2014年8月7日，吉林省人民政府辦公廳以吉政辦發〔2014〕32號印發《關於吉林省生態城鎮化的實施意見》。該《意見》分總體要求、主要任務、保障措施3部分。主要任務是：保障生態功能，科學構建生態城鎮化形態格局；最佳化產業結構，加強生態城鎮化產業支撐；控制污染物排放，改善城鄉環境；加強區域生態工程建設，保護生態環境。；加強基礎設施建設，提升生態城鎮化承載能力；建立協調發展與生態保護的長效機制。
基本介紹
- 中文名：吉林省人民政府辦公廳關於吉林省生態城鎮化的實施意見
- 文號：吉政辦發〔2014〕32號
- 性質：實施意見
- 發布單位：吉林省人民政府辦公廳
吉林省人民政府辦公廳關於吉林省生態城鎮化的實施意見
吉政辦發〔2014〕32號
各市（州）人民政府，長白山管委會，各縣（市）人民政府，省政府各廳委辦、各直屬機構：
生態城鎮化是轉變發展方式的必然趨勢，是新型城鎮化的核心內容，是宜居宜業的首要選擇。省委十屆三次全會提出把生態城鎮化建設作為生態文明建設的重點任務，全省新型城鎮化工作會議明確提出了生態城鎮化建設的新要求。為落實省委、省政府部署、紮實有效推進生態城鎮化建設，經省政府同意，現提出以下意見：
一、總體要求
（一）基本思路。遵循城鎮化發展規律，以生態承載力和環境容量為約束，以產業的生態化改造和構建生態產業模式為動力，以可持續的生態安全格局為支撐，把生態文明理念全面融入城鎮化進程，圍繞循環發展、低碳發展、綠色發展，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，構建可持續的城鎮化格局和空間形態，走出一條以人為本、資源節約、環境友好、布局最佳化、生態文明的城鎮化道路。
（二）基本原則。
堅持以人為本，科學規劃。從公眾對環境的基本需求出發，圍繞提高人口的生活環境質量，科學規劃重點任務和項目，促進人與自然和諧共處。
堅持生態優先，可持續發展。強化對生態環境的保護、修復和對環境污染的綜合防治，節約集約利用資源，促使城鎮化建設與環境保護走上互促共贏之路。
堅持突出重點，保障安全。著重解決城鎮化可持續發展的突出問題，提高防範重大污染事故和環境監督管理能力，保障生態與環境安全。
堅持體制創新，法治保障。通過改革體制、健全法制、完善機制，建立促進生態城鎮化發展的體制機制，規範相關責任主體的行為，依法推進生態城鎮化進程。
堅持政府主導，市場主體。不斷強化政府對生態城鎮化規劃及政策法規的主導作用，正確處理政府和市場的關係，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用。
（三）發展目標。到2020年，全省城鎮化率達到60%左右，單位地區生產總值能耗、單位地區生產總值二氧化碳排放量、單位工業增加值用水量持續下降，全省城鎮化發展方式顯著轉變，初步形成節約資源和保護環境的空間結構、產業結構、生產方式、生活方式。基礎設施承載能力進一步提升，城市污水集中處理率達到92%、城市生活垃圾無害化處理率達到90%、城市集中供熱普及率達到87%；資源環境進一步改善，城鎮可再生能源消費比重達到13%、城鎮綠色建築占新建建築比重達到50%、城市建成區綠地率達到38%、城市人均公園綠地面積達到12.5平方米、地級以上城市空氣品質達到國家標準的比例達到90%；生態保護與治理進一步加強，森林覆蓋率達到45%以上、草原“三化”治理面積30萬畝、自然濕地有效保護率達到56%、重要江河湖泊水功能水質達標率達到69%、水土流失治理率達到15%。
二、主要任務
（一）保障生態功能，科學構建生態城鎮化形態格局。嚴格執行《吉林省主體功能區規劃》，調整最佳化空間結構，明確重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域功能布局，構建科學合理的生態城鎮化形態格局。
