土地改革

土地改革，政府對土地使用和制度等方面進行的大調整，包括方方面面的內容。比如土地稅收、產權改革、土地使用制度的改革等等。中國自古以來就是一個以農業生產為主的國家，因此關於土地使用制度的改革可以說一直都需要進行。

一九四七年九月，中國共產黨在河北省石家莊市西柏坡村舉行全國土地會議，通過了《中國土地法大綱》，於同年十月十日由中共中央公布。

2014年11月11日獲悉，由國土資源部、農業部等多部委參與制定的土地改革總體方案已成形並提交審議，預計最快可在中央農村經濟工作會議上正式推出，並在2015年安排試點。

基本介紹

• 中文名：土地改革
• 外文名：land reform
• 檔案：《中國土地法大綱》
• 內容：土地制度改革
• 時間：一九四七年九月

土改簡介

土地改革有狹義和廣義之分。狹義的土地改革是指土地所有權的再分配，即把一部分人占有的土地轉移給另一部分人所有。廣義的土地改革不僅包括土地所有權的轉移，而且包括土地租賃契約的改變。

土地改革是一種通常存在爭議的社會安排或改造，其目的是使政府能夠管理土地的占有和使用。土地改革通常由政府或政府所支持的房地產商發起並重新分配，改革目標一般為耕地。有時土改會變為一種更具有革命性的計畫，其中可能包括政府的強行拆除或接受，這也是反對土改的主要原因之一。

無論世界各地，縱觀其歷史，人民對與土地有關的不滿一直是挑起革命和其他導致社會動盪的最常見因素。對於在土地上勞作的人民來講，土地所有者擁有著特權，即侵吞部分甚至大部分的產品然而並未對生產做出相應的貢獻。這是階級之間的不平等。

土地改革

因此，土地改革通常是指土地所有權由人數相對較少的富有者、大量土地的所有者（如貴族、莊園、農場主，或通稱為土地主）向那些耕作者的轉讓。但廣義的土改並非完全是這樣，政府對土地進行的徵收以及農業集體化改造亦被納入。在改革過程中，部分轉讓會給予地主相應的補償，金額從象徵性的小數目至土地實際價值均有。而某些改革甚至不需要所有者同意，即土地革命。

在中國大陸和台灣，兩次最著名土改運動分別為土地改革運動與耕者有其田運動。

歷史沿革

解放前，半殖民地半封建的舊中國，仍維持封建土地制度，占農村人口不到百分之五的地主、富農，占有百分之五十的土地。他們憑藉占有的土地，殘酷剝削和壓迫農民。而占農村人口百分之九十的貧農、僱農和中農，卻只占有百分之二十至三十的土地。他們終年辛勤勞動，受盡剝削，生活不得溫飽。這種封建土地制度嚴重阻礙農村經濟和中國社會的發展。他們十分悲慘，新中國成立後，占全國三億多人口的新解放區還沒有進行土地改革，廣大農民迫切要求進行土地改革，獲得土地。

朱宣鹹作品《爭閱土地改革法》.1950年作

一九四七年九月，中國共產黨在河北省石家莊市西柏坡村舉行全國土地會議，通過了《中國土地法大綱》，於同年十月十日由中共中央公布。

1947年全國土地會議後，各解放區為貫徹會議精神，從各級黨、政、軍機關抽調大批人員組成工作組深入農村開展工作。1947年11月至12月，一個以土地改革為中心的波瀾壯闊的民眾運動，很快在陝甘寧、晉綏、晉察冀、晉冀魯豫、華東等老解放區，東北等半老解放區，以及鄂豫皖、豫皖蘇、豫陝鄂、江漢、桐柏等新解放區廣泛開展起來。

中共中央和毛澤東十分重視解放區的土地改革運動，於1947年11月重新印發了毛澤東1933年主持制定的《怎樣分析階級》和《關於土地鬥爭中一些問題的決定》兩個重要檔案。同年召開的中共中央十二月會議討論了有關土地改革的一些具體政策，之後，毛澤東、劉少奇、周恩來、任弼時等領導人，集中力量解決新形勢下土地改革的具體政策和策略。1948年1月18日，毛澤東在為中共中央起草的《關於目前黨的政策中的幾個重要問題》中寫道：“土地改革在民眾尚未認真發動和尚未展開鬥爭的地方，必須反對右傾；在民眾已經認真發動和已經展開鬥爭的地方，必須防止‘左’傾。”經過兩個多月的冷靜觀察和總結，在晉綏幹部會議上，毛澤東對土改總的指導思想作了更完整的表述：“依靠貧農，團結中農，有步驟地、有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產，這就是中國共產黨在新民主主義的革命時期，在土地改革工作中的總路線和總政策。”
在黨的正確路線政策指引下，解放區的土改運動蓬勃開展。在晉察冀、晉冀魯豫和華東解放區，凡是過去封建土地制度已經全部或大部分被廢除、土改基礎較好的地區，均實行抽補、調劑政策，以解決貧僱農土地不足的問題；在土改工作薄弱的地區，則沒收地主、舊式富農多餘土地、房屋、耕畜、家具，按人口平均分配。在陝甘寧、晉綏和東北解放區，以自然村為單位，將土地打亂，按人口重新平均分配。在新開闢的解放區，也用老區、半老區平分土地的做法，迅速開展開倉濟貧、分土地、分浮財運動。
轟轟烈烈的土地改革運動，猛烈衝擊著幾千年來的封建土地制度。特別是在一億人口的老區和半老區，基本消滅了封建土地制度，打碎了幾千年來套在農民身上的封建枷鎖，改變了農村舊有的生產關係。這一翻天覆地的變化，使億萬農民在政治上、經濟上獲得了解放，並由此迸發出難以估量的革命熱情。他們踴躍參軍參戰，擔負巨大的戰爭勤務，並以糧草、被服等物資支援自己的子弟兵。土地改革運動為奪取全國勝利，提供了源源不斷的人力、物力支持。
1950年6月9日，毛澤東在中共七屆三中全會的結論中，對這場土地改革運動作了充分的肯定：“對於過去這一年（從五四到現在）的土地改革要肯定它。這是一萬萬六千萬人（不包括城市在內）的土改的問題。我們的勝利是從哪裡來的呢？就是靠這一萬萬六千萬人打勝的。這一萬萬六千萬人給了他們什麼東西呢？他們為什麼能夠發動起來呢？為什麼能夠組織這么大（三百萬）的軍隊呢？就是因為在這一萬萬六千萬人中間進行了土改。”“要肯定這個偉大的勝利，有了這個勝利，才有了打倒蔣介石的這個勝利”。

