國庫資金流失是指國庫經辦的預算收入在收納、報解、退付和支撥過程中存在的各種資金損失。
基本介紹
- 中文名：國庫資金流失
- 類型：經濟術語
表現,原因分析,遏制對策,
表現
當前，國庫資金流失通常有兩種情況：一種是國庫資金收入的流失；另一種是國庫資金支出的流失。具體表現在以下幾個方面：
1.利用過渡戶占延稅款。一段時期以來，徵收、檢查、執法機關在金融機構開立過渡賬戶、占延稅款的現象十分普遍。2002年，人民銀行郴州市中支、市財政局、市國稅局和地稅局曾聯合組織對郴州市“預算收入過渡戶”清理，共抽查單位562個，查出過渡賬戶1087個，平均每個單位近2個過渡賬戶。假設每個賬戶平均保留經常性存款餘額5萬元(實際上其存款餘額遠遠超過此數)，則僅僅這些被抽查單位，每天就有0．54億元稅款被化為徵收機關的存款。顯然，過渡戶已成為一些徵收機關的“蓄水池”和“調節器”，嚴重占壓了國庫資金。
2.預算內收入被預算外擠占。近年來，不少地方的預算外資金管理部門通常委託各家商業銀行代征預算外及行政性罰沒收入，並在每個商業銀行各支行中指定一個集中代征點．每日分別將預算外收入劃人預算外專戶，行政性罰沒收入則上劃給國庫。但是，一些集中點在根據預算外開具的憑證劃解資金時，劃入預算外專戶的資金占絕大多數，而上劃給國庫的資金卻十分有限，甚至個別集中點將全部資金悉數劃到預算外專戶，供預算外運作，直到年底方調回部分資金來完成預算內收入任務，人為導致預算內收入被預算外擠占。
3.商業銀行國庫經收處占壓稅款。按規定，國有商業銀行的分支機構、對公營業網點都是國庫經收處，納稅人可以在自己的開戶行(國庫經收處)直接繳納稅款，由經收處當日或最遲次日將稅款劃入當地國庫。國庫經收處是預算收入入庫的最後一個環節。但是，一些商業銀行收納稅款後，將稅款清算等同於一般的結算業務，不按規定進行及時核算和報解，或者為了緩解自己的資金矛盾和完成存款任務，故意延壓稅款。
4.財政部門多頭開戶，分流國庫資金。一些地方財政部門除在人民銀行開設預算存款賬戶外，還在各行、社開立各類賬戶，以各種名目將國庫資金轉移出去，為己所用。有些財政部門為了逃避國庫監管，乾脆把本應直接繳人國庫的稅款存人自立的賬戶，進行體外循環。此外，還有些財政部門則採取不及時或根本不提供撥款單位清單和撥款計畫的方式，有意延緩國庫資金的支撥等。
5.通過“財政結算中心”進行支出再分配。近年來，不少地方在實行財政預算支出改革時，取消了各預算單位的出納和會計，成立“財政結算中心”，統一為這些單位管理財務。一些地方財政為了更自由地支配國庫資金，提前從國庫將資金轉入結算中心，再由結算中心按期逐步調配。這種改變由國庫直接撥付預算資金到單位戶頭，而由結算中心“中轉”的做法，人為造成了國庫“空虛”。
6.不合規、不合法的退庫多。在國庫資金退庫中，一些徵收機關常常出現一些不合理、不合法的退庫現象。諸如超範圍、超比例提退代證、代扣、代收手續費；稅款不及時徵收，對納稅人的申報不及時處理，等過了申報納稅期限再作為稽查收入徵收，然後按“規定”提取30%的稽查手續費，甚至超許可權減免退稅；利用過渡戶混庫，將低手續費的稅種改為高手續費的稅種，預算收入年終集中退庫等等。不僅如此，有些退庫居然還未直接退到申請單位或個人手中，而是流到了徵收機關和財政賬戶上的怪現象。
