2014年12月30日，交通運輸部以交政研發〔2014〕242號印發《關於全面深化交通運輸改革的意見》。該《意見》分全面深化交通運輸改革的指導思想、總目標和基本原則；完善綜合交通運輸體制機制；加快完善交通運輸現代市場體系；加快轉變政府職能；加快推進交通運輸法治建設；深化交通運輸投融資體制改革；深化公路管理體制改革；深化水路管理體制改革；完善現代運輸服務體系；完善交通運輸轉型升級體制機制；加強全面深化交通運輸改革的組織領導11 部分42條。
基本介紹
- 中文名：交通運輸部關於全面深化交通運輸改革的意見
- 印發機關：交通運輸部
- 文號：交政研發〔2014〕242號
- 印發時間：2014年12月30日
意見,解讀,
意見
交通運輸部關於全面深化交通運輸改革的意見
交政研發〔2014〕242號
各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團交通運輸廳（局、委），部屬各單位、部內各單位：
為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會的精神，落實中央的戰略部署，全面深化交通運輸改革，提出以下意見。
一、全面深化交通運輸改革的指導思想、總目標和基本原則
（1）堅持深化改革，遵循市場規律，是交通運輸持續健康發展的基本經驗，是新的歷史條件下實現“四個交通”的關鍵抉擇。改革開放30多年來，我國交通運輸事業快速發展，城鄉交通運輸面貌發生了歷史性變化，為促進國家經濟社會發展和改革開放，為服務民眾安全便捷出行作出了重要貢獻。當前，我國經濟發展進入新常態，交通運輸發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。必須以強烈的歷史使命感、責任感，在新的歷史起點上全面深化改革，最大限度調動一切積極因素，以更大決心衝破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬、提高推進發展的能力，努力開拓中國特色交通運輸事業更加廣闊的前景。
（2）全面深化交通運輸改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，堅持社會主義市場經濟改革方向，以提升服務、改善民生為出發點和落腳點，堅決破除各方面體制機制弊端，進一步解放和發展交通運輸生產力，努力開創“四個交通”發展新局面，為全面建成小康社會提供更加堅實的支撐和保障。
（3）全面深化交通運輸改革，總目標是推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。到2020年，在交通運輸重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，交通運輸體制機制更加完善，發展質量和服務水平顯著提升，支撐和保障國民經濟、社會發展、民生改善能力顯著增強，形成更加成熟規範、運行有效的交通運輸制度體系。
實現這個總目標，必須堅持以下原則：
——堅持市場決定作用。立足於交通運輸的基礎性、先導性、服務性，進一步釐清政府與市場的邊界，發揮市場在交通運輸資源配置中的決定性作用，加快轉變政府職能，更好發揮政府作用。
——堅持依法推進。堅持運用法治思維和法治方式推進改革，凡屬重大改革都要於法有據；實踐證明行之有效的，推動及時上升為法律法規；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，推動按照法定程式作出授權。
——堅持注重實效。堅持以改革促發展，正確處理改革與發展的關係，推動交通運輸改革成果更多更公平地惠及廣大民眾。在改革中要突出問題導向，敢於攻堅克難，加強探索創新，確保改革取得實效。
——堅持統籌兼顧。對一些涉及面廣、影響深遠的重大改革，堅持加強頂層設計和實踐探索相結合，兼顧各方利益，廣泛凝聚共識，尋求“最大公約數”，切實把握好改革的力度和節奏，做到穩中求進。
二、完善綜合交通運輸體制機制