1950年6月30日，中央人民政府根據全國解放後的新情況，頒布了《中華人民共和國土地改革法》，它規定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。同年起，沒收地主的土地，分給無地或少地的農民耕種，同時也分給地主應得的一份，讓他們自己耕種，自食其力，藉以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開闢道路。規定了沒收、徵收和分配土地的原則和辦法。

1952年1月1日我國發行《土地改革》郵票一套4枚。

《土地改革》郵票

《土地改革法》將過去徵收富農多餘土地、財產的政策，改變為保存富農經濟的政策，以便更好地孤立地主，保護中農和小土地出租者，穩定民族資產階級，以利於早日恢復和發展生產。

《土地改革法》公布以後，在3.1億人口的新解放區分期分批地，有計畫、有領導、有秩序的開展了土改運動。近三億無地少地的農民，分到了七億畝土地和大量的農具、牲畜和房屋等；還免除了每年向地主繳納約三百五十億千克糧食的地租。1950年，美術家朱宣鹹創作的作品《爭閱土地改革法》，就非常典型生動的記錄了在那個特定時代的歷史場景。在土地改革運動中，黨的各級領導幹部基本上正確貫徹和執行了黨的土地改革的路線和政策。1952年冬，全國除新疆、西藏等少數民族地區以及台灣省外，基本上完成了土地改革任務。而在1959年，西藏地區也開始了土地改革為中心的民主改革。農民真正獲得了解放。

土地改革

我國存在兩千多年（建立於戰國，公元前475年）的封建土地所有制從此被徹底摧毀，地主階級也被消滅。 1949年後，中國確立了土地的社會主義公有制，同時憲法明確規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”這就形成了舊的國有土地使用制度的主要特徵，一是土地無償使用，二是無限期使用，三是不準轉讓。由於沒有把土地的所有權和使用權分開對待，致使土地無償占用，亂占、多占的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費。

由於黨和國家在解放區率先實行土地改革，廢除封建土地所有制，大大激發了人們的勞動積極性。1948年冬，陳毅寫道：“幾十萬，民工走不通。駿馬高車送糧食，隨軍轉運逐西東，前線征立功。”改革開放前，中國城鎮國有土地實行的是單一行政劃撥制度，國家將土地使用權無償、無限期提供給用地者，土地使用權不能在土地使用者之間流轉。

1979年中國開始以場地使用權作為出資興辦中外合資企業或向中外合資企業收取場地使用費。土地使用權可作為合資企業的中方合營者的投資股本。

解放區民眾在登記、丈量土地

從80年代起，中國開始土地管理制度的改革，主要分兩方面進行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，國家通過了土地管理法，成立了國家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用權和所有權分離，在使用權上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進入市場。1982年，深圳特區開始按城市土地等級不同收取不同標準的使用費。

1987年4月國務院提出使用權可以有償轉讓，同年9月，深圳率先試行土地使用有償出讓，出讓了一塊5千多平方米的土地使用權，限期50年，揭開了國有土地使用制度改革的序幕。11月國務院批准了國家土地管理局等部門的報告，確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點。12月，深圳市公開拍賣了一塊國有土地的使用權。這是新中國建立後首次進行的土地拍賣。

按照土地所有權與使用權分離的原則，國家在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協定等方式將土地使用權以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓後的土地可以轉讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創立了以市場手段配置土地的新制度。

1987年, 中國開始進行土地估價試點，先後頒布了《城鎮土地定級規程（試行）》和《城鎮土地估價規程（試行）》。

1988年，國務院決定在全國城鎮普遍實行收取土地使用費（稅）。與此同時開始試行土地使用權有償轉讓，定期出讓土地使用權。同年4月，七屆人大第一次會議修改了1982年《憲法》的有關條款，刪除了土地不得出租的規定，規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。12月通過《土地管理法》的修改議案，規定“國家依法實行國有土地有償使用制度”。土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押。1988年全國各城市開始建立房地產交易所，各專業銀行成立房地產信貸部。

