包頭市預算審查監督條例；市和旗縣區人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；批准本級政府預算（以下簡稱本級預算）和本級總預算執行情況的報告； 市和旗縣區人民政府負責編制本級預算草案、預算調整方案和決算草案。
基本介紹
- 中文名：包頭市預算審查監督條例
- 外文名：Baotou city budget review supervision regulations
- 位置：市和旗縣區
- 實質：預算調整方案和決算草案
包頭市預算審查監督條例,條例的說明,審查情況的報告,
包頭市預算審查監督條例
第一章 總則
第一條 為了加強和改善對預算的審查監督，規範預算行為，發揮預算在促進國民經濟和社會發展中的作用，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國預算法》等有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。
第二條 本條例適用於市和旗縣區人民代表大會及其常務委員會對本級人民政府預算的審查監督。
第三條 改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會關於預算、決算的不適當的決議；撤銷本級人民政府關於預算、決算的不適當的決定和命令。
市和旗縣區人民代表大會常務委員會監督本級預算的執行；審查和批准本級預算調整方案；審查和批准本級決算；撤銷本級人民政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關於預算、決算的不適當的決定、命令和決議。
市人民代表大會財政經濟委員會負責對本級預算草案、預算調整方案和決算草案進行初步審查；協助市人民代表大會常務委員會監督本級預算的執行。
旗縣區人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會，經本級人民代表大會常務委員會授權負責對本級預算草案、預算執行情況、預算調整方案和決算草案進行初步審查，承擔監督本級預算執行的具體工作。
第四條向本級人民代表大會作關於預算草案和總預算執行情況的報告；向本級人民代表大會常務委員會報告本級預算調整方案、決算及預算執行情況，提出對本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告。 各級財政部門負責監督檢查本級各預算部門、單位及其所屬各單位預算的執行，對其預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程進行監督管理。
各級審計部門負責對本級預算執行情況、總預算會計和本級各預算部門、單位的預算執行、決算進行審計監督。
第五條 市和旗縣區人民政府應當堅持量入為出、收支平衡的預算編制原則，堅持先有預算、後有支出、嚴格按預算支出的原則。
經批准的預算和預算調整方案，非經法定程式，不得改變。
第二章 預算的審查和批准
第六條 市和旗縣區人民政府依法編制本級預算草案。本級預算由本級人民政府各部門(含直屬單位)的預算組成，各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。
各部門、各單位應當依法編制部門預算和單位預算。
市和旗縣區人民政府應當在本級人民代表大會召開會議的四十五日前完成該年度預算草案的編制工作。
第七條 編制預算前，市和旗縣區財政部門應當向本級人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會通報本級預算編制的思路、構想、總體安排等內容，聽取人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會關於預算安排的建議。
第八條 市和旗縣區財政部門應當在本級人民代表大會舉行會議的四十日前，向本級人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會提交本級預算草案以及與本級預算草案相關的材料：
(一)預算編制的依據、說明以及國家和自治區有關預算編制的規定和要求；
(二)預算收支總表；
(三)政府基金預算收支表；
(四)本級部門預算收支表；
(五)當年列入市本級財政、旗縣區財政安排的建設性項目表，以及分配到有預算分配權部門的專項資金項目表；
(六)對農業、教育、科技法定支出的安排及增長情況表；