1.最佳化空間布局。科學劃定生態紅線，推進國土綜合整治，加強國土空間開發管控和土地用途管制。在保障生態 —經濟系統良性循環的前提下，依據《吉林省城鎮體系規劃》，最佳化城鎮等級規模結構和城鎮化空間格局。按照“強化中部、構築支點、區域聯動”的空間發展戰略，積極引導人口和生產力要素向中部地區集中、向重點城鎮集中。針對不同地域生態資源條件，實施差異化發展戰略。推動東部地區發揮環抱群山、水碧天藍、景色秀美的生態優勢，形成山環水繞、錯落有致、景趣相融的城鎮群；推動中部地區發揮空間廣闊、江河眾多、林田相間的優勢，形成綠色宜居、人在城中、城在林中的城鎮群；推動西部地區發揮草原遼闊、濕地廣袤、河湖互濟的生態優勢，形成漁興牧旺、草茂糧豐、人水和諧的城鎮群。
2.推進重點開發區域城市（鎮）擴大生態空間，完善生態功能。堅持環境與經濟協調發展，在空間和總量上保障生態用地，適度擴大先進制造業空間，擴大服務業、交通和城市居住等建設空間，挖掘農村居民點用地整理潛力，擴大綠色生態空間。強化生態環境、基本農田、林地、濕地等保護規劃的落實，減少城鎮化對生態環境的影響，避免出現土地過多占用、水資源過度開發和生態環境壓力過大等問題，努力提高環境質量。大力推進區域內城區老工業區搬遷改造、環境整治和生態系統修復。加快實施長春市寬城區鐵北老工業區、吉林市哈達灣老工業區、四平市鐵東老工業區、遼源市龍山區遼河兩岸老工業區、西安老工業區、通化市江東老工業區、白城市洮北區鐵東老工業區、洮南市洮東老工業區搬遷改造。支持延邊州、四平市等地創建國家生態文明先行示範區。
3.推進限制開發區域城市（鎮）依據生態、區位特色，構建獨具風格的城鎮。堅持保護為主，合理選擇發展方向，積極發展特色優勢產業，加快建設重點生態功能保護區，確保生態功能的恢復與保育。農產品主產區要保障農田數量和質量，加強農業基礎設施建設，最佳化農業生產布局和品種結構，科學確定不同區域農業發展重點，形成優勢突出和特色鮮明的產業帶。重點生態功能區要以保護和修復生態環境，提供生態產品為首要任務，因地制宜發展不影響主體功能定位的適宜產業，引導超載人口逐步有序轉移。在有條件的地區之間，通過水系、綠帶等構建生態廊道，避免形成“生態孤島”。著力推動區域內公主嶺、九台、梅河口、雙遼、扶餘、敦化、大安、撫松等重要節點城市發展為中等城市。
4.推進禁止開發區域生態移民，建設風景名勝區和保護區。堅持強制性保護，依據法律、法規和相關規劃嚴格監管，遏制人為因素對自然生態系統的干擾和破壞。有計畫有步驟地實施生態移民，有序引導林區、國有工礦區、農墾區、濕地核心區人口向中心城鎮和中部地區轉移，逐步恢復重點區域的生態功能。加強風景名勝區的保護和管理。自然保護區內，要按核心區、緩衝區和實驗區的次序，逐步轉移自然保護區的人口，慎重建設區內交通、通信、電網等基礎設施。風景名勝區、森林公園區域內，建設旅遊設施及其他基礎設施等必須符合土地利用總體規劃和森林公園規劃，並根據資源狀況和環境容量對旅遊規模進行合理控制。加快推進林業棚戶區改造，到2017年完成國有林區生態移民；積極開展自然保護區生態移民，率先啟動向海自然保護區生態移民試點；適時啟動國有工礦區、農墾區生態移民試點。
（二）最佳化產業結構，加強生態城鎮化產業支撐。培育壯大支柱產業、改造提升傳統產業，積極發展戰略性新興產業，大力發展現代農業和現代服務業，構建以節約資源為核心的產業體系，全力推動產業轉型升級。
1.建立以節地、節水和節能為中心的現代集約化農業體系。積極推動綠色、生態、環保、高效的農業發展模式，切實轉變農業生產方式和發展方式，建立可持續發展的現代農業體系。大力發展“六型”農業（生態型、智慧型、效益型、特色型、開放型、安全型），實現由粗放經營向精細管理轉變、由初級生產向品牌創建轉變、由數量擴張向內涵增長轉變、由資源消耗型向環境友好型轉變、由封閉式發展向開放式發展轉變。切實做好土地確權登記和土地承包經營權流轉服務指導工作，加大對專業大戶、農村合作經濟組織的支持力度，鼓勵和引導工商資本投資發展適合企業化經營領域，推動土地適度規模經營。
