基本介紹
- 中文名：國務院關於國家財政水利資金投入和使用工作情況的報告
- 單位：全國人民代表大會常務委員會
- 時間：2014年12月23日
- 編制人：財政部部長樓繼偉
——2014年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上
財政部部長 樓繼偉
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委託，我向全國人大常委會報告國家財政水利資金投入和使用工作情況，請審議。
一、國家財政水利資金投入的基本情況
水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，是治國安邦的大事。黨中央、國務院歷來高度重視水利工作，2011年，中共中央、國務院印發《關於加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號），進一步明確了新時期水利改革發展的戰略定位、指導思想和政策目標。各地區、各有關部門認真貫徹中央決策部署，將水利作為重點支持領域，加大資金投入，加強資金使用管理，有力推動了水利改革發展。
（一）近年來財政水利資金投入情況。2011年以來，財政水利資金投入穩定增長機制逐步建立。2011-2013年，全國財政水利資金累計投入13261億元，年均增長19%。主要包括一般公共預算和政府性基金預算兩個渠道。
1.一般公共預算水利投入情況。2011-2013年，全國一般公共預算安排水利投入9423億元，占財政水利總投入的71%。
2.政府性基金預算水利投入情況。2011-2013年，全國政府性基金預算安排水利投入3838億元，占財政水利總投入的29%。
（二）資金分配管理現狀。財政水利資金分為中央和地方兩大塊，中央約占46%，地方約占54%。中央財政水利資金分配管理與現行管理體制密切相關，主要涉及財政部、發展改革委、水利部、南水北調辦、三峽辦等部門。財政部主要負責中央財政水利資金的預算編制、執行和決算，會同有關部門制定管理制度等。其他部門根據職責和資金使用投向，會同財政部分配使用管理資金。
二、加強國家財政水利資金管理的主要做法和成效
近年來，在大幅度增加財政水利資金投入的同時，有關部門和地方不斷健全水利資金使用管理制度、強化監督檢查，為推動政策落實，提高國家水安全保障能力發揮了重要作用。
（一）突出支持水利關鍵領域和薄弱環節。一是支持農村飲水安全工程建設。“十二五”前三年，已解決1.88億農村居民和2600多萬農村學校師生的飲水安全問題。預計2014年可再解決6000多萬農村人口的飲水安全問題，為2015年底前完成全國農村飲水安全工程“十二五”規劃任務奠定了基礎。二是支持重大骨幹工程建設。大江大河大湖治理穩步推進，長江中下游、黃河下游治理有序實施。四川亭子口等江河控制性樞紐工程建成發揮效益。甘肅引洮一期等工程基本建成。一批重大水利工程加快實施，西江大藤峽等重要水利樞紐開工建設。三是支持農田水利等薄弱環節建設。實施了370多處大型灌區續建配套改造和251處大型灌溉排水泵站更新改造，新建了黑龍江三江平原等26處灌區，實施了406處中型灌區節水配套改造項目，開展了2450個縣（次）小型農田水利重點縣建設。目前，全國已建成萬畝以上灌區近8000處。農田灌溉水有效利用係數由0.43提高到0.52，有效灌溉面積增加了1.27億畝，達到9.52億畝。四是支持完善防汛抗旱減災體系。進一步加強大江大河主要支流治理，繼續推進行蓄洪區安全建設、海堤建設。除險加固4萬多座小型水庫和300多座大中型水庫，開展 147條重要支流和4000多條中小河流治理，國家防汛抗旱指揮系統一期工程全面建成，2058個縣初步建成山洪災害預報預警體系，2144個縣級抗旱服務組織應急抗旱保障能力得到加強。截至目前，我國大江大河幹流防洪減災體系基本形成，全國已建堤防41萬公里，大江大河重要河段基本具備防禦新中國成立以來發生的最大洪水能力，重要城市防洪標準達到100-200年一遇。五是支持南水北調工程建設。東線工程已於2013年底正式通水運行，中線工程2014年12月12日已正式通水。