(七)社會保障、環境保護等支出安排情況表；
(八)需要由本級預算安排償還的債務表；
(九)上解自治區及上級體制性轉移支付、財政返還補助表，旗縣區體制性上解及對旗縣區體制性轉移支付補助表；
(十)本級政府採購預算表；
(十一)人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會審查所需要的其他材料。
本條第二項至第十項需附相關說明材料的一併提交。
第九條 對預算的初審，應當按照真實、合法、效益和具有預測性的原則進行，初審的主要內容：
(一)預算編制的指導思想、原則和依據；
(二)預算收支平衡情況；
(三)預算編制內容的真實、準確、完整情況；
(四)預算收入增長與本地區國民經濟成長的銜接情況；
(五)上年財政淨結餘的安排與預算周轉金的提取和補充情況；
(六)農業、教育、科技法定支出以及社會保障和環境保護等支出的預算安排情況；
(七)為完成預算所採取的各項保證措施。
第十條 人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會對預算草案進行初步審查，提出初審意見，財政部門應當在收到初審意見十日內向人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會報告採納情況。
第十一條 市和旗縣區人民政府應當在本級人民代表大會舉行會議的十日前，向本級人民代表大會提交關於上年度總預算執行情況及本年度本級預算草案的正式文本。
第十二條 市和旗縣區人民代表大會審議預算草案時，市和旗縣區人民政府及其有關部門負責人應當到會聽取代表審議，並回答代表的詢問。
第十三條 旗縣區人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會對本級預算草案的初審意見由本級人民代表大會常務委員會主任會議審議，決定提交人民代表大會設立的預算審查委員會。
在人民代表大會會議期間，人民代表大會財政經濟委員會或者預算審查委員會應當根據各代表團的審議情況，對人民政府提交的預算草案進行進一步審查，並作出審查結果的報告。審查結果的報告經大會主席團通過後印發全體代表。
第十四條 人民代表大會批准預算的決議和經大會主席團通過的人民代表大會財政經濟委員會或者預算審查委員會的審查結果報告，應當一併向社會公布。
第十五條 市和旗縣區人民代表大會常務委員會在人民代表大會閉會後五個工作日內，將批准的預算文本以檔案形式印發給本級人民政府，並抄送財政部門。
市和旗縣區財政部門應當在接到預算批准檔案之日起三十日內，批覆本級各部門預算；各部門接到預算批覆檔案之日起十五日內，將本級部門預算批覆到所屬各單位。
第十六條 市和旗縣區人民政府應當在本級人民代表大會閉會三十日內，將本級人民代表大會批准的預算報上級人民政府備案。
市和旗縣區人民政府應當將下一級人民政府經同級人民代表大會批准的預算與本級預算匯總，報本級人民代表大會常務委員會備案。
市和旗縣區人民政府對下一級人民政府報送備案的預算，認為有同法律、法規相牴觸的，應當提請本級人民代表大會常務委員會審議決定。
第三章 預算執行的監督
第十七條 市和旗縣區人民代表大會常務委員會對本級預算執行進行監督的主要內容：
(一)執行人民代表大會關於預算決議的情況；
(二)預算收支的進度平衡情況；
(三)部門預算批覆情況；
(四)預算收入依法征繳情況；
(五)總預算會計制度執行情況；
(六)各部門、各單位預算執行情況；
(七)按預算安排撥款的情況；
(八)財政性資金投入的重大項目資金使用情況；
(九)上級財政專項補助資金的使用情況；
(十)預備費、結轉資金使用情況和預算周轉金的管理情況；
(十一)政府採購和國庫集中支付情況。
第十八條 市和旗縣區人民代表大會常務委員會可以採取詢問、質詢、專項調查、視察和檢查等形式對預算執行情況進行監督；可以要求本級人民政府責成審計部門對預算執行中的重大事項進行專項審計，並向本級人民代表大會常務委員會報告審計情況。
人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會可以對各預算部門、預算單位、建設項目的預算資金和專項資金使用的重大問題進行調查，政府有關部門應當積極協助、配合。
人民代表大會有關專門委員會或者人民代表大會常務委員會有關工作委員會經人民代表大會常務委員會主任會議批准，可以對與其職責相關的農業、教育、科技、社會保障、環境保護等預算資金使用和專項資金使用的重大問題進行調查。