（4）深化交通大部門制改革。加強綜合交通運輸制度建設，推動國家層面出台加快綜合交通運輸發展的指導意見。建立健全綜合交通運輸發展協調機制，建立健全和落實部與部管國家局之間的職責關係和工作運行機制，推動完善部管國家局與地方交通運輸主管部門之間的工作協調機制，促進各種交通運輸方式融合發展。支持地方交通運輸主管部門負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務，統籌地方鐵路、公路、水路、民航、郵政等管理，加快形成“大交通”管理體制和工作機制。鼓勵和支持各地加大綜合交通運輸改革探索，選擇具備條件的地方建立綜合交通運輸改革試驗區。
鐵路、民航、郵政的其他改革由國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局具體研究部署。
（5）完善綜合交通運輸規劃編制機制。制定出台綜合交通運輸規劃編制與實施辦法。服務國家“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等戰略，建立跨區域的交通運輸規劃編制協調機制。落實國家規劃、政策、規定，完善各種運輸方式規劃編制工作機制，加強鐵路、公路、水路、民航、郵政發展的統籌規劃。完善交通運輸規劃項目徵集和論證制度，充分發揮下一級交通運輸主管部門和社會各方的作用。探索建立交通運輸與國土、住建等部門之間多規銜接的規劃編制機制。
（6）完善綜合運輸服務銜接機制。制定完善多式聯運系統、綜合交通樞紐等建設、服務標準，實現各種運輸方式標準的有效銜接。成立綜合交通運輸標準化技術委員會，統籌推進綜合交通運輸標準的制修訂和實施工作。推進貨運“一單制”、客運“一票制”、信息服務“一站式”，實現綜合運輸一體化服務。完善國家重大節假日等特殊時期運輸服務協調機制，提升綜合運輸服務保障能力和水平。
三、加快完善交通運輸現代市場體系
（7）完善交通運輸市場規則。建立公平開放、統一透明的交通運輸市場，完善市場準入制度，探索分類建立負面清單。探索交通運輸領域對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。全面清理交通運輸領域妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。
（8）完善交通運輸價格形成機制。注重發揮市場形成價格的作用，逐步放開鐵路、公路、水路、民航、郵政等競爭性環節價格。提高公共運輸、農村客運、航道等公益性服務定價透明度，公示收費項目和服務標準，接受社會監督。規範港口收費，減少收費項目，對競爭性服務收費實行市場調節。加快修訂《港口收費規則》。完善各種運輸方式價格形成機制，根據服務質量實行不同定價，更好地發揮價格在合理調節出行需求中的作用。
（9）完善交通運輸市場信用體系。建立健全涵蓋交通運輸工程建設、運輸服務等領域的行業信用體系。針對不同交通運輸從業主體，逐步建立具有監督、申訴和覆核機制的綜合考核評價體系。制定並落實守信激勵和失信懲戒制度，建立健全交通運輸市場主體和從業人員“黑名單”制度，實施動態監管。建立全國統一的交通運輸行業信用信息平台，推進與公安、工商、稅務、金融、安監等部門信用系統的有效對接和信息共享。
四、加快轉變政府職能
（10）深化行政審批制度改革。全面清理交通運輸行業行政審批事項，進一步加大水運、海事等領域簡政放權力度，減少交通運輸建設投資、生產經營活動等審批。完善交通運輸行政審批事項承接落實機制，確保下放的事項承接到位。全面清理非行政許可審批事項，減少工商登記前置審批。精簡交通運輸行政審批環節，最佳化審批流程，完善跨區域聯合審批制度，推進網上辦理和視窗集中辦理，實現審批、管理、監督相分離。
（11）加強公共服務職責。清理規範交通運輸行政權力，公布交通運輸部門權力清單、責任清單和權力運行流程圖。加快實施政社分開，完善交通運輸行業社會組織管理體制，實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，將適合由行業社會組織承擔的職能，委託或移交給社會組織承擔。建立交通運輸部門向社會力量購買服務制度，制定交通運輸領域政府購買服務實施意見，明確購買服務的種類、性質和內容，推動逐步擴大政府購買服務範圍。在公共汽電車、軌道交通等運營服務領域，進一步引入競爭機制，採取契約、委託等方式向社會購買。
