2021年8月25日，上海舉行的市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過《上海市城市更新條例》，明確：建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權。
基本介紹
- 中文名：上海市城市更新條例
- 頒布時間：2021年8月25日
- 實施時間：2021年9月1日
- 發布單位：上海市第十五屆人民代表大會常務委員會
發展動態,內容編制,條例內容,審議意見,
發展動態
2021年8月25日，《上海市城市更新條例》已由上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議通過；
2021年9月1日起，《上海市城市更新條例》正式施行。
內容編制
始終以民生需求為先，社區規劃師制度寫入《條例》
撤村建居小區、售後公房、動遷安置房……各種房屋類型混雜、涉及上萬人的老街區，如何實現“逆齡生長”,徐匯區凌雲街道417街區，通過“片區一體化”治理，將曾經困擾居民的頑瘴痼疾逐個擊破。市人大城建環保委主任委員崔明華介紹了該街區的創新做法。“有社區空間深度嵌在了相鄰的兩個小區，容易變成‘無人管’地帶，如今街道出面邀請居民都來提意見，共同營造好這樣的微空間。”部分空間設計時還會傾向聽取鄰近樓幢的居民意見，讓空間更新既有針對性，也更貼合居民需求。
始終以民生需求為先，充分體現人民民眾意願，這是《條例》遵循的重要原則之一。《條例》將許多民生實事項目也明確列入更新清單。譬如，多層住宅加裝電梯、“城中村”改造、快遞設施等新型集約基礎設施建設等。持續改善城市人居環境，構建多元融合的“15分鐘社區生活圈”。
試行十多年的“社區規劃師”也成為一項制度被寫入《條例》，將發揮社區規劃師在城市更新活動中的技術諮詢服務、公眾溝通協調等作用，推動多方協商、共建共治。
10個條文涉及風貌保護，聚焦“整體協調”
崔明華特別提到，《條例》共有5章10個條文涉及風貌保護等內容，其中有2個條文是專門對“風貌協調要求”和“風貌保障”作出規定。比如第三十四條規定，在優秀歷史建築的周邊建設控制範圍內新建、擴建、改建以及修繕建築的，應當在使用性質、高度、體量、立面、材料、色彩等方面與優秀歷史建築相協調，不得改變建築周圍原有的空間景觀特徵，不得影響優秀歷史建築的正常使用。
四處蔓延的爬藤植物、隨處可見的殘磚碎瓦……走過258載的書隱樓，最近藉由舊改徵收及區域更新即將迎來“新生”。上鋼五廠舊址，三座工業煙囪悄然化身為磚紅色藝術建築，作為吳淞創新城的首發項目，由工業廠房脫胎而來的現代服務業新載體，預計本月底建成交付。
“城市更新的對象及目標正在變得‘多維’，從單一環境改善，到如今經濟社會環境全面提升。”市規劃資源局局長徐毅松認為，從舊區改造、治理“城中村”，到如今煥活濱水空間、蝶變老工業基地等，城市更新從整體性規模更新到漸進式微更新，從政府主導到物業權利人主動發起，呈現出新趨勢、新路徑。
為此，《條例》提出諸多有針對性的條款，保障城市更新方式、路徑、理念的豐富多元。譬如，針對產權歸集難、更新成本高、市場參與程度不活躍等，《條例》從標準、規劃、用地、財稅等方面提出了具體支持措施。
市住房城鄉建設管理委主任姚凱在《條例》中也發現了諸多創新嘗試。比如，探索組合供應土地，統籌成本收益，通過建築容積率異地補償等方法推進更新等。
設立浦東專章，激活“垂直空間”全要素活力
值得一提的是，《條例》專設一章談及浦東新區城市更新特別規定。這是上海地方立法首次就浦東新區設立專章。其中關於“垂直空間分層設立使用權”的探索引發關注。
浦東新區副區長董依雯認為，這實際上是向存量要空間，破解超大城市“成長的煩惱”。對浦東新區來說，未來要用足用好法治保障，率先在城市空間結構最佳化和品質提升中先行先試，探索有效新路徑。
審議中，市人大常委會委員們認為，“垂直空間分層設立使用權”的進一步明確，為浦東新區就同一塊建設用地分別設立使用權，提供了地方性法規依據。 《條例》施行後，隨著地下空間產權進一步釐清，將有利於充分發揮土地使用價值，加強地下空間綜合開發利用，吸引調動更多市場主體參與城市更新。
條例內容
上海市城市更新條例
（全文）
第一章 總 則
第一條 為了踐行“人民城市”重要理念，弘揚城市精神品格，推動城市更新，提升城市能級，創造高品質生活，傳承歷史文脈，提高城市競爭力、增強城市軟實力，建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，根據有關法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例。
第二條 本市行政區域內的城市更新活動及其監督管理，適用本條例。