7.不法分子大肆貪污、挪用國庫資金。近年來，國庫案件的頻頻發生，使得本來流失嚴重的國庫資金風險陡增。如1998年發生在廣東省佛山的“5．18”案件，就是一個最典型的例證。該案案犯名叫羅斌，原系佛山市某區財政局預算科長。他從1991年以來的7年多時間共貪污、挪用財政預算資金1．5870萬元。其中，挪用資金270萬元，通過撥款方式貪污資金15600萬元。至案發時，其貪污的絕大部分已流向香港或被其揮霍，造成了國家巨額資金損失。無獨有偶，前些年，青海省分庫又發生了一起貪污挪用1560萬元國庫資金的大案，同樣損失慘重。
原因分析
據調查，造成國庫資金流失的原因是多方面的。歸結起來，主要有以下幾個方面：
1.現行國庫體制的弊端。我國實行分稅制改革後，將原大一統的稅收劃分為中央稅和地方稅。從現行國庫運行來看，中央稅和地方稅仍屬於同一國庫管理，沒有建立與稅收體系相銜接的中央國庫和地方國庫。在當前納稅單位多，國庫業務量增多，核算內容增多的情況下，國庫資金監督管理機制不健全，容易造成政策掌握不準、計算差錯，以及人為混庫、截留上級財政收入等現象的發生。加之現行國庫結算採用的方法比較繁瑣，徵收部門所收的款項都要經過繳款人向銀行經收處繳納，經收處收納後，上劃到管轄行，管轄行集中匯總後，通過票據清算劃轉到人行國庫，庫款支撥也按此路線逐層逐級返回才能到達用款單位的賬戶。這種層層徵收，逐層上解和下撥的結算方式手續繁、環節多、周轉慢，為經辦國庫業務的金融機構占壓國庫資金提供了條件，阻礙了國庫部門對國庫資金的運行實行有效的監控。
2.國庫管理法規建設滯後。目前，我國涉及國庫監管的法律法規主要是《國庫條例》及其實施細則，還有中國人民銀行制定的一些規章制度以及對口部門的法律法規等。但是，由於《國庫條例》及實施細則都是計畫經濟體制下的產物，許多條款既不實用，也不具體，很難與現行市場經濟體制要求相適應。而其他相關的部門法規，如《預算法》也對國庫部門的監管談得少、說得輕、講不明，致使國庫監管常常處於無法可依的兩難局面。特別是對於目前問題較多的稅款過渡戶的管理，國庫部門更是缺少具體的管理辦法，無法配合會計部門按照賬戶管理的有關規定進行監管，以致造成了財稅部門亂開戶問題十分普遍，稅款延壓、流失現象時有發生。此外，對財政部門的支出改革，如財政結算中心、工資專戶等新生事物，財政部門有相應的管理辦法，但國庫部門往往不能及時下發相配套的管理規定，即使發現問題也只能協商處理，不能依法處罰。
3.徵收機關、財政部門的地方本位主義思想作祟。勿容諱言，當前無論是徵收機關亂開過渡戶，還是商業銀行國庫經收處占壓稅款；抑或財政部門多頭開戶，將國庫資金劃入預算外專戶或者財政結算中心進行體外循環；甚至於徵收機關經常出現的一些不合理、不合法的退庫現象等等，究其根源，不外乎這樣幾種情況：一是為了照顧地方或單位自身利益，而置國家大局利益於不顧；二是為了逃避國庫部門的監管，便於自己靈活調劑資金，而有意識地搞庫外設庫；三是個別不法分子想從中作祟，乘機謀利。其結果，不但人為減緩了稅款入庫速度，占壓了國庫資金，分散了政府財力，使國庫資金的正常支出受到影響，還加大了國庫資金的流失風險，特別是為某些心術不正者貪污、挪用國庫資金大開了方便之門，其危害之大不言而喻。
4.國庫部門重核算、輕監管，風險意識淡薄。由於多年來國庫一直充當“財政出納”的角色，不少國庫幹部始終將國庫會計核算放在絕對的第一位，只滿足於賬平表對和會計基礎工作的規範，沒有把監管工作放在心上。對於國庫資金風險，往往存在一種“進國庫之前不管”、“財政如何用不管”和“出了國庫不管”的“三不管”觀念。隨著時間的推移，這種根深蒂固的觀念逐漸引發了對國庫資金監管的畏難情緒，工作起來縮手縮腳，執法不嚴，在一定程度上縱容了風險的發生。同時，長期單純枯燥的核算環境，極易造成國庫人員思想上麻痹大意。加之人民銀行與財政、稅務等機關長期的業務關係和往來，也容易使國庫人員陷於周圍說不清、道不明的“人情網”和行政干預之中，難以主動開展監管工作。