（12）加強市場監管職責。加強交通運輸過程監管和後續管理，強化生產經營者的主體責任，完善市場退出機制。加快建立交通運輸強制性標準體系，重點加強對安全生產、工程質量、環境保護、服務質量等方面的監管。套用信息化等手段創新監管方式，建立交通運輸監管信息服務平台，推進監管信息的歸集和共享。深化交通運輸職業資格制度改革，對從業人員實施分類培養、分級管理。
（13）加快事業單位分類改革。認真落實中央關於高等院校深化改革的要求，探索深化大連海事大學改革的目標和途徑。合理劃分交通運輸系統所屬公益性檢測機構與經營性檢測機構，穩步推進機構整合，探索實現跨區域、跨行業的信息共享和數據互認。推動全國船舶檢驗深化改革，加快建設國際一流的船舶檢驗機構。穩步推進部屬事業單位改革，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，科學界定單位類別，明確功能定位，實行分類管理。完善部屬事業單位內部治理體系和運行管理模式，加強綜合績效考核。深化部屬文化單位改革，增強發展活力。
五、加快推進交通運輸法治建設
（14）完善交通運輸法規體系。完善綜合交通運輸法規體系，發揮法治在綜合交通運輸體系建設中的引領和規範作用。推進交通運輸法律、法規的制修訂工作。健全交通運輸立法項目的徵集、論證及立法後評估制度。完善鐵路、公路、水路、民航、郵政法規的立改廢釋工作機制。
（15）推進交通運輸綜合執法。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，研究制定交通運輸綜合執法指導意見，穩步推進交通運輸綜合行政執法。相對集中執法權，明確市縣兩級交通運輸部門為主要的行政執法主體，省級交通運輸部門保留必要的執法職責。加強公路“三亂”等重點領域執法整治，完善執法程式，規範自由裁量權，做到嚴格規範公正文明執法。健全執法經費由財政保障制度，推動將交通運輸執法機構納入行政序列。積極推動跨部門聯合執法。健全交通運輸行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件的移送標準和程式。
（16）健全交通運輸依法決策機制。加快法治政府部門建設，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為交通運輸重大行政決策法定程式。建立內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或審查不合法的，不得提交討論。積極推行交通運輸部門法律顧問制度。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。完善交通運輸部門領導幹部學法制度，提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力。
六、深化交通運輸投融資體制改革
（17）建立事權和支出責任相適應的制度。按照中央財稅體制改革和事權劃分的要求，研究制訂公路、水路等領域事權劃分方案。根據事權的劃分，建立與事權相匹配的支出責任體系和管理制度，調整完善與履行職責相適應的機構設定、人員配備和保障機制。
（18）完善社會資本參與交通建設機制。探索推廣政府與社會資本合作等模式，引導和鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與交通運輸基礎設施等投資、建設、養護和運營。支持各地通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，優先支持引入社會資本的項目。建立中央交通專項資金用於支持政府與社會資本合作項目的運行機制。鼓勵各地探索設立交通產業投資基金和發展基金，建立穩定的資金保障機制。推動各地建立支持交通運輸發展的地方政府舉債融資機制，防範和化解交通運輸政府性債務風險。
（19）完善交通運輸預算管理制度。制定完善交通運輸預算管理制度規定或意見。推行部門綜合預算管理模式，編制交通運輸發展三年滾動預算。建立健全交通運輸發展規劃與三年滾動預算銜接機制。清理和規範專項轉移支付項目，取消效果不明顯的專項，整合歸併功能相近、領域相同專項。完善預算績效管理制度，建立具有行業特色的預算績效評價指標體系。細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。
