、統一開發、統一建設從而提高城市土地資源的配置效率，改善投資環境。

⒊為城市建設提供資金

隨著市場經濟的不繼深化，“經營城市”的理念已越來越多地在中國推廣開來。所謂“經營城市”就是要把市場經濟中的經營意識、經營機制、經營主體、經營方式等多種要素引入城市建設，將構成城市空間資源、功能載體的自然資本、人力資本及其它延伸資本（如道路的冠名權）等進行歸集、重組與運營，以實現經營效益的最大化，並最終使城市進入可持續發展的良性循環與協調狀態。城市土地儲備制度的建立一方面，城市土地在開發、規劃以及出讓過程中的增值部門由土地儲備中心回收上交給財政，增加了政府的財政收入，為城市基礎設施建設和城市環境的改善提供了大量資金。另一方面，實現了土地的最佳化配置，從整體上提高城市土地資本的利用效率和堵截空間的生態環境效益和經濟效益。從而在完善經濟功能、創造發展環境的過程中發展城市經濟。

⒋推動土地金融的發展

土地儲備與金融業的結合有力地推動了土地金融的發展。一方面，土地儲備需要大量的資金，需要金融業大力的支持；另一方面，土地儲備的發展也為金融業提供一個良好的資金運用場所。土地的稀缺性決定了它增值的必然性。因此，土地財富將為金融業提供一種優質的抵押物，將推動抵押金融的發展。從中國的情況看，自從土地儲備制度建立以來，引起了金融機構廣泛的關注，各銀行紛紛介入土地儲備，對中國土地金融的發展起到很大的推動作用。

城市土地儲備制度的建立，對於促進城市土地市場的發展，提高政府對土地市場的巨觀調控能力，增加政府的財政收入，解決城市公共設施的用地問題，都具有十分重要的意義。但是，目前中國城市土地儲備制度處於邊運作邊探索的過程，部分城市存在單純追求土地收益，土地供應不能滿足房地產市場發展需要，住宅價格上漲等問題，土地儲備制度的功能定位和運作機制有待完善。

收購原則

建立土地儲備制度，需要對土地收購原則進行研究，它是土地儲備制度的基礎。考察國外“土地銀行”制度以及杭州、上海等城市建立土地儲備制度的實踐經驗，實施土地收購的主客體雙方可能存在三種關係：一是市場條件下的“自由買賣”關係，在這種關係下，政府或其授權機構在實施土地收購時，與被收購土地的單位或個人是兩個平等的經濟主體，是否收購和收購價格應根據市場狀況自由協商制定。那么實施土地儲備的政府或其授權機構就是一個純粹的地產開發公司，它僅能實現其效益最大化的微觀目標，而土地儲備制度的巨觀的社會、經濟目標就無法實現；二是一種“權利和義務”關係，即土地收購是政府的權利，對被收購方講是對國家的義務，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償的原則，這不符合建立社會主義市場經濟體制的要求；三是國家對土地收購的“強制性買賣”關係，承認土地收購雙方存在“買賣關係”，但這種“買賣關係”是強制性的，表現在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構評估並由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價。“強制性買賣”關係有如下性質：①土地統一收購屬於政府的特有權力；②土地統一收購權力是用於公共目的；③行使土地統一收購權力必須給予合理的補償。 ；綜上所述，土地收購要堅持強制性原則、合理性原則： 1、所謂強制性原則是指政府收回土地無需徵得土地使用者的同意。首先，當根據城市發展規劃調整土地使用時，土地使用者只能服從社會整體利益的需要；其次，對土地處分權是所有權的權能，受法律的保護。至於對非法占用土地的處理理應依法辦事，該收回的堅決收回，如香港特別行政區的“官地收回”，其性質是完全一樣的。 2、合理定價原則：是充分考慮到市場經濟條件下的利益分配問題，除土地使 用權價格以外，還應適當補償地上物和搬遷費用以及付給一定的地段差價。

地價上揚

建立土地儲備制度，壟斷土地一級市場，控制了土地供給總量，隨著土地需求增加可能造成土地價格上漲。同時政府以招標、拍賣出讓土地，是追求土地效益最大化，也會帶來地價上揚。 ；有一種觀點認為採取招標、拍賣引起土地價格上揚，開發商勢必將這部分費用轉移給消費者，有引起投資和消費需求趨緩的可能，進而抑制經濟成長。但若採取協定方式又會助長“土地尋租”行為，使土地低價出讓有失市場公正、公平、公開的原則。實際上，土地價格適當上漲但不是暴漲，反而有刺激房地產投資的作用，拉動經濟成長。另一方面，建立土地儲備制度，有了土地供應的“蓄水池”，政府完全可以通過對市場的監控，適時、適量地增加土地的供應量，以調節土地供求關係及土地價格，防止地價上揚過快造成的混亂。 ；受價格變動影響較大的可能是低收入家庭，因此需要政府部門在安居、危改用地方面制定相應政策，如此類用地可按協定方式出讓。由於安居住宅一般位於城市邊緣，大部分是通過新徵集體土地進行建設的，農地與居住用地的差價很大，政府有條件限制此類土地的出讓價格，因此土地儲備制度對廣大低收入者來講衝擊不大。

參考文獻

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