5.基層國庫機構及人員嚴重缺失，國庫監管“脫節”。自從人民銀行撤併原省級分行，設立跨省區的大區分行後，基層人行的機構設定和人員配備越來越緊。據統計，目前人民銀行現有國庫機構3115個，商業銀行代理國庫機構20092個。不少設有人民銀行的縣、市，至今沒有獨立的國庫工作機構，國庫監管工作根本難以正常開展，財稅部門也不好配合與協調。同時，在人員配備上嚴重缺編，特別是鄉鎮國庫幾乎沒有專職人員，業務交叉、一人多崗的現象十分普遍，甚至還存在“一手清”的現象。這勢必造成國庫內控制度難以落實，監管無法到位，嚴重影響國庫資金安全。
6.內控制度不落實，對賬和事後監督形同虛設。按規定，財、稅、庫必須定期核對賬務，以便及時發現問題，防患於未然。但是長期以來由於財、稅、庫對該項工作不夠重視以及國庫人員少等原因，對賬工作一直難以落到實處。即使對賬也往往是只對餘額不對發生額，而且一般要到月底財政才能將對賬單提送國庫，對賬信息反饋也不及時，往往給不法分子以可趁之機。如佛山重大國庫案件就是典型的例證。從國庫事後監督的情況來看，近年來，基層大部分行、處的國庫事後監督員兼職多、專職少，難以按規定及時對上一工作日的賬務進行複查，有的甚至幾天才集中檢查一次，不能及時發現問題。還有不少事後監督員對國庫業務不熟悉，所謂的檢查只是對憑證是否漏章、要素是否齊全、大小寫是否一致等表象進行檢查登記而已，根本發現不了問題。
遏制對策
1.開展過渡賬戶清理，定期對經收處進行檢查。前些年，各地國庫按照中國人民銀行、財政部、國稅局、海關總署的要求，對轄內各徵收機關的過渡戶進行了清理，成效顯著。但事後新的過渡戶又悄悄開立。因此，各地國庫部門要繼續對過渡戶進行清理，堅決取締違規設立的過渡戶，對正常的稅款過渡戶進行審批、備案，切實行使監督財稅部門開戶的權力。同時，嚴格按照《中國人民銀行關於商業銀行、信用社代理國庫業務的管理辦法》要求，對國庫經收處進行合理合規的檢查，改變過渡戶過多、過亂的狀況，減少結算環節，疏通入庫渠道，確保稅款及時、足額入庫。
2.規範財政預算外資金管理和結算中心的操作。財政結算中心是預算體制改革中的新事物，但也帶來了一些新問題。如將預算內資金實行預算外管理，以及通過財政結算中心間接調節預算支出流向等，這些都是躲避國庫監管，導致國庫資金風險的新苗頭、新手段。國庫部門應儘快熟悉預算外資金的新的管理規定和辦法，積極與財政部門協商，分清預算內收入和預算外收入的收支渠道，避免因業務不熟、監督不力引起預算內外收入混亂的局面。同時，積極幫助財政結算中心，理順支出程式，合理合法進行監管，避免人為調節預算支出，杜絕人情款。
3.規範財政撥款、預算收入退庫和支撥憑證管理。各級國庫部門要進一步建立健全退庫“三查”制度，嚴格做到退前調查，退時審查，退後檢查，以確保國庫資金的正確使用。要建立撥款審核制度，充分發揮國庫“閘門”作用，監督財政預算支出，嚴格按預算計畫、用款進度和事業需要支撥庫款，防止資金流失和浪費。同時，把好“櫃面關”，嚴格審查撥款憑證，注意撥款流向，對用於“周轉金”、“暫借款項”等不合理撥款一律不予辦理。規範支撥憑證管理，重新設計製作具有防偽性能的支撥憑證，並將其納入重要空白憑證銷號管理，取消手工填制憑證的做法，補制憑證必須有單位證明、經辦人簽章、並經會計主管確認，嚴格實行專人傳遞制度，以確保憑證的真實和安全。