本條例所稱城市更新，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動，具體包括：
（一）加強基礎設施和公共設施建設，提高超大城市服務水平；
（二）最佳化區域功能布局，塑造城市空間新格局；
（三）提升整體居住品質，改善城市人居環境；
（四）加強歷史文化保護，塑造城市特色風貌；
（五）市人民政府認定的其他城市更新活動。
第三條 本市城市更新，堅持“留改拆”並舉、以保留保護為主，遵循規劃、統籌推進，政府推動、市場運作，數字賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享的原則。
第四條 市人民政府應當加強對本市城市更新工作的領導。
市人民政府建立城市更新協調推進機制，統籌、協調全市城市更新工作，並研究、審議城市更新相關重大事項；辦公室設在市住房城鄉建設管理部門，具體負責日常工作。
第五條 規劃資源部門負責組織編制城市更新指引，按照職責推進產業、商業商辦、市政基礎設施和公共服務設施等城市更新相關工作，並承擔城市更新有關規劃、土地管理職責。
住房城鄉建設管理部門按照職責推進舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造等城市更新相關工作，並承擔城市更新項目的建設管理職責。
經濟信息化部門負責根據本市產業發展規劃，協調、指導重點產業發展區域的城市更新相關工作。
商務部門負責根據本市商業發展規劃，協調、指導重點商業商辦設施的城市更新相關工作。
發展改革、房屋管理、交通、生態環境、綠化市容、水務、文化旅遊、應急管理、民防、財政、科技、民政等其他有關部門在各自職責範圍內，協同開展城市更新相關工作。
第六條 區人民政府（含作為市人民政府派出機構的特定地區管理委員會，下同）是推進本轄區城市更新工作的主體，負責組織、協調和管理轄區內城市更新工作。
街道辦事處、鎮人民政府按照職責做好城市更新相關工作。
第七條 本市設立城市更新中心，按照規定職責，參與相關規劃編制、政策制定、舊區改造、舊住房更新、產業轉型以及承擔市、區人民政府確定的其他城市更新相關工作。
第八條 本市設立城市更新專家委員會（以下簡稱專家委員會）。
專家委員會按照本條例的規定，開展城市更新有關活動的評審、論證等工作，並為市、區人民政府的城市更新決策提供諮詢意見。
專家委員會由規劃、房屋、土地、產業、建築、交通、生態環境、城市安全、文史、社會、經濟和法律等方面的人士組成，具體組成辦法和工作規則另行規定。
第九條 本市建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權。
第十條 本市依託“一網通辦”“一網統管”平台，建立全市統一的城市更新信息系統。
城市更新指引、更新行動計畫、更新方案以及城市更新有關技術標準、政策措施等，應當同步通過城市更新信息系統向社會公布。
市、區人民政府及其有關部門依託城市更新信息系統，對城市更新活動進行統籌推進、監督管理，為城市更新項目的實施和全生命周期管理提供服務保障。
第二章 城市更新指引和更新行動計畫
第十一條 市規劃資源部門應當會同市發展改革、住房城鄉建設管理、房屋管理、經濟信息化、商務、交通、生態環境、綠化市容、水務、文化旅遊、應急管理、民防、財政、科技、民政等部門，編制本市城市更新指引，報市人民政府審定後向社會發布，並定期更新。
編制城市更新指引過程中，應當聽取專家委員會和社會公眾的意見。
第十二條 編制城市更新指引應當遵循以下原則：
（一）符合國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃，統籌生產、生活和生態布局；
（二）破解城市發展中的突出問題，推動城市功能完善和品質提升；
（三）聚焦城市發展重點功能區和新城建設，發揮示範和輻射帶動作用；
（四）注重歷史風貌保護和文化傳承，拓展文旅空間，提升城市魅力；
（五）持續改善城市人居環境，構建多元融合的“十五分鐘社區生活圈”，不斷滿足人民民眾日益增長的美好生活需要；
（六）強化產業發展統籌，促進重點產業轉型，提升城市創新能級；
（七）加強城市風險防控和安全運行保障，提升城市韌性。
第十三條 城市更新指引應當明確城市更新的指導思想、總體目標、重點任務、實施策略、保障措施等內容，並體現區域更新和零星更新的特點和需求。
第十四條 區人民政府根據城市更新指引，結合本轄區實際情況和開展的城市體檢評估報告意見建議，對需要實施區域更新的，應當編制更新行動計畫；更新區域跨區的，由市人民政府指定的部門或者機構編制更新行動計畫。
確定更新區域時，應當優先考慮居住環境差、市政基礎設施和公共服務設施薄弱、存在重大安全隱患、歷史風貌整體提升需求強烈以及現有土地用途、建築物使用功能、產業結構不適應經濟社會發展等區域。