東線水質穩定保持在Ⅱ-Ⅲ類，中線丹江口水庫及陶岔取水口水質總體優於Ⅱ類，滿足調水需要。六是支持水生態文明建設。治理水土流失面積6.52萬平方公里，實施坡改梯537.14萬畝，項目區70%以上的水土流失面積得到有效治理。重點流域生態治理取得成效，石羊河重點治理任務完成，實施了敦煌水資源合理利用與生態保護。大力支持國家水資源監控能力和節水型社會建設，最嚴格水資源管理制度初步建立。七是支持大中型水庫移民後期扶持。2006年，國務院印發《關於完善大中型水庫移民後期扶持政策的意見》（國發〔2006〕17號），實施大中型水庫移民後期扶持政策。目前，納入後期扶持政策的全國大中型水庫農村移民溫飽問題基本解決，生產條件明顯改善，生活水平不斷提高。八是支持實施三峽後續工作規劃。2011年，國務院批准實施三峽後續工作規劃。3年來，庫區移民安穩致富、生態環境保護、地質災害防治等工作進一步加強。
（二）創新財政支持水利建設體制機制。一是創新資金分配機制。逐步建立公式法、因素法、績效掛鈎等資金分配方式，促進資金科學規範分配。二是下放項目審批許可權。對任務量大、點多面廣的項目，資金切塊下達到省，由地方統籌安排使用，使項目建設更加符合地方實際。三是創新項目主體選擇機制。各地普遍採取競爭立項、因素法評分、差額推薦等多種方式遴選小型農田水利重點縣，創新了農田水利建設模式和財政支農機制。四是創新組織發動機制。發揮農民的主體作用，通過先建後補、以獎代補、民辦公助等方式，將農戶、農民專業合作組織、村組集體、新型農業經營主體等作為小型農田水利項目的支持對象，允許其組建項目法人實施建設，引導和鼓勵農民投工投勞，把“要我乾”變成“我要乾”。五是創新運行管護機制。支持深化國有水利工程管理體制改革，積極推行水利工程管養分離，區分水管單位類別和性質，採取不同的財政支持政策，落實維修養護經費。開展小型農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點，開展深化農業水價綜合改革試點。將基層水利服務機構的人員經費和公益性業務經費納入縣級財政預算，基層水利服務體系得到加強。六是建立水資源有償使用制度。積極推進水資源費改革，區分地表水和地下水分類制定了水資源費徵收標準，提出了“十二五”末各地區水資源費徵收標準指導目標。
（三）加大水利資金統籌整合力度。一是實施小型農田水利重點縣建設。財政部會同水利部，按照“統一規劃，分步實施”和“建一片，成一片，發揮效益一片”的原則，整合資金，集中投入，重點扶持，項目區基本解決了過去農田水利設施標準低、質量差、反覆修的問題，為打通農田水利“最後一公里”探索了一條有效的途徑。二是支持內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等4省（區）實施“節水增糧行動”。2012-2015年，統籌整合小型農田水利、農業綜合開發、現代農業生產發展、農業科技推廣等資金，支持發展規模化高效節水灌溉3800萬畝。三是支持河北省地下水超采綜合治理試點。按照京津冀協同發展工作部署，統籌整合資金，支持河北省試點地區調整種植結構，加強水利工程建設，大力發展高效節水灌溉，嚴格地下水管理，以及開展以農業水價綜合改革為重點的體制機制創新。從目前情況看，試點進展比預期要好，很多治理措施已經開始實施。
（四）切實加強水利資金管理。一是建立健全水利資金管理制度。按照“依法行政、依法理財”和“權力搜尋、規範流程”的要求，財政部會同相關部門著力建立健全水利資金管理制度體系，各地方也都結合實際制定實施細則，實現了對資金項目和運行過程的全覆蓋。二是建立多元化監督體系。財政部會同有關部門，從制度建設、預算管理、監督檢查、信息公開、廉政風險防控等方面，將各級財政安排的水利資金納入監督管理範圍。加大審計監督、財政監督、水利稽察等工作力度，發揮社會、媒體、農民民眾的監督作用。