同年集體土地使用制度改革進行。3月，山東省在德州地區首先試行農村宅基地有償使用辦法。作為試點的臨朐縣規定，農民宅基地符合規定標準的，每平方米每年收費5分錢，超出標準和自建房的，每年每平方米收5角錢的費用，還要進行一次性罰款。超出標準30平方米以內的每平方米罰款4元；超出標準30平方米以上的，每平方米罰款8元。此後山東省的經驗在河北、湖北、江蘇、上海等省市相繼試行。

土改

1990年1月，國務院批轉國家土地管理局關於加強農村宅基地管理工作的請示的通知，將這項工作在全國推開。到1991年底，全國已有28個省、市、區，1400多個縣（市）的一萬多個鄉鎮實行了宅基地有償使用。此外，江蘇南通市還從1987年起率先試行鄉鎮企業用地有償使用，至1992年4月，全國已有140多個縣（市）相繼試行。

1990年5月，國務院允許多外商進入大陸房地產市場，發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》和相應的有關檔案，這標誌著中國的土地市場走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國推開。

1992年鄧小平視察南方談話和黨的十四大確立了經濟體制改革和土地市場培育的進程。黨的十四屆三中全會決定把土地使用制度的改革作為整個經濟體制改革的重要組成部分，並且明確規定了規範和發展土地市場的內容和要求。通過市場配置土地的範圍不斷擴大，實行土地使用權有償、有限期出讓已擴展到全國各地。特別是在經濟特區和一些沿海開放城市，建設用地基本納入了新制度的軌道。

土地使用制度改革是建立社會主義市場經濟體制的一項基礎性任務。土地使用制度改革的目標是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場體系。

這個土地市場是一個公開、公正、公平、規範有序的土地市場體系，應該包括：有效的資源配置體系，在國家巨觀調控下，通過市場最佳化配置土地資源；正常的價格體系，建立土地使用權價格的市場形成機制；健全的法律體系，使市場行為規範有序；合理的收益分配體系，體現明晰的產權關係和利用租、稅、費有效進行調節；完善的中介服務體系，促進土地市場的發展。

企業使用土地按年交租或分期交租。實行年地租，租期可長可短，到期後可優先續租。實行年租後，租戶對土地的處置權要受一定的限制：土地不得轉讓、轉租及抵押。對於資金困難的企業，經批准允許將占有的一部分土地的使用權轉租，或抵押、入股，但不能超過與國家的租賃年限，並且必須按年交納地租。

土改

截止1994年8月，600多個城鎮完成了土地定級和基準地價的評估工作。同時，還根據土地資產評估和管理規定，廣泛開展了國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、入股等宗地價評估工作。全國各地先後建立了500多家由政府批准的土地估價機構，3500多人獲得土地估價師資格。

1995年7月，國家土地管理局公布了《協定出讓國有土地使用權最低價確定辦法》，提出培肓和發展土地市場的8項要求，主要是加強國家對土地使用權出讓的壟斷，堅持政府統一規劃、統一征地、統一管理、集體討論、“一支筆”審批土地；進一步擴大國有土地使用權出讓範圍，規範出讓方式；逐步將用於經營的劃撥土地使用權轉為有償使用等。

1997年9月，新疆維吾爾自治區政府劃出24萬畝農村國有土地，公開招攬海外客商投資開發，這是全國農村國有土地首次向外資開放。該片土地一部分位於天山以北的烏蘇、昌吉等縣市，是全國著名的糧棉高產區，另外10萬畝土地可由投資者挑選，其中熟地占1/5，其餘為宜農荒地。

三中全會啟動新“土改”，30年前中國的改革就是肇始於農村，高層再次部署新一輪改革由農村發軔。這也被看作是對改革開放30周年的一種充滿現實意義的紀念方式。十七屆三中全會將系統

新土改

適度規模經營。

農地承包經營權以多種形式流轉的實踐，或者說先期的實驗早在幾年前就已在浙江、成都、重慶等省市開始。之後河南焦作沁陽舉行的農村土地的“競拍”，

也開了土地“競拍”流轉的先河。

9月10日在河南視察的胡錦濤總書記對廣大農民說，實踐證明，在堅持實行家庭聯產承包責任制的前提下，通過組織農民專業合作社發展規模經濟，是一條切實可行的路子

。

9月30日，胡錦濤在安徽考察時對廣大農民說，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關係要保持穩定並長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意願，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。

改革區別

中國歷史上三次土改，三次之間的區別：第一次是民族主義時期，中日民族矛盾是主要矛盾，團結一切可以團結的力量一致抗日，全國一致反抗日本侵略。第二次是階級鬥爭時期，中國人民與國民黨反動派的矛盾上升為主要矛盾，實行有階級區分的土地政策，聯合貧下中農對抗資產階級。第三次是新中國成立後鞏固政權的措施，所以保留了富農經濟，減少生產力發展過程中的阻力，為經濟恢復建設提供穩定的保障。