第十九條 市和旗縣區人民政府應當在每年第三季度向本級人民代表大會常務委員會報告上半年預算執行情況，在下年度向本級人民代表大會報告上年本級總預算執行情況。
第二十條 市和旗縣區財政部門應當在每一季度終了後向本級人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會通報預算執行情況。
第二十一條 市和旗縣區人民政府及有關部門應當將其制定的有關預算的規章、辦法及時報送本級人民代表大會常務委員會備案。
市和旗縣區財政部門應當按月向本級人民代表大會常務委員會以及人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會報送預算執行情況以及與預算相關的其它材料。
第二十二條 市和旗縣區人民政府應當嚴格控制不同預算大類科目之間的資金調劑。各級預算安排的農業、教育、科技以及社會保障、環境保護預算資金的調減，須經本級人民代表大會常務委員會審查和批准。各級人民代表大會常務委員會可以根據需要批准增加新的項目。
第二十三條 在預算執行中，因上級財政返還或者給予補助而引起的預算收支變化，市和旗縣區人民政府在向本級人民代表大會報告預算執行情況時應當予以說明。
第二十四條 市和旗縣區人民政府應當嚴格按本級人民代表大會批准的預算執行，未經批准不得隨意變更預算。
預算執行中，需要超預算增加支出，如果有超預算收入，市和旗縣區人民政府應當編制超預算收入安排的支出預算，報本級人民代表大會常務委員會會議審議批准後執行。
第二十五條 市和旗縣區人民政府在預算執行中，需要對預算進行調整時，應當編制預算調整方案，提請本級人民代表大會常務委員會審查批准。
預算調整方案應當在當年十月底之前提出。
市和旗縣區財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議的三十日前，將預算調整初步方案及相關材料提交人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會進行初步審查，提出初審意見。
第二十六條 市和旗縣區人民政府不得違反規定提供財政擔保。
第二十七條 市和旗縣區人民政府及其財政部門應當加強對預算外資金的監督管理，嚴格按照國家規定將應當納入預算管理的預算外資金納入預算；對暫時不能納入預算的，應當按預算年度編制預算外資金收支計畫和決算，報本級人民代表大會常務委員會。必要時，市和旗縣區人民政府應當向本級人民代表大會常務委員會報告預算外資金收支計畫執行情況。
市和旗縣區人民代表大會常務委員會依照有關法律、法規的規定，對預算外資金的管理和使用進行監督。可以就預算外資金的收支計畫及其執行情況組織專題調查或者進行專題審議。
第四章 決算的審查和批准
第二十八條 市和旗縣區人民政府應當在每年第三季度內將決算草案和關於決算草案的報告報本級人民代表大會常務委員會審查批准。
第二十九條 市和旗縣區財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議的三十日前，向人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會通報決算草案編制情況，同時提交決算草案及有關材料。
決算草案應當按照本級人民代表大會批准的預算所列科目編制，並按預算數、上級補助數、批准預算調整數和決算數分別列出，對變化部分應當作出說明。
第三十條 市和旗縣區政府審計部門應當依法加強對本級預算執行情況的審計。在人民代表大會常務委員會舉行會議的三十日前，市和旗縣區審計部門應當向本級人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會通報審計情況，同時提交本級預算執行情況及其他財政收支的審計工作報告。
市和旗縣區人民代表大會常務委員會可以要求本級人民政府責成審計部門對有關部門或者重點項目的資金使用情況進行部門決算審計和專項審計，並向人民代表大會常務委員會報告；也可以聘請有資質的社會中介審計機構進行專項審計。
第三十一條 人民代表大會財政經濟委員會或者人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會對決算草案進行初審，並向人民代表大會常務委員會提交審查報告。
第三十二條 市和旗縣區人民政府應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議的十日前，向人民代表大會常務委員會提交決算草案、關於決算草案的報告和本級預算執行及其他財政收支的審計工作報告的正式文本。