（五）積極推行績效管理。一是推進部門預算績效管理。科學編制部門預算，保障部門履行職能和重點支出資金需求。著力推進部門預算和“三公”經費公開，提高預算透明度。為加強預算執行管理，水利部建立了預算項目儲備、預算執行考核和預算執行動態監控“三項機制”，並會同審計署建立“水利審計免疫系統”，線上實時監控每一筆國庫集中支付資金和直屬單位財務核算，確保預算執行序時、均衡，資金支付安全、有效。二是逐步擴大專項資金績效管理範圍。中小河流治理、小型病險水庫除險加固、小型農田水利建設等資金建立了績效評價制度。開展了中央水利投資計畫執行情況考核和建設項目後評價工作。將績效評價的結果與有關項目和資金安排掛鈎，強化了地方政府和項目單位對項目的監督管理。
三、財政水利資金管理使用中存在的問題及原因
近年來，財政水利資金使用管理總體上是好的，但還存在以下主要問題：
（一）水利投融資體制機制還不完善。公共水利設施仍然主要依靠財政投入，水利市場化投融資機制尚未全面建立起來。部分地方投入責任落實不到位，難以保證工期和建設目標要求，有些項目形成“半拉子”工程，有的灌區“有首無尾”，影響了工程儘快建成並發揮效益。
（二）一些領域資金多頭管理。特別是在農村水利建設方面，涉及的資金渠道及管理部門多，資金交叉重複和分散使用並存，影響了資金使用的整體效益。
（三）部分大中型水利項目投資控制不嚴。大中型水利項目建設周期長，不可預見因素多，由於建設期物價上漲、政策性調整等原因，部分大中型水利工程實際投資超概算。
（四）“重建輕管”現象仍然存在。有的水利項目特別是點多面廣的農村水利項目，建後管理維護不到位，有的設施存在淤積損毀、功能減退等現象。
（五）部分資金使用違規違紀。一些幹部違規違紀插手工程項目建設，一些項目資金被擠占、挪用、套取。
產生上述問題的主要原因：
一是政府與市場的關係沒有完全理順。運用市場機制管水、用水、節水、護水的制度尚不健全，政府與市場“兩隻手”協同發力、有機結合的機制尚不完善。
二是中央與地方水利支出責任不明晰。一些流域骨幹工程等重大項目，中央投資比例偏低；一些中小型建設項目中央承擔了較多的支出責任。
三是規劃管理統籌協調不夠。相關行業涉及水利建設的各類規劃很多，既有全國性的綜合規劃，又有流域性和區域性的規劃，還有很多專項規劃，內容劃分過細，缺乏統籌協調，項目和內容存在交叉重複。
四是績效管理制度有待完善。績效管理理念尚未牢固樹立，制度不夠健全，評價體系、方法、手段有待改進。績效管理覆蓋面有待進一步擴大，績效評價結果運用也不夠充分。
五是部分水利領域改革比較滯後。小型水利工程管理體制改革滯後，產權不明晰，管護主體、責任、經費落實難等問題仍未得到有效解決。農業水價綜合改革推進緩慢，市場機制難以有效發揮作用。
四、下一步工作打算
治水對中華民族至關重要。我們將積極貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，認真落實國家治水方略和全國人大有關決議要求，切實轉變職能，全面深化改革，努力破除水利建設發展面臨的體制機制障礙，著力構建水利發展財政保障長效機制。
（一）理順政府與市場的關係。隨著改革深入推進，社會資本的重要性將日益顯現，政府投資應更多起到“四兩撥千斤”的作用。要在繼續堅持政府主導辦水利的同時，加快建立政府和市場有機結合的機制，更加充分地發揮市場機制的作用。一是加快政府職能轉變。科學合理地確定政府在水利改革發展中的事務邊界，減少對微觀事務的行政干預。進一步規範各部門在水利資金和項目管理中所承擔的職責、審批許可權、審批環節和程式，明晰部門責任，加強統籌協調，提高財政水利資金的分配管理效率。二是更大程度更廣範圍發揮市場機製作用。在落實政府投入責任的同時，加快建立健全多主體、多渠道、多形式的投融資機制。進一步推動金融資本對水利建設的投入。研究制定吸引社會資本投入的政策措施，解決社會資本“進不來”和“不願進”的問題，調動社會資本參與水利項目建設和管理的積極性。創新水利公共服務提供方式，引入競爭機制，逐步推行水利工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等公共服務向社會力量購買。積極培育水利公共服務市場，健全市場監管機制。
（二）研究界定中央與地方的支出責任。在研究明晰中央事權、地方事權、中央與地方共同事權的基礎上，進一步明確中央與地方各自承擔，以及共同承擔的支出責任。