第三次與前兩次的區別：1.範圍更廣（以往是在根據地或解放區進行，這次是在全國包括少數民族地區推行）；2.目的有了新變化（以往是為了贏得革命的勝利，這次是為解放農村的生產力和為新中國的工業化開闢道路）；3.對富農實行了新的政策（以往是打擊或限制，這次採取了經濟上保存富農經濟，政治上中立富農的政策）；4.影響更深遠（這次土改徹底廢除了封建剝削的土地制度，使農村生產力得到解放，為農業生產的發展和國家工業化開闢了道路）。

土改意義

（一）土地改革的完成，徹底摧毀了我國存在的兩千多年的封建土地制度，地主階級也被消滅；

（二）農民翻了身，得到了土地，成為土地的主人；

（三）解放了農村的生產力，極大地提高了農民的生產積極性，為農業生產的發展和國家財政經濟狀況的根本好轉創造了條件；

（四）進一步鞏固了工農聯盟和人民民主專政；

（五）農業生產的發展為工業生產的發展提供了充分的原料和廣闊的市場，為國家工業化開闢了道路。

台灣地區

台灣在日據時期是個典型的農業地區，人口非常密集，土地高度集中，農村階級矛盾尖銳。發生在上世紀50年代初的台灣土地改革，不但用和平贖買方式實現了台灣農村封建土地制度變革，而且極大地解放了農業勞動生產力，促進了農業生產和整個台灣經濟的發展。土地改革成為台灣民營產業發展的契機和台灣經濟騰飛的起點，對後來整個台灣經濟發展起到了奠基性的作用。

台灣土改的現實壓力

1948年，台灣耕地的77.6%計63.3萬公頃掌握在國民黨政府和地主手中，而88.3%的農戶僅占有22.4%計18.3萬公頃耕地，其中半數是無地的佃農和僱農，土地問題十分尖銳。在日本殖民統治時期，台灣農民受到殘酷的封建剝削和殖民壓迫，國民黨接管後，同樣橫徵暴斂。佃農每年向地主交納的地租，一般為耕地年收穫量一半以上，甚至高者達70%。地權高度集中，農民租稅負擔沉重，農村階級矛盾尖銳是農業生產發展滯緩、社會政局震盪的重要原因，1947年的“二·二八”事件，就是包括農民在內的一次大規模的人民抗暴運動。

國民黨政權遷台後，租佃問題更趨嚴重，經濟殘破，百業凋敝，農業產量不及戰前最高產量的一半，而工業生產則不及1/3。因為國民黨在大陸失敗後帶著數百萬人退據台灣，造成物價飛漲，物資奇缺，給經濟本來就極為困難的台灣增加了生產和生活的極大壓力。

社會的穩定和經濟的恢復首先需要農業生產的發展，但落後的封建土地制度使農村土地高度集中，貧富兩極分化，租佃關係極為緊張，1950年，耕地不足或無地可耕的農戶占台灣總農戶的64.9%。陳誠出任台灣“省主席”時曾說土地問題“如不加改善，亂源就由此發生，征諸往事，歷歷不爽，如此之故，台灣必須實施土地改革，是一種客觀需要，雖有萬難，不能顧及”。

為了國民黨政權能在台灣生存立足，為了確保台灣社會的穩定和國民黨政權的鞏固，同時也吸取了在大陸失敗的教訓，所以非實行土地改革不可。這樣，當時在台灣主政的台灣“省主席”陳誠，便在蔣介石的支持下，全面部署和實施土地改革。

運用經濟手段“和平土改”

為了保證土改順利進行，台灣當局重視和加強對土地改革政策的制定及土改工作進程的組織與管理。台灣設立由國民黨政府代表、知名土地問題專家和美國農業專家共同組成的“中美農業復興委員會”（以下簡稱“農復會”）。“農復會”以美國對台灣援助金額的10%作為該會活動經費，在台灣土地改革中具體負責土地政策制定、土改運動組織、領導等工作。

由於“農復會”分別由美國和台灣高水平的農經專家組成，對土地政策的制定既富有遠見又細緻周密，並且由於“農復會”掌握著農業技術創新、土地改革推廣的試驗基金和部分美援的分配權，使“農復會”具有強有力的推動政策能力與資源，“農復會”也為台灣土地改革的順利完成發揮了重要作用。

台灣為了在土地改革中提高運作效率，增加政策透明度，有效制止腐敗現象發生，保證土地改革順利進行，還專門把台灣土地銀行作為“土改”的資金核算單位和政策執行機構。台灣明確規定，土地銀行在土改中負責發行實物土地債券，按徵收地主耕地地價的七成逐筆償付地主，並按10年20期辦理兌付；搭發公營水泥、紙業、農林、工礦四大公司股票，償付地主其餘三成地價；向領地或購地農民按10年20期徵收現金或實物地價，全面辦理農民在土改中的各項貸款等。

與不少國家和地區採用強制性政治剝奪甚至肉體消滅的殘暴辦法來推進土改的做法不同，台灣在土改中貫徹“農民獲地，地主得利”的雙贏方針，採取和平、漸進的方法，先徵收地主保留額以外的耕地放領給農民，然後以協定購買方式由政府貸款予農民，並讓農民購買地主保留額內的土地，以達到全面實現耕者有其田的目的。