第三十三條 市和旗縣區人民政府應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議時，向會議作關於決算草案的報告和關於本級預算執行及其他財政收支的審計工作報告。
人民代表大會常務委員會舉行會議時，組成人員可以就決算中的有關問題提出詢問或者質詢，市和旗縣區人民政府及財政部門有關人員應當及時予以答覆。
第三十四條 對決算草案和關於決算草案的報告審查的主要內容：
(一)決算草案編制是否符合法律、法規的規定，內容是否完整，數據是否真實、準確；
(二)預算收支的完成情況；
(三)重點支出保證情況；
(四)超預算收入使用情況；
(五)預備費使用情況；
(六)上級財政專項補助資金使用情況；
(七)結餘資金的結轉和補充預算周轉金情況；
(八)總預算會計制度執行情況；
(九)對上年人民代表大會常務委員會審查以及審計部門審計所提出問題改進和糾正情況；
(十)人民代表大會常務委員會認為需要審查的其他情況。
第三十五條 市和旗縣區人民政府對本級人民代表大會常務委員會在審議決算草案時和審計工作報告中提出的關於預算執行中存在的問題，應當採取措施，予以糾正，並將處理結果書面報送市和旗縣區人民代表大會常務委員會。
第三十六條 市和旗縣區人民代表大會常務委員會可以就決算中的重大事項或者特定問題組織調查，可以根據調查情況作出相應的決議。
第五章法律責任
第三十七條 市和旗縣區人民政府及其有關部門在預算草案、決算草案編制、預算執行中不得有下列行為：
(一)不依法編制、提交和報送預算草案、決算草案的；
(二)違反有關法律、法規造成收入、支出增加，導致預算、決算失實的；
(三)不按照批准的預算撥付預算資金的；
(四)違反本條例第二十二條、第二十四條、第二十五條規定的；
(五)將應當納入預算管理的預算外資金不納入預算管理或者不按規定管理和使用預算外資金的；
(六)對人民代表大會常務委員會審議決算草案和審計工作報告中提出的關於預算執行中存在的問題拒絕糾正的；
(七)違反規定提供財政擔保或者舉借債務的；
(八)拒不接受或者妨礙人民代表大會常務委員會對預算執行情況進行監督檢查的。
第三十八條 對有本條例第三十七條所列行為之一的，可以根據情節輕重作出如下處理：
(一)責令其限期改正；
(二)責成人民政府及其有關部門追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的行政責任；
(三)情節特別嚴重並造成重大損失或者影響的，對本級人民代表大會選舉產生的國家機關工作人員，可以向本級人民代表大會提出罷免案；對人民代表大會常務委員會任命的國家機關工作人員，可以依法撤銷其行政職務。
(四)構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附則
第三十九條 稀土高新技術產業開發區預算草案、決算草案以及預算調整方案由市人民代表大會財政經濟委員會審查，由市人民代表大會常務委員會批准，預算執行情況由市人民代表大會常務委員會監督。
第四十條 本條例自2006年7月1日施行。1989年3月4日包頭市第九屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過的《包頭市人民代表大會常務委員會關於加強財政預算審查工作的決定》同時廢止。
條例的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受包頭市人大常委會的委託，就《包頭市預算審查監督條例》（以下簡稱條例）向大會作如下說明：
一、制定條例的必要性
預算是各級人民政府管理社會經濟事務，實施巨觀調控的重要手段，對於促進國民經濟和社會各項事業的全面發展具有十分重要的作用。審查批准預決算、監督預算的執行是憲法和法律賦予人民代表大會及其常務委員會的一項重要職責，是人民行使管理國家權力的重要內容。近年來，我市各級人民代表大會及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職權，不斷加大對預算的審查監督力度，對於提高預算編制質量、規範預算執行和監督行為、保障和促進政府及有關部門依法理財發揮了重要作用。但同時也要看到，現行預算管理和監督辦法，已不能適應社會主義市場經濟發展和建立公共財政體系的要求，在預算編制及執行中還存在諸多的問題，主要表現在預算編制較粗、預算分配權分散、預算約束力較弱、批覆不及時、報送人大審查批准的預算草案比較簡單、透明度不高，在預算審查監督方面程式性審查較多，而實質性審查不夠等。由於預算法對預算編制及審查監督的規定較為原則，為更好地履行憲法和法律賦予人大的職責，進一步規範政府預算行為和人大及其常委會的監督行為，做到依法理財，依法監督，逐步建立符合我市實際的預算監督體系，積極推進預算編制和預算管理改革，加快建立公共財政體系，更好地發揮預算在地方政治、經濟和社會生活中的作用，制定本條例是十分必要的。