第十五條 物業權利人以及其他單位和個人可以向區人民政府提出更新建議。
區人民政府應當指定部門對更新建議進行歸類和研究，並作為確定更新區域、編制更新行動計畫的重要參考。
第十六條 市人民政府指定的部門或者機構、區人民政府（以下統稱編制部門）在編制更新行動計畫的過程中，應當通過座談會、論證會或者其他方式，廣泛聽取相關單位和個人的意見。
第十七條 更新行動計畫應當明確區域範圍、目標定位、更新內容、統籌主體要求、時序安排、政策措施等。
第十八條 更新行動計畫經專家委員會評審後，由編制部門報市人民政府審定後，向社會公布。編制部門應當做好更新行動計畫的解讀、諮詢工作。
更新行動計畫主要內容調整的，應當依照本章有關規定，履行聽取意見、評審、審議和公布等程式。
第三章 城市更新實施
第十九條 更新區域內的城市更新活動，由更新統籌主體統籌開展；由更新區域內物業權利人實施的，應當在更新統籌主體的統籌組織下進行。
零星更新項目，物業權利人有更新意願的，可以由物業權利人實施。
根據前兩款規定，由物業權利人實施更新的，可以採取與市場主體合作方式。
第二十條 本市建立更新統籌主體遴選機制。市、區人民政府應當按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區域範圍內城市更新活動相適應的市場主體作為更新統籌主體。更新統籌主體遴選機制由市人民政府另行制定。
屬於歷史風貌保護、產業園區轉型升級、市政基礎設施整體提升等情形的，市、區人民政府也可以指定更新統籌主體。
第二十一條 更新區域內的城市更新活動，由更新統籌主體負責推動達成區域更新意願、整合市場資源、編制區域更新方案以及統籌、推進更新項目的實施。
市、區人民政府根據區域情況和更新需要，可以賦予更新統籌主體參與規劃編制、實施土地前期準備、配合土地供應、統籌整體利益等職能。
第二十二條 更新統籌主體應當在完成區域現狀調查、區域更新意願徵詢、市場資源整合等工作後，編制區域更新方案。
區域更新方案主要包括規劃實施方案、項目組合開發、土地供應方案、資金統籌以及市政基礎設施、公共服務設施建設、管理、運營要求等內容。
編制規劃實施方案，應當遵循統籌公共要素資源、確保公共利益等原則，按照相關規劃和規定，開展城市設計，並根據區域目標定位，進行相關專題研究。
第二十三條 編制區域更新方案過程中，更新統籌主體應當與區域範圍內相關物業權利人進行充分協商，並徵詢市、區相關部門以及專家委員會、利害關係人的意見。
市、區相關部門應當加強對更新統籌主體編制區域更新方案的指導。
第二十四條 更新統籌主體應當將區域更新方案報所在區人民政府或者市規劃資源部門，並附具相關部門、專家委員會和利害關係人意見的採納情況和說明。
區人民政府或者市規劃資源部門對區域更新方案進行論證後予以認定，並向社會公布。具體分工和程式，由市人民政府另行規定。
第二十五條 更新統籌主體應當根據區域更新方案，組織開展產權歸集、土地前期準備等工作，配合完成規劃最佳化和更新項目土地供應。
第二十六條 區域更新方案經認定後，更新項目建設單位依法辦理立項、土地、規劃、建設等手續；區域更新方案包含相關審批內容且符合要求的，相關部門應當按照“放管服”改革以及最佳化營商環境的要求，進一步簡化審批材料、縮減審批時限、最佳化審批環節，提高審批效能。
第二十七條 零星更新項目的物業權利人有更新意願的，應當編制項目更新方案。項目更新方案主要包括規劃實施方案和市政基礎設施、公共服務設施建設、管理、運營要求等內容。
項目更新方案的意見徵詢、認定、公布等程式，參照本章規定執行。
第二十八條 開展城市更新活動，應當遵守以下一般要求：
（一）優先對市政基礎設施、公共服務設施等進行提升和改造，推進綜合管廊、綜合桿箱、公共充電樁、物流快遞設施等新型集約化基礎設施建設；
（二）按照規定進行綠色建築建設和既有建築綠色改造，發揮綠色建築集約發展效應，打造綠色生態城區；
（三）按照海綿城市建設要求，綜合採取措施，提高城市排水、防澇、防洪和防災減災能力；
（四）對地上地下空間進行綜合統籌和一體化提升改造，提高城市空間資源利用效率；
（五）完善城市信息基礎設施，推動經濟、生活、治理全面數位化轉型；
（六）通過對既有建築、公共空間進行微更新，持續改善建築功能和提升生活環境品質；
（七）按照公園城市建設要求，完善城市公園體系，全面提升城市生態環境品質；
（八）加強公共停車場（庫）建設，推進軌道交通場站與周邊地區一體化更新建設；
（九）國家和本市規定的其他要求。
第二十九條 更新項目建設單位應當按照規定，建立更新項目質量和安全管理制度，採取風險防控措施，加強質量和安全管理；涉及既有建築結構改造或者改變建築設計用途的，應當開展質量安全檢測。
更新項目建設單位應當統籌考慮更新區域的實際情況，組織制定抗震、消防功能整體性提升方案，綜合運用建築抗震、消防新技術等手段，提升更新區域整體抗震、消防性能。