為了確保政策公平和社會穩定，在土改中台灣當局堅持對地主耕地的徵收、放領均由政府居間辦理，即由政府向地主徵收土地，再轉放予現耕農，在全過程中，不使地主與佃農有任何直接接觸，耕地所有權在融和氣氛中順利、有序地轉移為耕者所有。

台灣當局還特別重視對自耕農的融資支持和法律保護。由於在土改中剛領有土地的自耕農，因地價負擔沉重，經濟基礎尚未穩定，極易喪失其土地，再度淪為佃農。因此，台灣一方面頒定法律，規定承領耕地在地價未繳清前不得轉讓，並防止冒名頂替承領及將承領耕地出租他人等流弊發生；另一方面則設定專項貸款為有需要的農民提供融資支持。

台灣經濟騰飛的起點

台灣土地改革改變了封建土地制度，解放和發展了農業生產力，實現了發展生產、降低物價、增加供給、提供工業原料的目的。因此，土地改革從某種意義上改寫了台灣歷史，成為台灣經濟騰飛的起點。

土改使地主階級的經濟實力大為削弱，因為規定政府所征地主土地的地價是十年還清、年息四厘，而50年代台灣通貨膨脹，每年在5%以上，四厘的利息低於通貨膨脹率，徵購地主的土地，實際上是強制地主給台灣當局提供低利貸款。地主雖還保留一定的土地，並得到一定補償，但對整個封建地主階級仍是一次沉重的打擊。“土改”後的台灣農村，已是以小私有制為基礎的資本主義性質的個體小農經濟取代了舊時租佃制下的地主經濟。

土地改革使相當一部分農民獲得土地，從而極大地調動農民積極性，促進農業生產發展。由於租稅的大幅降低和土地所有權轉移，使農民對土地的投入，無論是勞力還是資本，都有了顯著的增加，糧食產量從1953－1968年，出現了歷史上少見的長達16年之久的持續增長，年平均增長達5.2%。

土改後，由於農民收入增加，購買力提高，從而刺激了工商業的發展與社會經濟的繁榮。由於農產品出口換取外匯，購買進口設備原料，從而促進了工業的發展。部分農村土地資本轉向工業生產，從而使消費性的土地資本轉變為建設性的工業資本。可見，在土改條件下的農業發展，為培植工業的成長提供了市場、資金、外匯、勞力和原料，土地改革成為台灣經濟騰飛的起點。

土改開啟了台灣公營企業民營化的先河，有效地推動和促進了台灣民營經濟的發展。在土改中，將地主所得的地價由台灣當局搭配給台灣水泥、台灣工礦、台灣農林和台灣紙業這四大公營企業的股票，不但開啟了台灣公營企業民營化的先河，使民營產業開始擁有技術和實力較為雄厚的最早一批骨幹企業，並使相當一部分封建地主成為工業資本家。

如後來擔任國民黨中常委和“海基會”董事長、被稱為台灣“政治商人”的辜振甫，原來是台灣有名的封建大地主，土改後成為台泥公司董事長，由封建大地主搖身一變成為大資本家。而且由於台灣當局對民營企業發展的政策扶植和鼓勵，拉動和誘導了大量農村土地資本和社會閒散資本投資城市產業，從而極大地推動和促進了台灣民營經濟的發展。

上世紀50年代台灣的土地改革，雖然對台灣經濟騰飛發揮了奠基性作用，但在取得巨大成功和歷史性貢獻的同時，也存在一些不足和局限性。由於將有限的土地分配給眾多耕種者，從而造成了土地劃分的狹小、零碎和分散，不利於農業集約化經營，也影響了農業機械化、現代化水平的提高。據統計，台灣平均每戶的耕地面積不到1公頃，其中約有40－50%農戶耕地面積不到0.5公頃。

這種過小並且零散的農地經營規模，到了上世紀60年代末期以後，已顯露出阻礙農業進一步發展的端倪。有鑒於此，台灣當局於1970年代末開始進行旨在擴大農地經營規模，實行農地重劃，改善農業生產環境為主要內容的第二次土地改革。

大陸與台灣土改的區別

農民問題是中國近代以來最基本的問題，其中心是土地問題。國共兩黨誰能在處理這個問題時合乎民心、順乎民意，誰將最終贏得勝利。事實證明，中國共產黨以其日臻完善的土地改革路線、政策和措施反映了農民的利益，得到了他們的衷心擁護，最終取得了中國革命的勝利。

實際上，國民黨並非從未意識到土地問題和農民問題的重要性。早在同盟會成立時，孫中山就提出“平均地權”的民生主義主張，後來又加上了“土地國有”政策。1924年，孫中山又提出“扶助農工”和“耕者有其田”的口號。孫中山逝世後，蔣介石為爭取民心，於1930年頒布了《土地法》，聲稱要進行土地改革，但終成一紙空文，由此失去了農民的支持而遭慘失敗。20年後，在內外交困的新條件下，蔣介石重新推行“土地改革”政策，為逃到台灣的國民黨在政治、經濟上的生存創造了條件。

