各市(州)人民政府,長白山管委會,各縣(市)人民政府,省政府各廳委辦、各直屬機構:
為貫徹落實《中華人民共和國預算法》和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號),深化財稅體制改革,加快政府職能轉變,現就進一步加強政府性債務管理工作提出以下意見:
基本介紹
- 中文名：吉林省人民政府關於進一步加強政府性債務管理的實施意見
- 發布機構：吉林省人民政府
- 發布時間：2016-01-15
一、總體要求
(一)指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照黨中央、國務院和省委、省政府深化財稅體制改革的決策部署,建立 “借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制,有效發揮地方政府規範舉債的積極作用,切實防範化解財政金融風險,促進我省經濟持續健康發展。
(二)基本原則。
依法舉債。按照全面推進依法治省的總體要求,加快建立規範的地方政府舉債融資機制,堅決制止地方政府違法違規舉債。
分清責任。政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的,按約定規則依法承擔相關責任。
規範管理。對地方政府債務實行規模控制,嚴格限定政府舉債程式和資金用途,把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理,實現 “借、用、還”相統一。
防範風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線,切實防範和化解財政金融風險。
穩步推進。在規範管理的同時,要妥善處理存量債務,確保在建項目有序推進。
二、加快建立規範的政府舉債融資機制
(一)規範政府舉債主體和方式。經國務院批准,省政府採取發行政府債券方式適度舉借債務,市、縣級政府確需舉借債務的由省政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其財政部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。
(二)對政府債務實行分類管理。政府債務分為一般債務和專項債務。沒有收益的公益性事業發展確需舉借一般債務的,由省政府統一發行地方政府一般債券融資舉借,主要以一般公共預算收入償還;有一定收益的公益性事業發展確需舉借專項債務的,由省政府統一發行地方政府專項債券融資舉借,以對應的政府性基金或專項收入償還。省政府代市、縣級政府舉借的債務資金,各地、各相關部門必須按規定用途使用,並確保按時足額還本付息。
(三)推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施和公共服務等領域有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資,按約定規則獨自或與政府共同成立特殊項目公司建設和運營合作項目。投資者或特殊項目公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府對投資者或特殊項目公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔投資者或特殊項目公司的償債責任。
(四)加強政府或有債務監管。各級政府應逐步降低存量或有債務,對於新發生的或有債務,要嚴格限定在依法擔保的範圍內,並根據擔保契約依法承擔相關責任。除法律另有規定以及經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的以外,各級政府及其部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。學校、幼稚園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人,其以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押。各級地方政府為或有債務代償的財政資金,要積極進行追繳,並要將代償損失對應資產權益劃轉到地方政府指定的部門單位進行管理與處置。各級政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控,按照只減不增原則,做好相關監管工作。
三、政府債務實行規模控制和預算管理
(一)實行政府債務規模控制。對政府債務規模實行限額管理,政府舉債不得突破批准的限額。政府一般債務和專項債務規模納入限額管理,省政府在國務院批准的限額內編制預算調整方案,報省人大或其常委會批准,市、縣級政府債務限額由省級財政部門在省人大或其常委會批准的規模內,根據各地債務風險、財力狀況及存量債務處置成效等因素測算分配,並報省政府批准。
(二)限定舉債程式和資金用途。市、縣級政府在省政府批准的分地區限額內舉借債務,必須報本級人大或其常委會批准。政府舉借債務要遵循市場化原則。建立政府信用評級制度,逐步完善政府債券市場。政府債務資金只能用於公益性資本支出或適度歸還存量債務,不得用於經常性支出和償還債務利息,堅決杜絕用於樓堂館所等明令禁止的項目支出。
(三)政府債務納入全口徑預算管理。將一般債務收支納入一般公共預算管理,專項債務收支納入政府性基金預算管理,政府與社會資本合作項目中的產權轉讓、股息、超額收益分成等收入,以及對政府與社會資本合作項目的股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等收支按性質納入相應政府預算管理。各部門、各單位要將債務收支納入本部門、本單位預算管理。或有債務確需政府或其部門、單位依法承擔償債責任的,償債資金要納入相應預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關係不變,償債資金要按照預算管理要求規範管理。
四、處置好存量政府債務
處置到期存量債務要遵循市場規則。項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務,應繼續通過項目收入償還;項目自身運營收入不足以還本付息的債務,可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施,提高項目盈利和償債能力。各級政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理,拓寬償債資金渠道,統籌安排償債資金。對確需政府直接償還的債務,要統籌各類財政性資金,切實履行償債責任,必要時可以處置政府資產以償還債務。對確需政府依法履行擔保或救助責任的債務,各級政府要切實依法履行協定約定,做出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協定認真落實償債責任,明確償債時限,按時還本付息,不得單方面改變原有債權債務關係,不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務,債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。對甄別後納入預算管理的政府存量債務,各地可按規定申請發行地方政府債券置換,以降低利息負擔,最佳化期限結構,騰出更多資金用於重點項目建設。鼓勵各地運用政府與社會資本合作模式改造存量政府債務項目,對採用政府與社會資本合作模式化解政府債務騰出舉債空間,以及積極採取措施化解存量政府債務取得成效的地區,省政府在分配各地置換債券額度、新增債券額度以及一般激勵性轉移支付時予以掛鈎傾斜。
五、推進融資平台公司轉型