2.建立以節能、節材為中心的節約型工業生產體系。推進循環經濟示範工程建設，提高資源利用效率，促進工業經濟循環發展。充分挖掘現有城鎮的產業生態化潛力和綜合承載能力，防止城市邊界無序漫延。積極推進結構調整，最佳化產業發展方向，重點提高汽車、石化以及農產品加工等產業的技術創新能力和工藝裝備水平，創造支柱產業新優勢；加快培育形成醫藥健康、裝備製造、建築、旅遊等新的四大支柱產業；運用高新技術和先進適用技術改造提升冶金、建材、輕紡等傳統產業，切實把淘汰落後產能與產業結構最佳化升級結合起來，把發揮地方資源優勢與保護生態環境結合起來；強化技術創新和產業創新，加快發展醫藥、生物化工、電子信息、新材料、新能源、新能源汽車、先進裝備製造和節能環保等戰略性新興產業。加快推進純電動和混合動力新能源汽車、吉林化學循環經濟示範區、礦泉水及保健食品開發、軌道交通等項目建設，鼓勵資源綜合利用、循環經濟項目建設。
3.建立適度消費、勤儉節約為特徵的服務產業體系。依託區域性中心城市，著力發展物流、商貿、生態旅遊、科技諮詢、信息服務、投融資服務、文化會展、軟體、外包服務等服務業態。以特色景區為載體、以重點項目為支撐，依託歷史文化、民俗風情、冰雪溫泉、休閒養生和邊境風光等特色資源，大力發展各具特色的生態旅遊產業體系。啟動實施服務業發展三年行動計畫，加快推進服務業發展十大工程和現代服務業集聚區建設。
（三）控制污染物排放，改善城鄉環境。進一步加大節能減排力度，全面實施大氣污染防治專項規劃，努力建設天更藍、地更綠、水更清的美麗吉林。
1.大力提高城鎮集約、智慧型、低碳水平。以節能減排、循環經濟、清潔生產、生態環保、應對氣候變化等為抓手，設定科學合理的控制指標，大幅降低能耗、碳排放、地耗和水耗強度，控制能源消費總量、碳排放總量和主要污染物排放總量，嚴守耕地、水資源，以及林草、濕地、河湖等生態紅線，大力發展綠色低碳技術，最佳化改造存量，科學謀劃增量，加快轉變發展方式，提高發展的質量和效益。開展長春、延吉等“國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理示範城市”試點，推進回收體系和資源化利用項目建設。推進信息化技術在城市管理中的套用，不斷提高城鎮精細化管理水平，重點加快遼源市等“智慧城市”建設。
2.加強大氣污染、水污染、土壤污染治理。進一步加大大氣污染防治力度。制定污染防治行動計畫和方案，抓住源頭，綜合治理，有效提高空氣品質；進一步加大節能減排力度。把化解產能過剩、轉變發展方式與治理大氣污染緊密結合起來，堅決推進燃煤發電機組改造、燃煤鍋爐污染治理等，大力實施風電、生物質利用等清潔能源替代，推進氣化吉林工程建設。突出機動車污染減排，推廣新能源汽車，著力發展公共運輸。加強對建築揚塵、秸稈焚燒等污染源的管控；進一步加大重點流域水污染防治力度，抓好重點流域和重點支流環境綜合整治，合理劃分飲用水水源保護區，確保飲水安全；進一步加大農村人居環境改善力度，以“千村示範，萬戶提升”活動為抓手，全面實施農村人居環境改善工程，積極爭取國家支持，力求整省推進農村環境連片整治，加快生活污水處理站、垃圾分類站、畜禽糞便處理場等設施建設，切實解決糞土亂堆、柴草亂垛、垃圾亂倒、髒水亂潑、廁所亂建、畜禽亂跑的“六亂”問題，推動農藥、化肥的科學施用，嚴厲打擊高毒高殘留農藥的生產、銷售和使用行為，鼓勵發展無公害、綠色、有機農產品產業，切實解決好農業面源污染問題，加強城鄉結合部治理，推進村屯綠化美化亮化和連片整治，加快建設美麗鄉村。
3.加快綠色城市建設。將生態文明理念全面融入城市發展，構建綠色生產方式、生活方式和消費模式。嚴格控制高耗能、高排放產業發展，加快發展綠色食品、清潔能源等綠色產業；實施綠色建築行動計畫，嚴格綠色建築標準，加快建築節能改造，推廣節水器具使用，大力發展綠色建材，在長春、吉林兩市率先推進建築產業化發展並逐步在全省推廣；積極發展綠色交通，鼓勵推廣綠色出行方式，改善城市腳踏車、步行出行條件，倡導綠色出行；加強城市綠地建設，支持城市下沉式綠地和濕地公園建設，構建中部地區生態園林型城鎮、東部地區山水型城鎮和西部地區草原型城鎮，逐步消除城區裸露地面。支持吉林高新循環經濟產業園區創建國家“城市礦產”示範基地。