二、制定條例的指導思想和法律依據
制定本條例的指導思想是通過地方立法，進一步明確人民代表大會及其常務委員會審查和監督預算的職責，規範預算審查監督程式，提高預算編制質量，促進依法、科學理財，增強預算的約束力。按照這一指導思想，本條例草案在起草中，主要堅持了以下原則：一是實事求是，從實際出發，既強調預算審查監督的重要性，又充分考慮我市預算管理的實際情況，通過立法切實解決預算審查監督中存在的具體問題；二是注重可操作性，總結多年預算審查監督工作的經驗，把行之有效的做法予以明確、細化，增強法規的可操作性；三是既要有預算審查監督的規定，又兼顧程式性的規定，把二者結合起來，達到預算審查監督內容具體、程式規範。
制定條例的主要法律依據是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《內蒙古自治區人民代表大會常務委員會審查監督自治區本級預算辦法》等法律法規。
三、制定條例的過程
市十二屆人大常委會將該條例列入本屆五年立法規劃後，2004年，市人大財經委員會即著手進行立法的前期準備工作，廣泛深入地進行立法調研論證，在認真學習有關法律、法規，借鑑其他省市立法經驗的基礎上，結合我市實際，完成了條例草案稿。條例草案經市十二屆人大常委會第十三次會議初審後，又進一步徵求了市人民政府和旗縣區人大常委會的意見。2005年12月，條例草案報請市委審定後，市人大法制委員會綜合各方面意見對條例草案進行了統一審議，並提請市十二屆人大常委會第二十一次會議進行了二次審議，2006年3月29日，條例經過包頭市第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過。
四、需要說明的幾個問題
條例共六章四十條，內容有總則、預算的審查和批准、預算執行的監督、決算的審查和批准、法律責任和附則。現將幾個主要問題說明如下：
（一）關於條例的適用範圍
條例將旗縣區納入本條例的適用範圍，是為了便於市本級和旗縣區上下協調，形成統一的預算審查監督體系。因此條例第二條規定："本條例適用於市和旗縣區人民代表大會及其常務委員會對本級人民政府預算的審查監督"。對於稀土高新技術產業開發區管委會財政預算的審查與監督，鑒於其特殊的管理體制和目前既未納入市本級又相對獨立運行的現狀，對其既要同其他旗縣區有所區別，又要納入法規規範的範圍，因此，條例第三十九條規定："稀土高新技術產業開發區預算草案、決算草案以及預算調整方案由市人民代表大會財政經濟委員會審查，由市人民代表大會常務委員會批准，預算執行情況由市人民代表大會常務委員會監督。"
（二）關於對預算的初審問題
在人民代表大會舉行會議之前，對預算草案進行初步審查是預算審查批准的重要環節。但預算法中對於如何進行初審，初審的主要內容等問題沒有具體規定。為了使初審工作能夠從程式性審查逐步向實質性審查轉變，更好地發揮人大常委會在預算審查中的作用，有必要對初審的程式和主要內容進行規範，從而提高初審的質量和效率。因此，條例第二章對初審的時限、如何報送初審意見和反饋等作了明確的規定。
（三）關於總預算的備案問題
按照預算法的規定，各級人民代表大會審查本級總預算草案，批准本級政府預算。但在實際工作中，各級人民代表大會召開的時間不一致，有時下一級人民代表大會召開的時間要比上一級人民代表大會召開的時間晚，這樣在上一級人民代表大會審查本級總預算時，下一級政府報送的預算就不是經下一級人代會批准的法定預算，審查總預算草案沒有太大的實際意義。因此，條例規定了總預算備案制度。條例第三條規定："市和旗縣區人民代表大會審查本級預算草案和本級總預算執行情況的報告；批准本級政府預算和本級總預算執行情況的報告。"同時，第十六條規定了各級政府將下級經人代會批准的政府預算與本級政府預算匯總形成的總預算，報本級人民代表大會常務委員會備案。強調了各級人民代表大會對本級預算的審查和批准，而對總預算則實行備案。
（四）關於對預算執行的監督