各級政府要抓緊剝離融資平台公司的政府融資職能,融資平台公司不得新增政府債務。對2014年存量債務清理甄別後的融資平台公司,各級政府要按照 “只減不增 ”的原則,通過關閉、合併、轉型等方式妥善處置。在處置過程中,要按照 “權、責、利”相一致的原則,妥善處理存量債務。融資平台公司存量債務根據2014年清理甄別結果甄別為政府債務的,對應的資產、權益、收入等也要相應確權或劃轉。各級政府要認真清理規範對融資平台公司的各類注資、補貼等財政支出政策,不得用財政資金償還企業債務。加快推進融資平台公司市場化轉型和融資,將融資平台公司逐步轉型為主要承擔公益性項目建設和運營的公益類國有企業,通過加大國有資本投入、引入社會資本、建立多元化的投資回報體系等措施,支持公益類國有企業自主經營和市場化融資,增強其提供公共產品和服務的能力,繼續發揮其對經濟社會發展的積極作用。各級政府向融資平台公司轉型後的市場主體採購產品和服務,應嚴格履行政府採購和招投標等程式,將相關財政資金納入預算統籌安排。
六、妥善解決在建項目後續融資
各級政府要統籌各類資金,優先保障在建項目續建和收尾。
(一)支持在建項目的存量融資需求。各級政府和銀行業金融機構要按照總量控制、區別對待的原則,支持融資平台公司在建項目的存量融資需求,確保在建項目有序推進。對於在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款契約並已放款,但契約尚未到期的融資平台公司在建項目貸款,銀行業金融機構要在全面把控風險、落實信貸條件的前提下,繼續按照契約約定發放貸款,不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對於在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款契約,且契約到期的融資平台公司在建項目貸款,如果項目自身運營收入不足以還本付息,銀行業金融機構可與地方政府、融資平台公司協商,在後續借款與前期借款契約約定的責任一致,且確保借款契約金額不增加的前提下,重新修訂借款契約,合理確定貸款期限,補充合格有效抵質押品。
(二)規範實施在建項目的增量融資。各級政府要密切關注融資平台公司在建項目中應由財政支持的增量融資需求,在依法合規、規範管理的前提下,統籌財政資金和社會資本等各類資金,保障在建項目續建和收尾。對於已簽契約貸款額不能滿足建設需要,且適宜採取政府和社會資本合作模式的融資平台公司在建項目,優先採取政府和社會資本合作模式,彌補在建項目增量融資需求。對於已簽契約貸款額不能滿足建設需要,且符合國家有關規定並確實沒有其他建設資金來源,但又暫時不宜轉為政府和社會資本合作模式的融資平台公司在建項目,增量融資需求納入政府預算管理,由地方政府按法律要求和有關規定發行政府債券解決。
(三)切實做好在建項目後續融資管理工作。銀行業金融機構要兼顧促發展和防風險,嚴格規範信貸管理,切實加強風險識別和風險控制。對於融資平台公司在建項目貸款,銀行業金融機構要在審慎測算融資平台公司還款能力和在建項目收益、綜合考慮地方政府償債能力的基礎上,自主決策、自擔風險,切實做好後續融資管理工作。
七、控制和化解政府性債務風險
(一)建立債務風險預警機制。省財政廳根據各地一般債務、專項債務、或有債務等情況,測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標,評估各地債務風險狀況,對債務高風險地區進行風險預警,並建立約談制度。列入預警範圍的高風險地區要認真排查債務風險點,制定化解債務風險工作方案,嚴格舉債投資項目審批,加大償債力度,逐步降低風險。債務風險相對較低的地區,要合理控制債務餘額規模和增長速度。
(二)建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束,防範道德風險,市、縣級政府對其舉借的債務負有償還責任,省政府實行不救助原則。市、縣級政府要按照分級負責和 “誰舉借、誰使用、誰償還 ”原則,落實償債責任和風險防控責任,制定應急處置預案,建立責任追究機制。各級政府出現償債困難時,要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式,多渠道籌集資金償還債務。市、縣級政府確實難以自行償還債務時,要及時啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制,積極化解債務風險,並追究相關人員責任。
(三)嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制,加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。各級政府及其部門不得在預算之外違法違規舉借債務,不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設,不得挪用債務資金或改變既定資金用途;對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規,不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保;不得違規干預金融機構等正常經營活動,不得強制金融機構等提供政府性融資。各地要進一步規範土地出讓管理,堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。
八、完善配套政策
(一)完善債務報告和公開制度。各級財政部門要完善政府性債務統計分析報告制度,加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度,全面反映政府的資產負債情況。對於中央出台的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務,應單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立政府性債務公開制度,加強政府信用體系建設。各地要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況,自覺接受社會監督。
(二)嚴格考核監督。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核,明確責任落實。各市、縣級政府要對本地區地方政府性債務負責任,強化教育和考核,糾正不正確的政績導向,對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為,要追究相關責任人責任。
(三)強化債權人約束。金融機構不得違法違規向地方政府提供融資,不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定,向屬於政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規範信貸管理,切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的,應自行承擔相應損失,並按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律、法規追究相關機構和人員的責任。
九、加強組織領導
各地、各部門要高度重視,把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任,結合實際制定具體方案,政府主要負責人作為第一責任人,認真抓好政策落實。要建立政府統一領導、財政歸口管理、部門分工協作的地方政府性債務協調機制,統籌加強政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門,要完善債務管理制度,充實債務管理力量,做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作;發展改革部門要加強政府投資計畫管理和項目審批,從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目;金融監管部門要加強監管、正確引導,制止金融機構等違法違規提供融資;審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督,促進完善債務管理制度,防範風險,規範管理,提高資金使用效益。各地、各部門要切實履行職責,加強協調配合,全面做好加強地方政府性債務管理各項工作,確保政策貫徹落實到位。
吉林省人民政府
2016年1月15日