第三十條 在城市更新過程中確需搬遷業主、公房承租人，更新項目建設單位與需搬遷的業主、公房承租人協商一致的，應當簽訂協定，明確房屋產權調換、貨幣補償等方案。
第三十一條 在城市更新過程中，為了促進國民經濟和社會發展等公共利益，按照國家和本市有關房屋徵收與補償規定確需徵收房屋提升城市功能的，應當遵循決策民主、程式正當、結果公開的原則，廣泛徵求被徵收人的意願，科學論證徵收補償方案。
作出房屋徵收決定的區人民政府對被徵收人給予補償後，被徵收人應當在補償協定約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋徵收決定的區人民政府依法申請人民法院強制執行。
第三十二條 對於建築結構差、年久失修、功能不全、存在安全隱患且無修繕價值的公有舊住房，經房屋管理部門組織評估，需要採用拆除重建方式進行更新的，拆除重建方案應當充分徵求公房承租人意見，並報房屋管理部門同意。公房產權單位應當與公房承租人簽訂更新協定，並明確合理的回搬或者補償安置方案；簽約比例達到百分之九十五以上的，協定方可生效。
對於建築結構差、功能不全的公有舊住房，確需保留並採取成套改造方式進行更新，經房屋管理部門組織評估需要調整使用權和使用部位的，調整方案應當充分徵求公房承租人意見，並報房屋管理部門同意。公房產權單位應當與公房承租人簽訂調整協定，並明確合理的補償安置方案。簽約比例達到百分之九十五以上的，協定方可生效。
公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房產權單位可以向區人民政府申請調解；調解不成的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規劃的實施，區人民政府可以依法作出決定。公房承租人對決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在決定規定的期限內又不配合的，由作出決定的區人民政府依法申請人民法院強制執行。
第一款、第二款規定的拆除重建、成套改造項目中涉及私有房屋的，更新協定、調整協定的簽約及相關工作要求按照前款規定執行。
第三十三條 本市開展既有多層住宅加裝電梯工作，應當遵循民主協商、因地制宜、安全適用、風貌協調的原則。
既有多層住宅需要加裝電梯的，應當按照《中華人民共和國民法典》關於業主共同決定事項的規定進行表決。表決通過後，按照國家和本市有關規定，開展加裝電梯工作。對於加裝電梯過程中產生爭議的，依法通過協商、調解、訴訟等方式予以解決。
街道辦事處、鎮人民政府應當做好加裝電梯相關協調、推進工作。
第三十四條 在優秀歷史建築的周邊建設控制範圍內新建、擴建、改建以及修繕建築的，應當在使用性質、高度、體量、立面、材料、色彩等方面與優秀歷史建築相協調，不得改變建築周圍原有的空間景觀特徵，不得影響優秀歷史建築的正常使用。
第四章 城市更新保障
第三十五條 市、區人民政府及其有關部門應當完善城市更新政策措施，深化制度創新，加大資源統籌力度，支持和保障城市更新。
第三十六條 市、區人民政府應當安排資金，對舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持。
鼓勵通過發行地方政府債券等方式，籌集改造資金。
第三十七條 鼓勵金融機構依法開展多樣化金融產品和服務創新，滿足城市更新融資需求。
支持符合條件的企業在多層次資本市場開展融資活動，發揮金融對城市更新的促進作用。
第三十八條 城市更新項目，依法享受行政事業性收費減免和稅收優惠政策。
第三十九條 因歷史風貌保護、舊住房更新、重點產業轉型升級需要，有關建築間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等無法達到標準和規範的，有關部門應當按照環境改善和整體功能提升的原則，制定適合城市更新的標準和規範。
第四十條 更新區域內項目的用地性質、容積率、建築高度等指標，在保障公共利益、符合更新目標的前提下，可以按照規劃予以最佳化。
對零星更新項目，在提供公共服務設施、市政基礎設施、公共空間等公共要素的前提下，可以按照規定，採取轉變用地性質、按比例增加經營性物業建築量、提高建築高度等鼓勵措施。
舊住房更新可以按照規劃增加建築量；所增加的建築量在滿足原有住戶安置需求後仍有增量空間的，可以用於保障性住房、租賃住房和配套設施用途。
第四十一條 根據城市更新地塊具體情況，供應土地採用招標、拍賣、掛牌、協定出讓以及劃撥等方式。按照法律規定，沒有條件，不能採取招標、拍賣、掛牌方式的，經市人民政府同意，可以採取協定出讓方式供應土地。鼓勵在符合法律規定的前提下，創新土地供應政策，激發市場主體參與城市更新活動的積極性。