（四）加強區域生態工程建設，保護生態環境。大力開展退化生態系統的恢復與重建，最大限度地增加生態資源總量，提高資源利用效率和水平，減少城鎮化推進過程中對自然的干擾和對環境的損害，實現城鎮發展與生態環境、人與自然的和諧相處。
1.實施中部黑土地保護治理工程。依據土地利用總體規劃和水土保持規劃，加快制定黑土地保護治理工程總體規劃，以治理水土流失為重點，採用工程、生物技術措施，對黑土區內的退化黑土資源進行綜合整治，重點開展表土剝離、農田水利設施、防旱除澇、控制水土流失等治理工程，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用率。大力推廣土壤改良、農田養分管理等土地持續利用技術；對地勢平坦、集中連片、土壤肥力較高的黑土地，以建成旱澇保收高標準農田為目標；對因過度墾殖、利用不當造成的高強度侵蝕地，以生物措施與工程措施相結合，加強黑土地治理；加快“三北”防護林工程建設，進一步完善農田防護林體系。
2.實施西部生態經濟區建設工程。紮實推進河湖連通工程，加強濕地恢復與治理項目建設，逐步恢復濕地面積；挖掘過境洪水資源利用潛力，恢復西部地區草原生態系統；推動以清潔能源產業為主的生態經濟體系工程建設，依託西部地區能源產業和特色資源優勢，大力發展清潔能源產業、草地畜牧業、現代生物工業及濕地旅遊產業，協調推進城鎮化與生態保育建設；大力推進西部退耕還草還林，鞏固西部生態屏障。以防沙治沙和農田防護林建設為重點，加大科爾沁沙地和沙化耕地治理力度，儘快遏制西部荒漠化趨勢。
3.實施東部長白山林區生態系統修復工程。積極推進林區生態保護與經濟轉型，創新經營管理體制，提高林區生態質量，促進林區資源持續經營。切實加強水源保護，爭取國家政策支持，逐步對國有林區實行全面停止採伐，加大森林撫育力度，減少林地徵用，保護自然原生態和生物多樣性，進一步提升長白山生態功能。
4.加強水利建設。牢固樹立人水和諧理念，強化大中小河流治理，加強農田水利基礎設施建設，不斷提高水資源配置能力和防汛抗旱減災水平。啟動實施引松供水工程、重點地區應急備用水源工程建設，完成大安灌區、松原灌區等工程建設，推進長吉圖開發開放先導區水源工程建設；加快農村供水工程建設，解決550萬農村居民的飲水安全問題；加快調水工程建設，合理開發利用水資源，實現區域水資源最佳化配置。加快推進中部城市引松供水工程、引松入榆工程、引嫩入白工程、哈達山樞紐工程建設。
5.加強區域生態廊道建設。劃定區域生態廊道，連線生態重點保護區域和城鄉建設空間，加強生物多樣性保護，構建人與自然和諧共生的生態安全格局。沿松花江、鴨綠江和圖們江構築三條省域性的生態廊道，連線重點城鎮化地區；沿各主要支流水系以及鐵路、高速公路、重點公路為骨架構建區域性生態次廊道，連線區域重要生態功能區和重點城鎮。加快構建和保護長春市與吉林市城市之間的“綠心”，打造中部地區大黑山生態屏障帶和雙陽 —松花湖低山丘陵生態屏障帶。
（五）加強基礎設施建設，提升生態城鎮化承載能力。按照統籌規劃、保護生態、突出重點、適度超前的原則，加快推進重大基礎設施建設，逐步建立網路化、現代化的基礎設施體系，進一步提高城鎮吸納、承載、輻射能力。
1.加快交通基礎設施建設。實施城市暢通工程，全面推進城市公共運輸發展、路網建設和管理提升。大力發展城市低碳公共運輸體系。合理調整公交線路網密度和站點布局，加大城市公交系統改造力度，按照交通工具的空間利用效率和生態化程度來重新進行布局，鼓勵腳踏車和電動車等微交通的發展；加快中部城市群軌道交通體系建設。依託長春站、長春西站、龍嘉機場和吉林站等綜合換乘中心，打造以高速鐵路、城際鐵路、城市輕軌為骨幹的軌道交通體系，重點推進長吉都市區軌道交通的網路化發展；構建以高速公路為骨架、普通國省道幹線公路為支撐、農村公路為基礎的結構合理、層次分明的公路網，不斷提高城鄉公路通達度和通暢水平；提高航空和水運交通發展水平，形成“一主多輔”機場格局，發揮河湖航運的潛力，完善水上交通設施和安全管理。