加強人大對預算執行情況的監督，對保證預算的順利執行，減少預算執行的隨意性，增強預算的約束力，有著十分重要的作用。因此，條例第三章從監督的主要內容、形式和程式等方面對預算執行監督作了明確具體的規定。同時對預算執行中的一些特殊情況作了相應規定。
一是關於預算科目之間資金調劑問題。對此，《全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定》中作了明確規定，限制不同預算科目之間資金調劑使用。從我市實際情況看，由於目前預算編制不可能達到很細的程度以及預算執行過程中對資金使用的不可預見性，不同預算科目之間的資金調劑往往是客觀現實的需要，因而對大類科目內不同預算科目之間的資金調劑不應限制太嚴，應在預算總盤子內給予政府必要的調劑權力，允許在大類科目內進行適當調劑使用，但不允許在大類科目之間進行資金調劑。這樣規定，既有原則性的限制，又有一定的靈活性。
二是關於舉債問題。近年來，由於發展經濟和加快城市建設步伐的需要，各地普遍存在著根據實際情況和財力狀況進行必要的舉債。對規避債務風險的問題，關鍵是如何加強監督和規範舉債行為。因此，條例第二十六條規定："市和旗縣區人民政府不得違反規定提供財政擔保。對政府有特殊需要舉借中長期債務（含以BT方式形成的債務）的，市和旗縣區人民政府應當履行決策程式，向本級人民代表大會常務委員會報告舉債方案，所借債務需要人民代表大會常務委員會出具有關保證文書的，舉債方案需經本級人民代表大會常務委員會審查決定"。
三是關於預算調整問題。在預算執行過程中，因需要對批准的預算進行調整也是正常的，但不能隨意調整。為此，條例第二十五條對預算調整的時間要求、調整方案的初審和審查批准都作了明確的規定。
（五）關於決算的審查和批准
關於決算的審查和批准，條例除規定了審查的時間要求、決算材料的上報程式、決算草案審查的主要內容外，重點對本級預算執行情況的審計監督作了規定，強調了審計監督的重要性。並明確了以下內容：一是確定對預算執行情況審計的重點，使審計內容具有更強的針對性。二是規定審計部門除正常履行法定職責外，市和旗縣區人大常委會根據需要可以要求本級人民政府責成審計部門對有關部門或重點項目資金使用情況進行部門決算審計或專項審計，使審計監督更具有實質內容。三是強調了市人大常委會對審計預算執行中發現的問題，各級人民政府及其有關部門應當予以糾正和整改，並將處理結果書面報送市和旗縣區人民代表大會常務委員會。
以上說明，連同條例，請一併予以審議。
我受包頭市人大常委會的委託，就《包頭市預算審查監督條例》（以下簡稱條例）向大會作如下說明：
一、制定條例的必要性
預算是各級人民政府管理社會經濟事務，實施巨觀調控的重要手段，對於促進國民經濟和社會各項事業的全面發展具有十分重要的作用。審查批准預決算、監督預算的執行是憲法和法律賦予人民代表大會及其常務委員會的一項重要職責，是人民行使管理國家權力的重要內容。近年來，我市各級人民代表大會及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職權，不斷加大對預算的審查監督力度，對於提高預算編制質量、規範預算執行和監督行為、保障和促進政府及有關部門依法理財發揮了重要作用。但同時也要看到，現行預算管理和監督辦法，已不能適應社會主義市場經濟發展和建立公共財政體系的要求，在預算編制及執行中還存在諸多的問題，主要表現在預算編制較粗、預算分配權分散、預算約束力較弱、批覆不及時、報送人大審查批准的預算草案比較簡單、透明度不高，在預算審查監督方面程式性審查較多，而實質性審查不夠等。由於預算法對預算編制及審查監督的規定較為原則，為更好地履行憲法和法律賦予人大的職責，進一步規範政府預算行為和人大及其常委會的監督行為，做到依法理財，依法監督，逐步建立符合我市實際的預算監督體系，積極推進預算編制和預算管理改革，加快建立公共財政體系，更好地發揮預算在地方政治、經濟和社會生活中的作用，制定本條例是十分必要的。
二、制定條例的指導思想和法律依據
制定本條例的指導思想是通過地方立法，進一步明確人民代表大會及其常務委員會審查和監督預算的職責，規範預算審查監督程式，提高預算編制質量，促進依法、科學理財，增強預算的約束力。按照這一指導思想，本條例草案在起草中，主要堅持了以下原則：一是實事求是，從實際出發，既強調預算審查監督的重要性，又充分考慮我市預算管理的實際情況，通過立法切實解決預算審查監督中存在的具體問題；二是注重可操作性，總結多年預算審查監督工作的經驗，把行之有效的做法予以明確、細化，增強法規的可操作性；三是既要有預算審查監督的規定，又兼顧程式性的規定，把二者結合起來，達到預算審查監督內容具體、程式規範。