物業權利人可以通過協定方式，將房地產權益轉讓給市場主體，由該市場主體依法辦理存量補地價和相關不動產登記手續。
城市更新涉及舊區改造、歷史風貌保護和重點產業區域調整轉型等情形的，可以組合供應土地，實現成本收益統籌。
城市更新以拆除重建和改建、擴建方式實施的，可以按照相應土地用途和利用情況，依法重新設定土地使用期限。
對不具備獨立開發條件的零星土地，可以通過擴大用地方式予以整體利用。
城市更新涉及補繳土地出讓金的，應當在土地價格市場評估時，綜合考慮土地取得成本、公共要素貢獻等因素，確定土地出讓金。
第四十二條 市住房城鄉建設管理部門會同相關部門，建立全市統一的市政基礎設施維護及資金保障機制，推進市政基礎設施全生命周期智慧化運營和管理。
第四十三條 在本市歷史建築集中、具有一定歷史價值的地區、街坊、道路區段、河道區段等已納入更新行動計畫的歷史風貌保護區域開展風貌保護，以及對優秀歷史建築進行保護的過程中，符合公共利益確需徵收房屋的，按照國家和本市有關規定開展徵收和補償。
城市更新因歷史風貌保護需要，建築容積率受到限制的，可以按照規劃實行異地補償；城市更新項目實施過程中新增不可移動文物、優秀歷史建築以及需要保留的歷史建築的，可以給予容積率獎勵。
第四十四條 本市探索建立社區規劃師制度，發揮社區規劃師在城市更新活動中的技術諮詢服務、公眾溝通協調等作用，推動多方協商、共建共治。
第四十五條 鼓勵在符合規劃和相關規定的前提下，整合可利用空地與閒置用房等空間資源，增加公共空間，完善市政基礎設施與公共服務設施，最佳化提升城市功能。
鼓勵既有建築在符合相關規定的前提下進行更新改造,改善功能。
經規劃確定保留的建築，在規劃用地性質兼容的前提下，功能最佳化後予以利用的，可以依法改變使用用途。
鼓勵舊住房與周邊閒置用房進行聯動更新改造，改善功能。
第四十六條 本市加強對歸集優秀歷史建築、花園住宅類公有房屋承租權的管理。經市人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集優秀歷史建築、花園住宅類公有房屋承租權，實施城市更新。
經區人民政府同意，符合條件的市場主體可以歸集除優秀歷史建築、花園住宅類以外的公有房屋承租權，實施城市更新。
公有房屋出租人可以通過有償回購承租權、房屋置換等方式，歸集公有房屋承租權，實施城市更新。
第四十七條 城市更新活動涉及居民安置的，可以按照規定統籌使用保障性房源。
第四十八條 市、區人民政府加強產業統籌發展力度，引導產業轉型升級。
鼓勵存量產業用地根據區域功能定位和產業導向實施更新，通過合理確定開發強度、創新土地收儲管理等方式，完善利益平衡機制。
鼓勵產業空間高效利用，根據資源利用效率評價結果，分級實施相應的能源、規劃、土地、財政等政策，促進產業用地高效配置。
鼓勵更新統籌主體通過協定轉讓、物業置換等方式，取得存量產業用地。
第四十九條 國有企業土地權利人應當帶頭承擔國家、本市重點功能區開發任務，實施自主更新。
國有企業應當積極向市場釋放存量土地，促進存量資產盤活。
國有資產監督管理機構應當建立健全與國有企業參與城市更新活動相適應的考核機制。
第五章 監督管理
第五十條 本市對城市更新項目實行全生命周期管理。
城市更新項目的公共要素供給、產業績效、環保節能、房地產轉讓、土地退出等全生命周期管理要求，應當納入土地使用權出讓契約。對於未約定產業績效、土地退出等全生命周期管理要求的存量產業用地，可以通過簽訂補充契約約定。
市、區有關部門應當將土地使用權出讓契約明確的管理要求以及履行情況納入城市更新信息系統，通過信息共享、協同監管，實現更新項目的全生命周期管理。對於有違約轉讓、績效違約等違反契約情形的，市、區人民政府應當依照法律、法規、規章和契約約定進行處置。
第五十一條 市、區人民政府應當加強對本行政區域內城市更新活動的監督；有關部門應當結合城市更新項目特點，分類制定和實行相應的監督檢查制度。
市、區人民政府可以根據實際情況，委託第三方開展城市更新情況評估。
第五十二條 財政、審計等部門按照各自職責和有關規定，對城市更新中的國有資金使用情況進行監督。
第五十三條 對於違反城市更新相關規定的行為，任何單位和個人有權向市、區人民政府及其有關部門投訴、舉報；市、區人民政府及其有關部門應當按照規定進行處理。
第五十四條 市、區人民代表大會常務委員會通過聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查等方式，加強對本行政區域內城市更新工作的監督。
市、區人民代表大會常務委員會應當充分發揮人大代表作用，匯集、反映人民民眾的意見和建議，督促有關方面落實城市更新的各項工作。
第六章 浦東新區城市更新特別規定