七、深化公路管理體制改革
（20）推進公路建設管理體制改革。完善公路建設工程質量與安全監督機制，建立健全工程質量終身負責制。積極試行公路建設項目自管、代建、設計施工總承包等模式，探索項目專業化管理新模式。落實項目法人責任制，完善法人資格管理、目標考核、監督約束等機制。改革工程監理制，明確監理髮展定位和職責，引導監理企業轉型發展。完善招標投標制，改革資格審查和評標辦法，加強信用評價在招標投標中的套用，加大對圍標、串標等行為的重點監管和依法查處。強化契約管理制，完善契約管理體系，建立健全契約履約考核評價制度。
（21）推進公路養護管理體制改革。根據公路的不同功能定位，建立健全政府與市場合理分工的公路養護組織模式。按照國家財稅體制改革要求，科學劃分國道、省道、農村公路的養護管理職責。建立完善以公共財政為主的非收費公路養護保障機制，加強養護資金使用監管。深化全壽命周期養護成本理念，全面開展預防性養護。積極探索公路養護市場化機制，推進收費公路養護工程、普通國省幹線大修養護工程向社會公開招投標，農村公路專業性養護工程採取政府購買服務等方式。組建區域性公路養護應急保通隊伍。
（22）完善公路運行管理機制。加強公路路面技術狀況和重大橋隧安全運行監測，完善公路災害預報預警體系。完善公路應急管理體系，加強跨部門、跨區域應急力量配備和協調，強化警地聯合應急機制建設。推進國家區域性公路交通應急反應與物資儲備中心建設。建立健全公路設施損毀、破壞責任倒查和追究制度。聯合工信、公安等部門完善公路源頭治超、聯合治超、科技治超工作機制，重點整治車輛非法改裝等行為。探索實行計重前置、非現場執法等公路治超方式。推進跨區域大件運輸一站式審批和一證通行。
（23）完善收費公路政策。立足我國基本國情和社會多元化的出行需求，按照使用者付費、債務風險可控等原則，完善收費公路發展機制。制定收費公路改革方案，加快推進《收費公路管理條例》修訂。改革收費公路管理模式，對政府投資的收費公路實行收支兩條線，通行費收支納入政府預算管理；對採用政府與社會資本合作模式及社會資本全額投資建設的經營性高速公路，實行特許經營。改革收費公路通行費率形成機制，實現通行費率與營運服務水平等掛鈎。完善收費公路信息公開制度。
八、深化水路管理體制改革
（24）深化港口管理體制改革。理順港口管理體制，推動港口資源整合，促進區域港口集約化、一體化發展。完善現代港口服務體系，推動港口與臨港物流園區、保稅區等融合發展。完善港口岸線管理制度，提高岸線資源使用效率。支持國有港口企業創新建設、經營方式，發展混合所有制經濟。完善引航體制機制，建立健全引航服務標準和規範，加強引航服務與安全監督管理。
（25）深化航道管理體制改革。完善國家與地方航道管理機構的職責體系，逐步建立以中央和省兩級為主，相對集中的管理模式。加快推進長江航道管理體制改革，促進事企分開。根據事權與支出責任相適應的原則，推進界河航道管理體制改革，加強中央統一管理。建立健全跨區域內河航道管理機構，完善部屬航道管理機構與地方航道管理機構的聯動機制。理順通航建築物管理體制，建立健全運轉高效的三峽等樞紐通航管理體制。
（26）深化海事管理體制改革。理順海事、港航等部門水上監督職責，實現統一高效管理。全面推進海事革命化、正規化、現代化建設，適應區域一體化發展要求，加強海事管理模式、監管方式創新，提升海事監管、航海保障和應急處置等能力。推進海事基層執法機構改革，加強現場執法。加快推進內河巡航救助一體化。完善船舶污染等突發事件應急處置機制。完善海事履約機制和海事磋商機制。完善與海警部門的協作機制，加強海上行政執法。
（27）深化搜救打撈體制改革。建立健全與現階段經濟社會發展相適應的現代化專業救助打撈體系，提升救助打撈能力。完善應急值班待命制度，科學配置救助打撈力量，探索建立海事巡航和專業救助聯動合作機制。加強與有關方面的應急聯動，完善海上搜救和重大海上溢油應急處置的機制，健全社會力量共同參與救助打撈的機制。推進交通運輸專業打撈單位市場化改革。加快救撈系統飛行單位機構改革，建立適應公共安全應急需求和符合國家民航規則標準的管理運行體制機制。