制定條例的主要法律依據是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《內蒙古自治區人民代表大會常務委員會審查監督自治區本級預算辦法》等法律法規。
三、制定條例的過程
市十二屆人大常委會將該條例列入本屆五年立法規劃後，2004年，市人大財經委員會即著手進行立法的前期準備工作，廣泛深入地進行立法調研論證，在認真學習有關法律、法規，借鑑其他省市立法經驗的基礎上，結合我市實際，完成了條例草案稿。條例草案經市十二屆人大常委會第十三次會議初審後，又進一步徵求了市人民政府和旗縣區人大常委會的意見。2005年12月，條例草案報請市委審定後，市人大法制委員會綜合各方面意見對條例草案進行了統一審議，並提請市十二屆人大常委會第二十一次會議進行了二次審議，2006年3月29日，條例經過包頭市第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過。
四、需要說明的幾個問題
條例共六章四十條，內容有總則、預算的審查和批准、預算執行的監督、決算的審查和批准、法律責任和附則。現將幾個主要問題說明如下：
（一）關於條例的適用範圍
條例將旗縣區納入本條例的適用範圍，是為了便於市本級和旗縣區上下協調，形成統一的預算審查監督體系。因此條例第二條規定："本條例適用於市和旗縣區人民代表大會及其常務委員會對本級人民政府預算的審查監督"。對於稀土高新技術產業開發區管委會財政預算的審查與監督，鑒於其特殊的管理體制和目前既未納入市本級又相對獨立運行的現狀，對其既要同其他旗縣區有所區別，又要納入法規規範的範圍，因此，條例第三十九條規定："稀土高新技術產業開發區預算草案、決算草案以及預算調整方案由市人民代表大會財政經濟委員會審查，由市人民代表大會常務委員會批准，預算執行情況由市人民代表大會常務委員會監督。"
（二）關於對預算的初審問題
在人民代表大會舉行會議之前，對預算草案進行初步審查是預算審查批准的重要環節。但預算法中對於如何進行初審，初審的主要內容等問題沒有具體規定。為了使初審工作能夠從程式性審查逐步向實質性審查轉變，更好地發揮人大常委會在預算審查中的作用，有必要對初審的程式和主要內容進行規範，從而提高初審的質量和效率。因此，條例第二章對初審的時限、如何報送初審意見和反饋等作了明確的規定。
（三）關於總預算的備案問題
按照預算法的規定，各級人民代表大會審查本級總預算草案，批准本級政府預算。但在實際工作中，各級人民代表大會召開的時間不一致，有時下一級人民代表大會召開的時間要比上一級人民代表大會召開的時間晚，這樣在上一級人民代表大會審查本級總預算時，下一級政府報送的預算就不是經下一級人代會批准的法定預算，審查總預算草案沒有太大的實際意義。因此，條例規定了總預算備案制度。條例第三條規定："市和旗縣區人民代表大會審查本級預算草案和本級總預算執行情況的報告；批准本級政府預算和本級總預算執行情況的報告。"同時，第十六條規定了各級政府將下級經人代會批准的政府預算與本級政府預算匯總形成的總預算，報本級人民代表大會常務委員會備案。強調了各級人民代表大會對本級預算的審查和批准，而對總預算則實行備案。
（四）關於對預算執行的監督
加強人大對預算執行情況的監督，對保證預算的順利執行，減少預算執行的隨意性，增強預算的約束力，有著十分重要的作用。因此，條例第三章從監督的主要內容、形式和程式等方面對預算執行監督作了明確具體的規定。同時對預算執行中的一些特殊情況作了相應規定。
一是關於預算科目之間資金調劑問題。對此，《全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定》中作了明確規定，限制不同預算科目之間資金調劑使用。從我市實際情況看，由於目前預算編制不可能達到很細的程度以及預算執行過程中對資金使用的不可預見性，不同預算科目之間的資金調劑往往是客觀現實的需要，因而對大類科目內不同預算科目之間的資金調劑不應限制太嚴，應在預算總盤子內給予政府必要的調劑權力，允許在大類科目內進行適當調劑使用，但不允許在大類科目之間進行資金調劑。這樣規定，既有原則性的限制，又有一定的靈活性。