一、內容的差異

1928年7月，國民政府出於強制使用民田的需要，頒布了一項單行法規，即《土地徵收法》。同年11月，國民黨中央政治會議討論了胡漢民、林森草擬的《土地法原則草案》，並提交立法院。這一草案的目的之一，是為使土地本身非因施加勞力和資本獲致改良所得的增益歸國民政府所有。1930年6月，立法院根據中央政治會議所決定的原則，制定並通過了《土地法》（註：黃美真編：《中華民國史事件人物錄》，上海人民出版社1987年版，第191～192頁。）。至此，國民黨在大陸的土地改革序幕已基本拉開。

《土地法》是根據胡漢民等人的草案制定而成的。胡漢民認識到制訂土地法的必要性，“訂立土地法，實在是一個很重大的問題，不能不十二分鄭重，因為形成一個國家，必有三個要素，即土地、人民、主權。”（註：《土地法》，載（台）《革命文獻》第23輯，第4706、4706、4706、4706頁。）在這裡，胡漢民將“土地”提到一個同“人民”和“主權”同樣重要的地位，說土地法是“規定一個土地稅法和土地的登記使用、徵收種種的法律。”（註：《土地法》，載（台）《革命文獻》第23輯，第4706頁。）

對於土改的具體內容，這份《土地法》作了系統說明。關於土地所有權，《土地法》第七條規定：“中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體所有，其經人民依法取得所有權者，為私有土地，但附著於土地之礦物，不因取得土地所有權而受影響。”胡漢民在進一步闡釋中，承認了地主占有土地的合理性：“土地公有權屬諸人民全體。至於私人，如得法律上的許可，也可以承認他有土地私有權，這是我們土地法所確定的。”由此可見，既然地主能占有土地，“土地公有權屬諸人民全體”就不可能付諸於實踐。

《土地法》又規定：“地方政府對於私有土地，得斟酌下列情形，分別限制個人或團體所有土地面積之最高額，但應經中央地政機關之核定：（一）地方需要，（二）土地種類，（三）土地性質。”國民政府對於私有土地所有權之轉移，設定負擔或租憑，認為有妨害國家政策者，得制止之。”（註：《土地法》第7、13、14、16條，載《大公報》1930年6月22日。）

胡漢民解釋說：“不過所有權中所包括的使用、處分、收益三種，應各有相當的限制，人們只能在相當的範圍以內去使用土地，處分土地，收益於土地，如果越出範圍，那就不行了。”在30年代初期社會階級矛盾異常尖銳，尤其是地主與農民間矛盾最為突出的情況下，《土地法》雖規定了“土地公有”，但同時又承認地主的土地私有權，因而對私有的限制是不可能奏效的。

二、條件的不同

國民黨在大陸和台灣推行的土地改革有著不同的歷史背景。1927年，大革命失敗後，全國工農運動陷於低潮。從1929—1930年，蔣介石通過4次大的戰爭消除了各地軍閥割據狀態，但且不說當時各派軍閥對名義上統一了中國的蔣介石貌合神離；被他視為心腹之患的中國共產黨已轉入農村，建立了十餘塊根據地，開展了如火如荼的土地革命，廣大翻身成為土地主人的農民對國民黨的怨恨情緒日盛。蔣介石除了多次派重兵前去圍攻根據地之外，不能不考慮緩和與農民的尖銳矛盾。

經過黨內幾次激烈爭論而出台的《土地法》就是適應這一需要而採取的改良措施。但是，《土地法》規定的“土地公有”和減租的內容多少是同國民黨所代表的地主階級利益相衝突的。這注定了以土地改革為內容的《土地法》，在實際中無法推行下去。

蔣介石敗退台灣之後，“內憂外患”的窘境是蔣介石下決心進行土改的重要原因。

首先，美國拒絕繼續對台灣提供援助。我們知道，蔣介石在大陸的執政始終是以美國強大的經援、軍援為後盾的。但當1949年蔣介石敗逃台灣時，美國出於新的戰略考慮，一方面注視著中華人民共和國解放台灣可能帶來的戰略後果，另一方面也感到蔣介石的失敗已非經濟援助可以改變的現狀。對此，美國總統杜魯門採用“等待塵埃落定”的政策，決定不予台灣國民黨以新的援助。

他在1951年1月宣布：“目前，美國無意在台灣謀求特權或建立軍事基地，同時亦無意使用武裝部隊干預目前的局勢，美國政府將不會尋求任何可能捲入中國國內衝突的途徑。同樣，美國政府將不向台灣提供軍事援助和建議。”（註：美國《國務院公告》（1950年1月16日），第79頁。）

杜魯門這項政策的宣布，對蔣介石來說不啻一聲驚雷。震動之後，蔣介石從台灣島內的嚴峻事實中意識到，要想生存下去，必須開始著手加固他的最後堡壘。土地改革即是其中的一項主要內容。

國民黨敗退台灣後，由於大量的國民黨軍政人員湧入台灣，使台灣人口總數急劇增加到800多萬，其財政經濟的需求與負擔遠遠超過了這個小島的負荷。台島面積狹小，農業、工業、商業均不發達，財政經濟沒有恢復，物資奇缺、物價飛漲、通貨膨脹，失業人口劇增。

