土地三權分離

土地三權分離，繼農村土地集體經營制度之後，我國農村土地集體經營制度的又一次重大突破。

由來

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，針對現實生產經營中出現的問題，用“‘三權分離’、兩個‘適度’、一份“負面清單”立下“新規”。

基本路徑

需要強調的是，提出“三權分離”的農地制度創新，構建集體所有、家庭承包、多元經營的新型農地制度，前提是堅持農村土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，在此基礎上進一步明晰相關制度的權益內涵。這是對現有農地制度和農村基本經營制度的完善和發展，而不是背離。“三權分離”的農地制度主要有以下政策取向。

農村土地集體所有屬性不變。農村土地集體所有兼顧了國家、集體、農民各方利益，是有效的所有權制度安排。但集體所有是一個彈性很大的制度空間。我國區域經濟發展差異性明顯，土地集體所有的意義在不同區域差異很大。比如，在廣東南海、浙江溫州、江蘇崑山等集體經濟比較發達的地區，土地集體所有權的“產權強度”明顯要高。在承認農戶承包經營權的前提下，一些地方採取類似“反租倒包”的做法，對農地的支配能力大大增強，一些地方農戶的承包經營權已經後退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權利。而大部分主要農區和中西部地區，農村集體經濟薄弱，擁有的資源和支配力量不足，集體所有權大部分情況下處於虛置狀態。

進一步細分農戶的承包經營權。承包經營權是一個包含諸多權利內涵而且權能還在不斷豐富和拓展的權利束。土地承包經營權是典型的用益物權，在沒有發生權利分離的前提下，擁有相應的占有、經營、收益、處置等完整的權利；在承包與經營兩權分離之後，承包權則更多表現為占有、處置權，以及在此基礎上衍生出的多重權益，典型的如繼承權、退出權等，相應的經營權更多表現為耕作、經營、收益以及其他衍生的多重權益，如入股權、抵押權等。對國家而言，土地承包經營權的設定直接影響甚至決定農業績效，進而影響國家糧食安全與重要農產品的有效供給，乃至農村社會穩定和公平正義。對農民而言，承包經營權的設定不僅關係其經營權利的大小和地權的穩定性，而且深刻影響其獲取土地的財產收益。在工業化、城鎮化快速推進和“四化”同步發展的背景下，有必要實行承包權和經營權分離，承包權主要體現為給承包農戶帶來財產收益，實現土地承包經營權的財產價值；經營權則通過在更大範圍內流動，提高有限資源的配置效率，並由此發展新型經營主體和多元化土地經營方式。

內涵和意義

實行所有、承包、經營“三權分離”，明確“三權”特別是承包權、經營權不同的制度內涵，具有重要的現實意義。

承包權的意義和價值。改革開放以來的大部分時間，農村土地承包權與經營權是合一的，承包經營權包含了占有、經營、流轉、入股、收益、抵押、繼承、退出、處置等多項權利。在承包權與經營權分離的情況下，承包權的意義和價值更多地體現在兩個方面：一是承包權的取得。農村土地承包權的取得，需要具備一定的主體資格條件。根據農村土地承包法的規定，承包權的取得是與集體經濟組織成員資格掛鈎的。二是承包權的體現。在承包權與經營權分離的情況下，承包主體通過讓渡經營權而獲得財產收益，在土地被徵用以及退出後獲得財產補償。未來土地承包權還要體現在繼承權上。

經營權的意義和作用。經營權只有在工業化、城鎮化快速發展、農業勞動力大量轉移並且逐步市民化、承包權與經營權分離的情況下，才能獨立發揮作用。經營權獨立發揮作用，當前的意義在於其行使主體範圍遠遠大於承包權主體。承包權的取得有嚴格的條件限制，而對經營權主體資格的限制則要少得多。這對於在更大範圍內最佳化配置耕地資源、提高農業生產績效具有重大意義，是通過土地制度創新實現多元經營的基本前提與必然選擇。一是有利於發展現代農業，提高土地、勞動力和資源利用效率，提升農業綜合生產能力、競爭力和可持續發展能力；二是有利於最大限度提高商品農產品生產率，延伸農業產業鏈條；三是有利於培育和發展家庭農場、合作組織和農業企業等新型主體；四是有利於培育新型職業農民。推進“三權分離”，使經營權獨立出來，長遠來看還能發揮更大作用。比如，目前之所以存在對土地承包經營權抵押的限制規定，核心原因在於土地不僅是農民最重要的生產資料，還承擔著提供基本生活保障的任務。經營權獨立之後，可以在不影響土地承包權及其收益的前提下，以土地經營權來設定抵押，為農業發展提供金融支持，進而可以為構建進城農民的土地承包經營權退出機制提供一個富有彈性的制度框架。