4.規範國庫會計核算程式，落實國庫崗位責任制。各級國庫部門要嚴格按照《中國人民銀行關於國庫會計核算管理與操作的規定》要求，把分銷、細化的崗位責任系統化，形成規範、合理、實用的標準化流程，以規範國庫會計核算管理。在實際工作中，要嚴把“四關”。即憑證審查關、財務覆核關、部門對賬關、事後監督關，做到未雨綢繆，防患於未然。同時，要進一步建立健全國庫會計核算重要崗位的制約監督機制，如前台核算與後台覆核相分離制度；事後監督、國庫主管與分管行長三級檢查制度；國庫人員定期崗位輪換和離崗審計制度等，以有效地防範國庫內部案件發生，確保國庫資金的絕對安全。
5.加快國庫改革步伐，實行財稅庫橫向聯網：目前，國庫資金上解入庫難，支撥匯劃速度慢的主要原因，就是因為國庫資金結算匯劃手續繁、環節多。要解決這一難題，治本之策是運用現代高科技信息手段，按照效益財政的要求，儘快對財、稅、庫計算機實行橫向聯網，構築具有系統性、超前性的稅款直達國庫模式。這樣，可以有效簡化國庫資金上解手續和程式，降低財、稅、庫工作人員的工作量，保汪國庫資金及時足額入庫，從而最大限度地杜絕壓稅現象的發生。同時，還要建立獨立的國庫會計體系，使國庫資金支撥匯劃由現行的“曲線型”變為“直線型”，消除支撥中的中間環節，實現國庫資金的高效運轉。為此，有必要制定一套完善的國庫會計核算制度和聯行制度，使國庫成為人民銀行系統的一個聯行單位，自行編制密押，自成國庫聯行體系。同時，給每個分支機構規定一個同城票據交換號碼，直接參加本地的同城票據交換，從而減少中轉環節，節省劃撥時間，疏通劃撥渠道，加快國庫資金支撥速度，有效遏制稅款的延壓和占用。
6.加強國庫自身建設，推進國庫工作由“核算型”向“核算監管型”轉變。目前，由於國庫機構不完善、編制不足、人員素質不高、監管意識不強等因素的影響，大多數國庫部門的工作還處於“核算型”狀態，沒有真正向“核算監管型”模式轉變，在很大程度上制約了國庫監管職能的正常發揮。為適應新形勢需要，各級國庫部門應切實轉變觀念，增強監管意識，儘快健全國庫機構，充實國庫人員。有條件的支庫，應成立專門的國庫股；代理支庫至少要保證兩名專職國庫幹部。同時，抓好國庫幹部的政策法規、職業道德教育，加強新知識、新業務、新技能的培訓，不斷提高國庫幹部的政治業務素質。在日常國庫工作中，要進一步增強風險防範意識，主動把工作重點放在國庫資金的風險監管上來，努力加大國庫監管力度：一是監測國庫資金運動情況，督促預算資金及時準確入庫，擠掉財稅收入中的“水份”；二是嚴格監督庫款支撥，為實現財政收支平衡把關；三是嚴格監督預算收入的退庫，加強退庫管理；四是嚴格賬戶管理，禁絕財稅系統多頭開戶，防止國庫資金流失；五是嚴格督促檢查，發現問題及時查處。
7.加快國庫立法，改革國庫體制。國家應在現行的《國家金庫條例》及其《實施細則》的基礎上，按照財稅金融體制改革的新要求以及國庫監管工作的新情況、新問題，儘快制定《國家金庫法》，以確立國庫機構監管的法律地位。特別是要賦予國庫監督管理徵收處和徵收機關及時、足額收納、報解稅款的權力和職責，明確對國庫經收處和徵收機關違法行為的處罰程式和標準。這樣國庫管理工作才能真正走上法制化的軌道，從根本上減少乃至擺脫地方政府的干預，增強國庫監管的獨立性，督促財稅等部門嚴格依法辦事。同時，切實改進國庫體系，實行中央國庫與地方國庫分開管理，從而與分稅制的稅收管理體制相適應，從體制上避免當前國庫資金徵收與管理過程中存在的不一致現象，有效防範國庫資金風險。