人口的增多導致了社會的混亂和許多城市病的發作，這使得國民黨考慮著手通過土改來促進財經狀況的恢復，鞏固自己在台灣的統治。

蔣介石在台灣進行改革具有30年代國民黨在大陸所不具備的有利條件。首先是其社會基礎穩定。1949年，蔣介石率大批土生土長於大陸的軍政人員來到台灣。由於同台灣土地占有情況無密切的聯繫，減少了土改的阻力。30年代蔣介石手下的官吏大多和地主有著千絲萬縷的聯繫，“牽一髮而動全身”。因此，由於觸犯了許多地主的利益尤其是蔣介石手下官吏的利益，土地改革包括二五減租遭到抵制，根本無法實行下去。

其次是蔣介石手中尚有一筆可以促進土改的資金。國民黨敗退台灣時，從大陸運來大批黃金、白銀、美金和珠寶。同時，蔣介石採取貨幣回籠的種種措施，因而能給在土改中許多失去土地的地主以一定的補償，這就阻止了可能出現的社會動盪和矛盾的激化。

另外，日本殖民統治者撤走後留下來的關於台灣土地狀況的較準確的記錄，也給國民黨的土改的順利進行提供了必不可少的條件。

正是由於內外環境的壓力和台島自身的有利條件，蔣介石得以順利地在台灣完成土地改革，並因此逐步實現了由混亂到大刀闊斧地進行建設的轉變，這是蔣介石在台灣穩住腳根的關鍵一步。

三、結果的不同

國民黨在大陸實行的土改主要體現在1930年頒布的《土地法》和“二五減租”上，事實上當時未能深入貫徹執行。相對實行時間較長的只是浙江一省。從1927年至1935年，浙江省二五減租的結果如何呢？下面就以浙江為例，以此來看看當時《土地法》在全國的實行情況。

1935年國民黨中央政治學校地質學院曾派員前往浙江實地調查。報告中指出：“減租之在浙江雖有七、八年之歷史，迄未能普遍執行，不獨全省，各縣未完全實行。

而各縣之中，無完全實行之者”，“考浙江二五減租運動，可分為三時期：十六七年為興盛時期，十八九年以後為衰退時期，至二十一年以後則為沒落時期。時至今日，減租問題，幾無復有關切注意之者。豈減租問題已獲圓滿解決，抑以問題之複雜，難為妥善之處理，而索性任其自然，聽憑業佃自為料理也。二者必居其一。以愚所見，此事之沒落實屬後者，而該省人士對減租之厭倦為其主因。”（註：洪瑞堅：《浙江之二五減租》，第42、67頁。）

1935年2月，國民黨在“剿共”前線所辦的刊物《汗血周刊》也承認：浙江的“二五減租”，“條例一下，糾紛紛生，結果至今還是一紙空文。”（註：洪瑞堅：《浙江之二五減租》，第42、67頁。）由此可知，即使當時在浙江喧囂了七、八年之久的“二五減租”也只是越來越有利於地主，而且甚至是“索性任其自然，聽憑業佃自主料理。”浙江省的“二五減租”實施尚且如此，更不用說《土地法》在全國的執行情況了。

現在土改

三中全會或啟動新“土改”

30年前中國的改革就是肇始於農村，時至今日，高層再次部署新一輪改革由農村發軔。這也被看作是對改革開放30周年的一種充滿現實意義的紀念方式。十七屆三中全會將系統回顧總結30年來農村改革發展的進程和經驗教訓，部署新一輪農村改革。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤在安徽省考察農村改革發展情況時表示，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。分析人士認為，胡錦濤在視察安徽時的講話為十七屆三中全會定下了基調，也透露出可能會有突破性的政策出台。

延長承包期農地要變“活”

也開了土地“競拍”流轉的先河。

在改革開放30周年的日子裡，在即將於10月9日召開的十七屆三中全會之前的一個月里，調研河南和安徽這兩個同位於中部地區的農業大省顯然具有深意。

有些專家據此表示，中央可能會延長土地經營權的年限，將農村土地的承包期從現在的30年延長到70年，同時允許土地“以多種形式流轉”。

這一系列的信號均顯示，農村土地將變“活”起來。而“活”的方向之一，就是讓農村土地在有限的條件下能夠產生適度規模經營，產生規模效益。

新土改革命的治國方略小農經濟向大農業轉變

北大農村金融研究所所長王曙光在接受記者採訪時表示，希望此次會議能夠在困擾農村經濟發展的一些主要癥結上有所突破。他認為，農村改革的方向是逐步放開農村要素市場，健全農村土地、資金、勞動力市場，才能從根本上解決“三農”問題。

“30年農村改革，我們提倡統分結合(集體統一經營和家庭承包經營相結合)，但基本是分而不合，這樣的小農經濟已經不適應當前全球化、大規模產業化的競爭要求。”他表示，中國必須有組織地實現由小農經濟向大農業的轉變。

在農村金融方面，他認為要做好兩項“對接”工作，一是把國家財政的惠農政策與農村金融機構對接，對於支持“三農”業務達到一定標準的金融機構給予一定的稅收減免和財政補貼。另外，要實現大金融機構與農村小金融組織的對接，比如委託貸款等。