第五十五條 浦東新區應當統籌推進城市有機更新，與老城區聯動，加快老舊小區改造，打造時代特色城市風貌。支持浦東新區在城市更新機制、模式、管理等方面率先進行創新探索；條件成熟時，可以在全市推廣。
第五十六條 浦東新區人民政府可以指定更新統籌主體，統籌開展原成片出讓區域等建成區的更新。
第五十七條 浦東新區人民政府編制更新行動計畫時，應當最佳化地上、地表和地下分層空間設計，明確強制性和引導性規劃管控要求，探索建設用地垂直空間分層設立使用權。
第五十八條 浦東新區應當通過保障民生服務設施、共享社區公共服務設施和公共活動空間、構建便捷社區生活圈等方式推進城市更新空間複合利用。
第五十九條 浦東新區探索將建築結構差、年久失修、建造標準低、基礎設施薄弱等居住環境差的房屋，納入舊區改造範圍。
第六十條 浦東新區應當創新存量產業用地盤活、低效用地退出機制。
支持浦東新區深化產業用地“標準化”出讓方式改革，增加混合產業用地供給，探索不同產業用地類型合理轉換。
第七章 法律責任
第六十一條 違反本條例規定的行為，法律、法規已有處理規定的，從其規定。
第六十二條 有關部門及其工作人員違反本條例規定的，由其上級機關或者監察機關依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。
第八章 附則
第六十三條 舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造等城市更新活動，國家有相關規定的，從其規定。
對舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造的計畫、實施等方面，本條例未作具體規定的，適用本市其他相關規定。
第六十四條 本條例自2021年9月1日起施行。
審議意見
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確提出，要實施城市更新行動，推動城市空間結構最佳化和品質提升。作為超大型城市，上海已在城市建設上取得了舉世矚目的成就，也逐步進入了由大規模增量建設轉為存量提質改造的新階段，實施城市更新行動是適應城市發展新形勢，推動城市開發建設方式轉型，提高城市高質量發展的必然要求。《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確要求，完善城市更新法規政策體系，探索城市有機更新中的實施路徑、推進方式和資源利用機制，形成可複製的城市更新行動模式。
市人大常委會將制定《上海市城市更新條例》作為重點立法項目，力求通過地方立法推動本市進一步轉變開發建設方式，全面提升城市發展質量，不斷滿足人民民眾日益增長的美好生活需要。2020年，根據蔣卓慶主任要求，市人大常委會將城市更新立法列為重點立法調研項目，市人大城建環保委積極推動市政府有關部門開展前期立法工作，並委託馮經明非駐會委員工作室以城市更新法治化為題開展課題研究。2021年，市人大常委會將城市更新立法列為正式立法項目，並對該項立法給予高度關注，蔣卓慶主任與高小玫、肖貴玉副主任等常委會領導率領市人大城建環保委全程參與、主導推進立法工作。
一是領導高度重視。蔣卓慶主任持續跟蹤立法進展情況，並多次就法規草案的起草和修改作出重要批示指示，要求該立法體現“人民城市為人民”重要理念，以城市發展重點功能區域的整體更新為重點，對居住、產業、商業商辦等各類更新進行系統謀劃、統籌安排，同時要在條例中以制定專章形式支持浦東新區在本市城市更新中發揮作用。肖貴玉副主任和湯志平副市長擔任立法“雙組長”，推動政府相關部門研究解決立法中的難點問題。二是深入開展調研。為確保立法能滿足本市城市更新工作的實際需求，在蔣卓慶主任與高小玫、肖貴玉副主任帶領下，市人大城建環保委多次赴城市更新重點項目和相關單位實地調研，聽取來自一線和相關領域專家的意見建議，並將立法調研與舊區改造和舊住房綜合改造專項監督結合起來，到虹口、楊浦等區圍繞立法重點問題開展專題研究。為跟蹤和學習兄弟省市立法經驗，肖貴玉副主任還專程率隊赴廣東省進行考察。三是全程推動立法。鑒於城市更新工作涉及眾多部門，僅靠單一政府部門難以統籌各方起草好法規草案，市人大城建環保委主動跨前、全程參與，協調相關部門合力推進法規草案起草，形成立法框架和需要解決的主要問題；牽頭組建由常委會法工委、市規劃資源局、市司法局、市住建委、市房管局等部門組成的工作專班，在法規起草的攻堅階段，每周召開1—2次改稿會，合力對法規草案進行逐條修改完善；妥善把握創新與依法的關係，促使各方在關鍵制度設計等方面逐步形成共識，最終形成了更新指引、更新行動計畫、區域統籌機制、區域更新方案等一系列體現上海區域更新特點的制度設計。四是廣泛徵求意見。為充分吸納各方意見，市人大城建環保委組成了由相關領域人大代表、專家、基層立法聯繫點、非駐會委員工作室等方面組成的10人項目制小組，全程深度參與立法工作，並委託上海交通大學城市更新保護專家開展研究，提出意見建議。為起草好浦東專章，市人大城建環保委多次聽取浦東新區人大、新區政府和相關部門的意見建議。在法規草案基本成熟後，城建環保委又先後召開多個座談會，進一步聽取市政府相關部門、部分區和街鎮、基層立法聯繫點、相關企業和技術單位、部分市人大代表及相關領域專家等方方面面的意見建議。