（三）完善財政水利資金預算管理機制。一是最佳化轉移支付體系。清理、整合、規範水利專項轉移支付，建立專項轉移支付定期評估和退出機制。加大一般公共預算與政府性基金預算的統籌力度，逐步將符合條件的政府性基金列入一般公共預算。二是改進預算管理和控制。將水利資金預算納入中期財政規劃管理。推動編制水利發展三年滾動規劃，加強水利重大改革、重要政策、重大項目與中期財政規劃的銜接。三是加強財政水利資金績效管理。強化支出責任和效率意識，健全預算績效管理制度和機制，全面推進預算績效管理工作。將績效評價重點由項目支出拓展到政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果套用，將評價結果作為調整財政水利資金支出結構、完善政策和安排預算的重要依據。
（四）最佳化財政水利資金支出結構。一是大力支持重大水利工程建設。抓大補小，調整最佳化水利投資結構，集中力量支持國務院確定的172項節水供水重大水利工程建設。二是大力支持民生水利建設。全面落實農村飲水安全工程“十二五”規劃，確保明年完成建設任務。加強農田水利和重大水利工程終端配套設施建設，既保證水利骨幹體系的建成，又打通“最後一公里”，讓水利建設真正惠及民生。三是大力支持生態文明建設。支持建立健全最嚴格水資源管理制度、跨區域水資源保護制度、水土流失綜合治理體系。健全水生態文明制度體系，促進和保障水生態系統保護與修復，實現人水和諧。四是穩步推進地下水超采綜合治理。將在總結評估河北省地下水超采綜合治理試點成效和經驗的基礎上，進一步加大綜合治理投入力度，支持鞏固試點成果，適當擴大治理範圍。
（五）支持加快水利重點領域改革。一是加快完善農田水利建設和管護機制。因地制宜探索不同類型農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制的有效途徑，實現農田水利設施“產權明晰、權責落實、經費保障、管用得當、持續發展”。二是加快推進農業水價改革。進一步開拓思路，把農業水價改革作為農業節水的重要突破口，落實節水優先方針，堅持供給與需求統籌考慮，從加強用水需求管理、推動農業種植結構調整和提高農技水平等方面，統籌做好農業水價綜合改革各項工作。三是加快建立生態補償機制。完善水土保持等生態補償制度，建立江河源頭區、重要水源地、重要水生態修復治理區和蓄滯洪區生態補償機制。四是支持推動建立水權制度。加快研究水資源資產產權制度和管理體制改革，明確水權歸屬，培育水權交易市場，健全水資源節約使用制度，充分發揮市場機制在水資源配置和節約使用中的決定性作用。
（六）改進和加強財政水利資金監管。一是進一步健全制度體系。認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面深入推進依法行政、依法理財。加快制度建設，真正形成依靠制度管錢管事的理念和機制。二是進一步改進資金分配和項目管理。進一步規範流程，加強對權力的約束，減少自由裁量權。加快完善事權與支出責任相適應的水利投入機制，對由地方管理更為方便有效的事項，將責任、權力、資金一律下放地方管理，中央部門加強行業指導和監督職責。強化資金統籌整合，提升資金使用效益。三是大力推行信息公開。全面推行水利資金預算信息公開制度，建立健全水利建設項目特別是基層項目信息公開制度和機制，增強財政水利資金和項目的透明度。四是強化監督檢查。建立健全水利資金分配使用的風險防控機制，加強對重點風險環節和領域的監控。強化審計監督、財政監督和水利稽察，進一步發揮社會監督的作用。加大對重點區域和重點項目的檢查力度，加強對基層資金使用情況的監管，突出解決好擠占、挪用、套取資金等問題。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
長期以來，各位領導和委員高度重視、大力支持財政水利資金管理工作，不斷加強立法和實施監督，有力推動了水利事業發展。我們將按照全國人大常委會的審議意見，進一步改進工作，努力為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出積極貢獻！