（28）深化交通公安管理體制改革。按照國家司法管理體制改革要求，深化交通公安的改革。積極推進交通公安正規化、專業化、現代化建設，全面提升交通公安工作和隊伍建設水平。加強水上治安綜合治理，創新立體化水上治安防控體系。深化行業內外合作，完善區域性和行業性相互補充的執法合作機制。
九、完善現代運輸服務體系
（29）深化公共運輸體制機制改革。探索公共運輸引導城市合理髮展模式，完善城市交通擁堵綜合治理機制，科學引導公眾出行需求，合理控制私人小汽車的增長和使用，使公共運輸成為公眾出行優選。改革公共運輸管理體制，推動公共運輸與城市土地使用一體化規劃，探索建立規劃、建設、運營一體化的管理模式。完善城市公共運輸資源配置機制，最佳化公共汽電車、軌道交通線網布局，引導公共運輸企業規模經營、適度競爭。完善城市公共運輸發展績效評價體系，深化公交都市創建工作。健全城鄉和跨區域公共運輸銜接機制，促進城鄉和區域公共運輸協調發展。
（30）深化道路客運市場化改革。最佳化道路客運線網布局規劃，提高民眾換乘的便捷性。改革道路客運班線經營權配置機制，全面推進實施客運線路服務質量招投標制度。發揮市場線上路資源配置中的決定性作用，擴大企業在站點變更、班次增減、車輛更新等方面的經營自主權。創新客運組織和管理方式，適應多樣化的出行需求。完善農村客運運營機制，促進城鄉道路客運一體化發展。
（31）完善交通運輸促進物流業發展體制機制。推動物流管理體制改革，發揮交通運輸在物流業發展中的基礎和主體作用。完善交通運輸與發展改革、商務、海關、供銷等部門綜合協調機制，打破條塊分割和地區封鎖，加快形成跨區域物流大通道，降低物流成本。大力推廣多式聯運、甩掛運輸、共同配送等組織方式，支持無車承運人、貨運中介等管理方式創新。完善配送車輛進入城區作業相關政策，建立健全城市配送與車輛管理工作協作機制，著力解決物流運輸“最後一公里”問題。加強物流信息資源的整合利用，加快推進國家交通運輸物流公共信息平台建設，促進各類平台之間的互聯互通和信息共享。
（32）推進出租汽車行業市場化改革。科學定位出租汽車服務，完善運力投放機制，科學調節出租汽車總量，推進通過服務質量招投標等方式配置出租汽車的車輛經營權。完善出租汽車價格動態調整機制，形成與公共運輸合理的比價關係。加強對手機召車等新型服務模式的規範管理，鼓勵發展多樣化約車服務。推動出租汽車行業實行公司化、集約化經營和員工制管理，進一步形成暢通有序的行業訴求表達和權益保障機制。
（33）深化汽車維修和駕培市場化改革。建立實施汽車維修技術信息公開制度，促進維修市場公平競爭。推進汽車維修配件供應渠道開放流通，破除維修配件渠道壟斷，探索建立汽車維修配件質量追溯體系。鼓勵汽車維修企業開展連鎖經營或重組併購，打造優質品牌，提升服務水平和資源配置效率。深化機動車駕駛員培訓和道路從業人員培訓市場化改革，推動完善考培分離制度，強化專職駕駛員培訓。
十、完善交通運輸轉型升級體制機制
（34）完善智慧交通體制機制。研究制定智慧交通發展框架。加快推進交通運輸信息化、智慧型化，促進基礎設施、信息系統等互聯互通，實現ETC、公共運輸一卡通等全國聯網。推動交通運輸行業數據的開放共享和安全套用，充分利用社會力量和市場機制推進智慧交通建設。完善交通運輸科技創新體制機制，強化行業重大科技攻關和成果轉化，推進新一代網際網路、物聯網、大數據、“北斗”衛星導航等技術裝備在交通運輸領域的套用。完善對基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制，培育建設一批國家級、省部級協同創新中心、重點實驗室、工程中心和研發中心。建立健全交通運輸領域科研設施和儀器設備開放運行機制。
（35）完善綠色交通體制機制。研究制定綠色交通發展框架和評價指標體系，引導社會各方共同推進綠色交通發展。健全營運車船燃料消耗和主要污染物排放的市場準入和退出機制。加強綠色交通統計監測體系建設，完善重點交通運輸企業節能減排監管和工程建設生態保護制度。完善交通運輸節能減排產品（技術）推廣機制，大力推廣套用清潔能源。積極推進內河船型標準化。推廣契約能源管理，積極培育綠色循環低碳交通運輸服務機構，推進環境污染第三方治理。大力倡導綠色出行。