二是關於舉債問題。近年來，由於發展經濟和加快城市建設步伐的需要，各地普遍存在著根據實際情況和財力狀況進行必要的舉債。對規避債務風險的問題，關鍵是如何加強監督和規範舉債行為。因此，條例第二十六條規定："市和旗縣區人民政府不得違反規定提供財政擔保。對政府有特殊需要舉借中長期債務（含以BT方式形成的債務）的，市和旗縣區人民政府應當履行決策程式，向本級人民代表大會常務委員會報告舉債方案，所借債務需要人民代表大會常務委員會出具有關保證文書的，舉債方案需經本級人民代表大會常務委員會審查決定"。
三是關於預算調整問題。在預算執行過程中，因需要對批准的預算進行調整也是正常的，但不能隨意調整。為此，條例第二十五條對預算調整的時間要求、調整方案的初審和審查批准都作了明確的規定。
（五）關於決算的審查和批准
關於決算的審查和批准，條例除規定了審查的時間要求、決算材料的上報程式、決算草案審查的主要內容外，重點對本級預算執行情況的審計監督作了規定，強調了審計監督的重要性。並明確了以下內容：一是確定對預算執行情況審計的重點，使審計內容具有更強的針對性。二是規定審計部門除正常履行法定職責外，市和旗縣區人大常委會根據需要可以要求本級人民政府責成審計部門對有關部門或重點項目資金使用情況進行部門決算審計或專項審計，使審計監督更具有實質內容。三是強調了市人大常委會對審計預算執行中發現的問題，各級人民政府及其有關部門應當予以糾正和整改，並將處理結果書面報送市和旗縣區人民代表大會常務委員會。
以上說明，連同條例，請一併予以審議。
審查情況的報告
主任會議：
2006年5月30日上午，自治區十屆人大常委會第二十二次會議分組審議了《包頭市預算審查監督條例》（以下簡稱條例）。常委會組成人員認為，包頭市制定這個條例很有必要，該條例內容比較全面，可操作性較強，同意本次會議批准。同時組成人員也對條例提出了一些修改意見。
財經委員會根據這些意見，會同包頭市人大常委會的同志對條例作了如下修改：
一、將條例第三條第一款修改為“市和旗縣區人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；……”。
二、將條例第三條第四款修改為“旗縣區人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會，經本級人民代表大會常務委員會授權負責對本級預算草案、預算執行情況、預算調整方案和決算草案進行初步審查，承擔監督本級預算執行的具體工作。”這樣修改使之與預算法第三十七條的規定相一致。
三、根據組成人員的審議意見，將條例第十七條第七項中的“是否存在不”五個字刪去，修改為“按預算安排撥款的情況；”，這樣表述更為明確。
四、審議中組成人員認為預算法第二十八條已明確規定“地方各級政府預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。此外，由人大常委會出具“保證文書”的設定也不合適。根據多數組成人員的意見，刪去了條例第二十六條第二款的內容，同時刪去相對應的第十七條第十二項的內容。
五、將條例的實施日期，定為2006年7月1日。
以上報告，請予審議。
2006年5月30日上午，自治區十屆人大常委會第二十二次會議分組審議了《包頭市預算審查監督條例》（以下簡稱條例）。常委會組成人員認為，包頭市制定這個條例很有必要，該條例內容比較全面，可操作性較強，同意本次會議批准。同時組成人員也對條例提出了一些修改意見。
財經委員會根據這些意見，會同包頭市人大常委會的同志對條例作了如下修改：
一、將條例第三條第一款修改為“市和旗縣區人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；……”。
二、將條例第三條第四款修改為“旗縣區人民代表大會常務委員會財政經濟工作委員會，經本級人民代表大會常務委員會授權負責對本級預算草案、預算執行情況、預算調整方案和決算草案進行初步審查，承擔監督本級預算執行的具體工作。”這樣修改使之與預算法第三十七條的規定相一致。
三、根據組成人員的審議意見，將條例第十七條第七項中的“是否存在不”五個字刪去，修改為“按預算安排撥款的情況；”，這樣表述更為明確。
四、審議中組成人員認為預算法第二十八條已明確規定“地方各級政府預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。此外，由人大常委會出具“保證文書”的設定也不合適。根據多數組成人員的意見，刪去了條例第二十六條第二款的內容，同時刪去相對應的第十七條第十二項的內容。
五、將條例的實施日期，定為2006年7月1日。
以上報告，請予審議。