在此基礎上，城建環保委於7月15日召開第二十一次委員會會議，對《條例（草案）》進行了審議。現將審議意見報告如下：
城建環保委認為，城市更新是本市把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、實現城市高品質建設發展的必然要求，是提升人民民眾獲得感幸福感安全感的重大舉措，本市通過地方立法給予規範是十分迫切和必要的。《條例（草案）》深入貫徹黨中央和市委部署，立足於本市城市發展實際，以構建城市更新的頂層機制為核心，圍繞部門職責和工作機制、城市更新指引和更新行動計畫、城市更新實施、保障措施、監督管理等方面作出了可行的制度安排，努力破解當前城市更新中存在的一些瓶頸問題，並以專章形式支持浦東新區在城市更新中發揮引領作用。《條例（草案）》內容總體基本成熟，可以提請本次常委會會議審議。同時，城建環保委結合立法調研和徵求意見情況，提出以下意見建議：
一、關於總則
（一）關於目的和依據
不少意見認為，《條例（草案）》第一條作為本次立法的目的和依據，沒有充分體現上海城市建設的目標和定位。委員會建議，該條應進一步凸顯習近平總書記以人民為中心的發展思想，並根據《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》，進一步增加關於上海城市更新目的和特色的內容。
（二）關於城市更新與“兩碳”目標實現
委員會認為，我國力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，城市更新也是實現“兩碳”目標的重要方面。委員會建議，在《條例（草案）》總則中進一步突出“兩碳”目標，並在其他幾章與“兩碳”目標關係比較緊密的條款中進一步強化相關內容。
（三）關於城市更新的主要內容
委員會認為，為明確本次立法的調整範圍，《條例（草案）》有必要在總則中增加一條，對城市更新的主要內容進行明確。為此，建議在《條例（草案）》第二條後增加一條，從生活、生產、生態、人文、安全等方面闡明城市更新的主要內容，突出民生保障，增加市民民眾對立法的獲得感，使市民民眾進一步理解、支持和主動參與城市更新。
（四）關於基本原則
委員會認為，城市更新包括區域更新和零星更新等方式，突出區域更新是本次立法的重點和亮點，但零星更新尤其是微更新也是重要更新形式，而《條例（草案）》第三條中的基本原則沒有體現零星更新。委員會建議在本條中增加“統籌推進”的表述，以體現對區域更新和零星更新的統籌考慮。同時，有意見認為本條中的“數據賦能、綠色低碳”與其他原則不在一個層面，建議將相關內容放入《條例（草案）》第十二條更新指引的編制中。委員會建議對相關意見進行研究。
（五）關於部門職責
委員會認為，《條例（草案）》第五條目前僅單獨列出規劃資源部門和住房城鄉建設管理部門的職責，而經濟信息化部門和商務部門在城市更新工作中也承擔著非常重要的職責，建議該條將經濟信息化部門和商務部門的職責也單獨予以列出，並在《條例（草案）》的相關條文中突出兩個部門在城市更新中推進產業轉型升級、最佳化全市特別是五大新城的產業布局、加強民生類商業設施配套等工作內容。此外，委員會建議，將《條例（草案）》第五條第三款中的“文物”改為“文化旅遊”，並在《條例（草案）》的相關條文中突出其在城市更新中推進文化旅遊產業發展的工作內容。
二、關於城市更新指引和更新行動計畫
委員會認為，《條例（草案）》第二章對區域更新作了一系列規定，但對零星更新未作任何表述。為此，建議本章根據本市已經開展的城市更新工作實踐，對社區微更新等零星更新的原則和要求作出規定。
三、關於城市更新實施
（一）關於城市更新的一般要求
委員會認為，《條例（草案）》第二十八條作為城市更新實施的一般要求，目前的位置不能體現對第三章的引領作用，建議將該條放在第三章的開頭。同時，有不少意見對該條提出了完善建議。一是建議該條開頭應首先突出本市城市更新的目標是為了更好解決民眾的急難愁盼問題，持續提升人民民眾的獲得感幸福感安全感。二是建議該條第一項應將市委市政府啟動的民心工程與城市更新相結合，加入市民民眾非常關心的養老設施、停車泊位、物流快遞設施等內容。三是建議該條第五項按照本市全面推進城市數位化轉型意見，將“公共服務、產業、治理”的表述修改為“生活、經濟、治理”，並增加加強通訊基礎設施建設來保障城市數位化轉型等內容。四是建議該條增加一項，規定建設公園城市的內容，推動完善社區公園、口袋公園等公園體系。五是建議該條增加一項，規定軌道交通場站與周邊地區結合城市更新實施綜合開發改造，促進站城一體化發展。委員會建議對相關意見進行研究。