（36）完善平安交通體制機制。科學界定交通運輸管理部門與其他安全監管部門的責任界限，健全交通運輸安全生產責任體系。制定交通運輸安全監管工作責任規範，探索推行盡職免責的監管制度。健全交通運輸安全生產責任追究機制，強化落實安全生產“一票否決”制度。完善交通運輸隱患排查治理體系，健全安全生產重大隱患排查治理、報備、掛牌督辦等制度。建立交通運輸安全風險防控體系，健全安全風險辨識、評估、預防控制等制度。完善危險品運輸安全監督管理制度。建立交通運輸安全生產巡視制度。
（37）加強交通運輸對外合作與開放。貫徹落實國家“一帶一路”等戰略，推進陸上和海上戰略通道建設，推進區域交通互聯互通和國際運輸便利化。統籌國際國內兩個市場，深化交通運輸對外交流與合作，提高“引進來”和“走出去”水平。積極參與自由貿易試驗區建設，創新航運開放等政策。理順國際道路運輸管理體制，探索建立垂直管理與委託管理相結合的工作機制。
（38）推進交通運輸行業文化創新。深入實踐社會主義核心價值觀，大力培育和弘揚交通精神，增強交通運輸發展內生動力。完善交通運輸新聞發言人制度，改進信息發布和政策解讀工作。提升交通運輸輿情收集和研判能力，及時回應社會關切，注重引導社會輿情。推動交通運輸領域傳統媒體與新興媒體融合發展，提升交通運輸行業公共關係處理水平。
（39）完善交通運輸反腐敗體制機制。嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。認真落實查辦案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委報告制度。完善懲治腐敗防控廉政風險、防止利益衝突、領導幹部報告個人有關事項、任職迴避等方面的規章制度。深化交通運輸領域專項整治，著力解決招標投標、設計變更、物資採購、資金撥付等環節發生的腐敗問題。加強紀檢監察監督與巡視監督、審計監督的協調聯動。
十一、加強全面深化交通運輸改革的組織領導
（40）各部門各單位要把思想和行動統一到全面深化交通運輸改革的決策部署上，緊跟中央的新論斷、新規定、新要求，正確處理局部和全局、當前和長遠的關係，正確對待利益格局調整，確保改革任務落實到位。部和各級交通運輸部門要健全改革領導機構和辦事機構，加強改革的組織實施。要結合實際抓緊制定實施方案，細化實化改革任務和舉措，明確責任分工和時間表，建立改革任務台帳，逐項抓好落實。要加強對改革任務進展情況的督查和評估，根據內外部因素變化及時作出調整，不斷推動改革取得實效。
（41）各部門各單位要充分發揮積極性、主動性、創造性，大膽探索，加強重大改革試點工作，以點帶面，推動交通運輸改革不斷深化。對一些暫時拿不準或不宜全面推開的改革，要選擇有代表性的地區和單位開展改革試點，形成經驗逐步推廣。要在試點實施過程中及時總結成功經驗，推動試點工作一批一批壓茬進行，梯次推進，加快形成一批可複製、可推廣的試驗成果。
（42）各部門各單位要加強統籌協調，統一思想，凝聚共識，破解難題，齊心協力推進改革。要加強對改革的統籌推進，充分調動各方面改革的積極性，加強溝通協作，共同研究破解改革中遇到的突出困難和問題。要加強宣傳和輿論引導，廣泛凝聚共識，形成改革合力，確保改革任務順利完成，推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。
交通運輸部
2014年12月30日
解讀
- 頂層設計 問題導向 謀劃全面深化改革大文章
- ——交通運輸部政策研究室主任李剛解讀《改革意見》
- 交通運輸部日前印發了《關於全面深化交通運輸改革的意見》（簡稱《改革意見》），作為到2020年指導交通運輸行業全面深化改革的綱領性檔案。《改革意見》是如何誕生的？改革有哪些亮點？對服務民眾、改善民生有何重要影響？
- 《改革意見》起草背景
- 交通運輸轉型發展，改革亟須頂層設計
- 交通運輸業是國民經濟的基礎性、先導性、服務性行業，改革起步較早，正是改革加快了交通運輸發展，釋放了交通運輸發展活力。黨的十一屆三中全會後，原交通部根據中央的部署要求，結合行業實際，響亮地提出“有路大家走車，有水大家行船”，全面放開搞活交通運輸市場，極大地解放和發展了交通運輸生產力。30多年來，我國交通運輸實現了跨越式發展，高速鐵路、高速公路、港口、機場等基礎設施建設創造了多項世界第一。