期待農村產權制度改革破題

新一輪農改是否涉及“小產權房”仍是各界關注的焦點。目前，農民宅基地房子並沒有產權。按照經濟學家厲以寧的說法，中國農民宅基地房子按照市場價值估計，高估有20萬億元，少估一點也有15萬億～18萬億元，如此巨量的房產沒有房產證是不合理的。“宅基地和建設其上的住宅無法流轉，無法抵押，直接制約了農民土地權益的實現。”

在談到林改經驗時，厲以寧談到，農業承包制未觸動城鄉二元體制，為此，新一輪改革不僅要解決集體農業林業承包土地的流轉問題，而且要解決農民宅基地的置換(即以宅基地換取城市住房、城市低保和城市戶口)問題，以及和宅基地上房屋的產權界定問題。

國土資源部政策法規司司長王守智也表示，目前中國還未建立起一套跟市場經濟完全接軌的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的產權制度。中國社會科學院農村發展研究所所長張曉山也表示，農村土地集體所有所醞釀的成員權的利益如何體現仍是還富於民的題中之義。

總體方案

由國土資源部、農業部等多部委參與制定的土地改革總體方案已成形並提交審議，預計最快可在中央農村經濟工作會議上正式推出，並在2015年安排試點。

此次土改以“發展現代農業、保障農民利益”為兩大基本目標，以所有權、承包權、經營權“三權分置”，促進經營權流轉為基本思路，並通過多項措施防範風險。具體而言，在保障農民利益和集體組織成員權益穩妥的基礎上，將賦予農民財產權利。

權威人士指出，土地節約集約利用和農地入市將成為此次改革重點。前者是國土資源部近年來力推的重點工作，且已形成多項檔案；後者則涉及多項配套制度的調整，尚需長期推進。

在土地節約集約利用方面，主要涉及建設用地總量控制、低效用地開發、產業用地結構調整等。在產業用地中，國家扶持的健康和養老服務業、文化產業、旅遊業、設施農業、生產性服務業發展用地等將獲政策支持。

在農地入市方面，涉及集體經營性建設用地入市和宅基地入市兩方面內容。由於農村集體土地的所有權確權工作接近完成，因此未來政策突破的重點將體現在征地制度改革上。據悉，在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地的征地程式或將縮減。

此外，農村宅基地制度改革也將有新內容，但城市人口赴農村購買“小產權房”的紅線並不會突破。

9月29日，中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關於引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》等，並建議根據會議討論情況進一步修改完善後按程式報批實施。權威人士認為，有關方案報批後，最快可能在明年初安排試點。

此次在農地入市方面的改革，很大程度上參照了浙江、江蘇等地此前的試點經驗，如“土地換股權”等。加之江浙地區為經濟水平相對發達、農村集體土地確權完成較早的區域，承擔了多項土地改革領域的試點工作。

三條底線

2014年12月2日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議並發表重要講話。中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長李克強、劉雲山、張高麗出席會議。

會議指出，土地制度是國家的基礎性制度。黨的十八屆三中全會明確了農村土地制度改革的方向和任務，這3項改革涉及農村集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關乎城鎮化、農業現代化進程。要始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。對宅基地制度改革的試點條件和範圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件。

基本走向

《2014年中國土地政策藍皮書》預判2015年土地政策的基本走向，系統回顧了2014年出台的主要土地政策,對全年土地政策作了分析與評價。

習近平2日主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議。會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

中央深改小組會議定調農地改革堅持三條底線，預示新一輪土改大幕的開啟。據上證報記者了解，除了上述檔案之外，包括有關“積極發展賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案”、“發展農村產權流轉交易市場”等多個指導意見也在緊鑼密鼓地制定之中。

新一輪農村土地改革的大方向是促進統一市場的形成。據介紹，各種土地交易行為早已發生，包括耕地、宅基地和小產權房。消除土地市場分割、統一土地市場遲早到來。目前承包耕地流轉比例已經超過四分之一，部分土地向專業大戶和農業企業集中。但是由於歷史問題的複雜性，相關政策在宅基地和小產權房問題上較為謹慎。未來改革方向是將這些交易納入法律的框架之內，確權就是讓農民擁有選擇權，而不是替農民做主。市場化機制引入的同時，政府征地行為也需要相應調整。

試點啟動

2015年7月，北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市等33個縣級試點區域關於農村土地改革的實施方案已經獲得批覆，這意味著廣受關注的農村土地改革試點工作進入全面啟動階段。

事實上，33個試點區縣此前曾經多次上報區域內農村土地改革的框架方案，但是均因為“過於激進”未被批覆。最終，獲批的是改革工作領導小組認為“相對溫和”的版本。重慶等區縣上報獲批的改革方案甚至低於當地內部改革的尺度。

“農村土改”儘管被民間寄予厚望，但是此次試點改革的範圍和力度可能要低於預期。“江蘇、浙江等省份的試點區域，大部分選在當地沒有土地需求的區域內。所以，未來改革成果的可參考性會大打折扣。”

作為一項事關全局的重要改革，我國農村土地制度改革一直廣受關注，並在2015年迅速推進。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，並決定在全國選取30個左右縣（市、區）行政區域進行試點。