（二）關於進一步支持區人民政府在城市更新實施中發揮作用
委員會認為，為支持區人民政府更好地擔當起本轄區城市更新的主體責任，《條例（草案）》第三章應在堅持規劃引領的前提下對區人民政府進一步簡政放權，使其在區域更新方案的決策中具有話語權，保證區人民政府在實施城市更新工作中統籌性更強和權責更加統一。
（三）關於更新統籌主體
委員會認為，更新統籌主體在區域更新中具有非常重要的地位，被《條例（草案）》賦予很多的職責與功能，但《條例（草案）》第二十一條僅規定了其產生方式，過於籠統，對於更新統籌主體與第二十六條和第二十九條中更新項目建設單位之間的關係未作表述。建議該條明確由市政府對更新統籌主體作出另行規定，明確規定更新統籌主體的能力要求、遴選流程和方式，及其與城市更新中心、市場主體、更新項目建設單位等主體的關係。
（四）關於審批流程最佳化
委員會認為，《上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中明確要求最佳化城市更新項目審批流程，探索建立規劃、文保、建設、消防、綠化等聯審機制，《條例（草案）》第二十六條關於審批流程最佳化的內容只是“放管服”改革以及最佳化營商環境的普適性要求。為此，建議從審批項目、審批材料、審批流程、審批時限等方面進行完善。
（五）關於舊住房拆除重建
委員會認為，《條例（草案）》第三十條針對本市當前舊住房更新中的難題提出了破解路徑，由於這項工作與民眾利益密切相關，有關規定還需進一步研究完善，以更好地體現公益導向，保障絕大多數人的合法權益。一是對拆除重建方案表決、更新協定簽訂等環節的業主同意比例要再作深入論證，要充分體現絕大多數業主的共識，防止出現少數人濫用權利損害多數人合法權益的情況。二是政府介入應更加慎重，規定政府的調解、裁決、申請法院強制執行措施，要以維護和增進社會公共利益、推進城市規劃的實施等為前提條件。同時，有意見指出，該條第四款規定公有舊住房的拆除重建參照一般舊住房執行，但由於二者存在本質差別，前者是租賃關係，後者是業主所有權，不能籠統參照。委員會建議對此再作研究。
四、關於城市更新保障
（一）關於進一步加強更新保障力度
有意見指出，城市更新要可持續推進，離不開各項政策的支持保障，建議本章從促進城市更新活動可持續和良性循環出發，根據改善城市人居環境、實現產業轉型升級、保護歷史風貌、城市發展重點功能區等需要，在財政、稅收等方面再形成一些更有針對性的措施。委員會建議對相關意見進行研究。
（二）關於標準保障
有意見指出，《條例（草案）》第三十七條關於有關部門可以因歷史風貌保護、舊住房更新需要制定差異化標準的規定尚不夠準確。一是國家強制性標準必須遵守、不得更改，建議將有關建築無法達到的標準和規範限定在本市可以規定的範圍內，並將“差異化的標準和規範”改為“適合城市更新的標準和規範”。二是對於社會普遍關注的消防標準，建議再作研究，作出一些更有針對性的規定。三是有關部門在制定特定標準和規範前應有專家論證的程式。委員會建議對相關意見進行研究。
（三）關於用地保障
委員會認為，《條例（草案）》第三十九條規定的用地保障措施反映了城市更新實踐中市場主體的需求，有很強的針對性，但部分措施還不夠明晰。一是該條第二款規定部分房地產項目的轉讓，在依法辦理存量補地價後可以辦理不動產首次登記等手續，此表述可能會混淆不動產轉移登記與首次登記的關係。二是該條第四款針對因城市更新影響土地使用期限的情況，為吸引市場主體參與城市更新，規定部分房地產項目可按照土地用途的法定最高年限重新設定土地使用期限。該內容雖然體現了市場需求，但籠統規定按法定最高年限重新設定土地使用期限在實踐中會帶來問題，建議要區別對待。委員會建議進一步細化完善相關條文。
五、關於人大監督
委員會認為，《條例（草案）》第五十二條只列明了人大監督城市更新的形式，建議進一步完善人大監督的內容，充分發揮市、區人大常委會對本級人民政府城市更新工作的監督作用。
六、關於浦東新區城市更新特別規定
《條例（草案）》為貫徹落實中央《關於支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設的意見》，首次在本市地方性法規中設立浦東專章，支持浦東新區發揮先行先試的作用，率先試點一些城市更新的創新措施。在徵求意見過程中，浦東新區對專章予以充分認可，同時也希望專章能進一步支持浦東新區在城市更新中大膽試、大膽闖、自主改。為保障專章內容的落實落地，委員會建議，進一步強化政策、審批的支持，並根據浦東新區的需求將《條例（草案）》第五十四條改為“浦東新區人民政府可以指定更新統籌主體，統籌開展原成片出讓區域記憶體量用地的更新”。
以上報告，請予審議。