- 然而，發展過程中的新問題也不斷凸顯，比如交通運輸投融資體制改革、事權與支出責任劃分、規範交通運輸行政執法、收費公路發展等，這些問題都是行業發展面臨的棘手和緊迫問題，到了不改革就難以為繼的程度。而且，這些問題如果僅僅按照過去的辦法，進行局部的、單一的改革或調整，很難取得突破，這就需要打好組合拳，全面系統地推進改革。
- 黨的十八屆三中全會掀起了全面深化改革的大潮，交通運輸領域也迫切需要統籌謀劃。2014年年初，交通運輸部全面深化改革領導小組成立伊始，就決定在深入調查研究的基礎上，制定全面深化交通運輸改革的意見，推動改革在重要領域和關鍵環節向縱深發展，破解難題，清除藩籬，不斷最佳化服務、改善民生，推進交通運輸治理體系和治理能力現代化。
- 《改革意見》怎樣煉成？
- 部領導帶隊下基層，改革綜合問題調研組遍訪53個市（縣）、召開63次座談會，收集意見建議2400多條
- 《改革意見》起草工作啟動後，起草組沒有急於動筆，而是先明確要以紮實深入的調查研究為基石，絕不“閉門造車”。2014年6月，交通運輸部印發了全面深化交通運輸改革調研推進工作方案，專門部署開展了23項改革調研，由部領導分別帶隊下基層，形成了一批質量高、共識廣的調研成果，為起草《改革意見》打下了堅實基礎。
- 為進一步起草好《改革意見》，部政策研究室專門成立了改革綜合問題調研工作組，在浙江、遼寧、湖北、四川、深圳等地交通運輸廳（委）和部規劃研究院的共同參與下，實地走訪了53個市（縣），召開51次座談會，並在全國範圍開展網上問卷調查，收集問題660多項、建議2400多條，形成了改革綜合問題調研總報告和6個分報告、1個研究報告，為起草《改革意見》提供了有力支撐。
- 《改革意見》初稿形成後，起草組廣泛徵求行業內外意見，多次召開部黨組會議、部改革領導小組專題會議、改革辦會議進行研究；先後12次召開行業內外專家和基層幹部民眾座談會聽取建議；反覆徵求部內各司局、部屬各單位和各省（區、市）交通運輸部門意見，收集了600餘條修改建議。在一年一度的全國交通運輸工作會議上，又專門增加半天時間研究討論《改革意見》。為了一個檔案，全國交通運輸工作會拿出半天討論，這是近十幾年從未有過的，可見部黨組對《改革意見》的重視程度。起草組認真研究各方意見並充分吸納，大到檔案框架，小至遣詞用字，反覆打磨，進行了數十次修改，《改革意見》最終於2014年12月30日正式印發。
- 《改革意見》框架如何構成？
- 11個部分，42條改革任務，150多項改革舉措
- 《改革意見》幾易其稿，整體框架和文字篇幅不斷精簡，剪除枝蔓後的框架勾畫出一個比較清晰的輪廓，精練的語言突出了每一條 “乾貨”，保證了《改革意見》突出重點，易於理解。《改革意見》共11個部分、42條改革任務，可分解為150多項改革舉措，以便分工落實。
- 在改革任務的選擇上，起草組將交通運輸未來發展最關鍵的問題——綜合交通運輸體制機制改革放在了首位。圍繞黨的十八屆三中全會的核心問題“處理好政府和市場的關係”，提出了完善交通運輸現代市場體系和轉變政府職能的改革舉措；圍繞黨的十八屆四中全會的主題“依法治國”，提出了加快推進交通運輸法治建設的改革舉措。針對交通運輸行業和社會各界反映強烈的突出問題，分別提出了交通運輸投融資體制、公路管理體制、水路管理體制、現代運輸服務體系等多方面的改革舉措。在深化改革中兼顧行業可持續發展，提出了完善交通運輸轉型升級體制機制的改革舉措。
- 雖然文字上不斷提煉，但《改革意見》的起草始終堅持4個原則：一是堅持“全面系統”，全面落實中央深化改革的各項決策部署，確保交通運輸改革不缺位、不漏項；二是堅持“問題導向”，提出改革任務時敢於直面問題，研究改革舉措時注重針對問題，確保交通運輸改革敢碰硬、不迴避；三是堅持“主題主線”，緊扣科學發展這個主題，突出深化改革這條主線，針對制約交通運輸轉型升級的體制機制障礙，力求提出有交通特色、有創新突破、有試點典型的改革措施；四是堅持“頂層設計”，在充分吸收已有改革調研成果的基礎上，努力做到向前展望、超前謀劃，提出到2020年的改革任務和舉措，增強改革的指導性和可操作性。
- 《改革意見》“亮”在哪？
- 直指改革關鍵，切中行業癥結，回應民眾呼聲
- 破解交通難題，直面民眾呼聲，突破重點領域，在大交通、投融資體制機制、收費公路等領域改革實現重大突破，是此次《改革意見》的亮點。
- 完善綜合交通運輸體制機制