2.加強市政設施建設。加快實施棚戶區改造，將拆出的地域作為城市發展空間，預留農村人口入城後的生活空間，有條件的地區要將城市基礎設施和公共服務設施延伸到農村居民點。提高城鄉供水保障能力，鼓勵使用再生水、礦井水等非常規水源。推進重點城市、重點地區水源工程建設，提高供水安全保障能力。加快生活垃圾無害化處理設施建設，支持長春市、通化縣等生活垃圾分類試點城市創建工作，在推進垃圾分類試點的基礎上，完善垃圾的收集、運輸體系。優先推廣焚燒發電等先進技術，重點建設延吉、通化、白城、松原等生活垃圾焚燒發電項目，實現城鎮生活垃圾無害化處理設施全覆蓋。遵循 “適度規模、合理分布、深度處理、就地循環”的原則，分類推進城鎮污水處理基礎設施或分散型生態處理設施建設以及現有污水處理廠的升級改造。縣以上城市污水處理廠全部執行一級A標準，加快建設卡倫、興隆山、長山等重點鎮污水處理設施和污水管網工程。統籌電力、通訊、給排水、供熱、燃氣等地下管網建設。
（六）建立協調發展與生態保護的長效機制。實行最嚴格的生態環境保護制度，建立完善推動城鎮化循環、低碳、綠色發展的體制機制。
1.實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度。健全生態補償機制。完善針對欠發達地區、生態源頭地區及重點生態建設的扶持政策，重點在財政轉移支付和生態補償方面予以傾斜，探索實施生態建設專項補助政策。開展生態補償政策法規研究制定工作，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償範圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等。積極探索碳匯交易、節能量交易、排污權交易等市場化補償模式。
2.實行最嚴格的環境監管制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。完善污染物排放許可證制度，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。加大環境執法力度，嚴格執行環境影響評價制度，加強突發環境事件應急能力建設，完善以預防為主的環境風險管理制度。對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。建立健全環境監管體制，建立區域間環境治理聯動和合作機制，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。
三、保障措施
全面落實主體功能區戰略，嚴格落實目標責任，建立有利於生態城鎮化建設的工作推進機制。
（一）加強組織領導。建立健全生態城鎮化工作協調機制，省城鎮化辦具體負責全省統籌推進生態城鎮化的組織協調工作，選擇不同區域不同城鎮分類開展試點示範。各級政府和有關部門要緊緊圍繞生態城鎮化發展戰略，各司其職、各負其責、通力協作，切實加快推動生態城鎮化進程。建立生態文明考核評價機制，把資源消耗、環境損害、生態效益納入新型城鎮化發展評價體系，完善體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。
（二）加強生態文明制度體系建設。健全生態資源資產產權和用途管制制度。探索生態資源資產化和生態產權交易化改革，探索建立有利於生態文明建設的投融資機制，劃定生產、生活、生態空間開發界限，落實用途管制。加強生態文明科普宣傳、公共教育和專業培訓，倡導尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。突出生態指標考核，嚴格落實生態文明建設責任制。
（三）加大落實力度。生態城鎮化建設是一項長期而艱巨的任務。各級政府要進一步解放思想，牢固樹立強烈的責任意識、創新意識、開拓意識、進取意識，嚴格落實項目節能評估審查、環境影響評價、用地預審、水資源論證和水土保持方案審查等制度。進一步加強執行力建設，不斷強化規劃引導、突出戰略重點、明確主要任務、落實目標責任，加強“四化”統籌，不斷推進生態城鎮化健康發展，為加快實現富民強省、全面建成小康社會作出新的更大貢獻。
吉林省人民政府辦公廳
2014年8月7日