- 綜合交通運輸是交通運輸行業未來的發展方向，當前我國綜合交通運輸體系建設的突出問題主要集中在體制機制方面，這也是我國交通運輸可持續發展必須破解的關鍵問題。在體制方面，普遍反映國家層面大交通管理體制雖然已經建立，但工作機制尚未完全理順；地方交通運輸管理體制還存在職能分割、銜接不順等問題，推進綜合交通運輸體系建設困難重重。為此，《改革意見》提出，要在國家層面推動出台加快綜合交通運輸發展的指導意見，在地方層面推動實現交通運輸主管部門負責本區域內綜合交通運輸規劃、建設、管理與服務，加快形成“大交通”管理體制和工作機制。在機制方面，綜合交通運輸規劃編制機制的完善是難點。由於規劃涉及多種運輸方式、多個部門，必須統籌協調才能順利編制。為此，《改革意見》提出，要加強不同運輸方式的統籌規劃，探索建立交通運輸與國土、住建等部門之間多規銜接的規劃編制機制。
- 完善交通運輸現代市場體系
- 交通運輸業是我國最早實行政企分開的行業之一，市場化程度相對較高，但是還存在行政干預較多、市場監管不到位、條塊分割和地區封鎖等問題，影響了行業資源最佳化配置和發展活力。黨的十八屆三中全會強調，經濟體制改革是全面深化改革的重點，建立完善現代市場體系、使市場在資源配置中起決定性作用是本次改革最重要的任務。為此，《改革意見》提出，完善市場規則，加快建立公平開放、統一透明的交通運輸市場；注重發揮市場形成價格的作用，放開競爭性環節價格；完善交通運輸市場信用體系，落實各領域守信激勵和失信懲戒各項措施。同時積極推進公路養護、道路運輸等重點領域市場化改革。
- 深化交通運輸投融資體制改革
- 當前，資金仍是制約交通運輸發展的重要瓶頸，隨著國家財稅體制改革的推進，交通運輸部門在資金籌措、財稅政策等方面面臨著巨大挑戰。黨的十八屆三中全會提出，推進財稅體制改革主要包括3個方面：財政預算制度、稅收制度、事權與支出責任相適應的財政體制。這三項制度與交通運輸關係都很密切，也是基層關注的焦點。為此，《改革意見》提出，合理確定中央和地方交通運輸事權範圍，解決基層反映強烈的事權財權不匹配問題；完善社會資本參與交通建設機制，推廣PPP等模式，推動地方建立支持交通運輸發展的舉債融資機制。其中，收費公路政策改革是解決公路發展融資問題的關鍵所在。為此，《改革意見》提出，按照“使用者付費、債務風險可控”等原則，加快推進《收費公路管理條例》修訂，完善通行費率調整機制和信息公開制度，對收費公路實行分類管理。
- 完善現代運輸服務體系
- 這是交通運輸改革面臨的一項重大而緊迫的任務，也是提升交通運輸治理能力的重點內容。比如，城市擁堵是困擾各大城市居民出行的一大心病，改革與民眾日常出行息息相關的公共運輸體制機制是化解這一難題的重要突破口。為此，《改革意見》提出，探索公共運輸引導城市發展模式，推動公共運輸規劃、建設、運營一體化管理，完善城市公共運輸資源配置機制，使公共運輸成為公眾出行優選。又如，出租汽車行業多年來飽受詬病，相關問題在社會反映強烈，必須從市場化的角度進行改革。為此，《改革意見》提出，要科學定位出租汽車服務，完善運力投放機制，科學調節出租汽車總量，推進通過服務質量招投標等方式配置出租汽車的車輛經營權，加強對手機召車等新型服務模式的規範管理，推動出租汽車行業實行公司化、集約化經營和員工制管理。
- 完善交通運輸轉型升級體制機制
- 當前交通發展方式粗放、產業結構不合理、創新能力不強、管理理念滯後等問題突出，行業傳統發展模式難以為繼，必須通過深化改革，加快轉型發展。2014年全國交通運輸工作會議確定了“四個交通”的發展方向，其中智慧交通、綠色交通、平安交通相關的體制機制改革都是支持交通運輸轉型升級、保障交通運輸可持續發展的重頭戲。為此，《改革意見》提出，完善智慧交通體制機制，推動交通運輸行業數據的開放共享和安全套用，實現ETC、公共運輸一卡通等全國聯網，完善交通運輸科技創新體制機制，推進新一代網際網路、物聯網、大數據、“北斗”衛星導航等技術裝備在交通運輸領域的套用；完善綠色交通體制機制，研究制定綠色交通發展框架和評價指標體系，引導社會各方共同推進綠色交通發展，大力倡導綠色出行；完善平安交通體制機制，科學界定交通運輸管理部門與其他安全監管部門的責任界限，健全交通運輸安全生產責任體系、隱患排查治理體系、安全風險防控體系。
