《關於行政案件管轄若干問題的規定》的理解與適用是在2008發布的法律法規解讀檔案。
基本介紹
- 中文名：《關於行政案件管轄若干問題的規定》的理解與適用
- 類別：理解與適用
- 發布日期：2008
- 效力級別：xg0401
人民法院的生命力在於公正，而中立則是公正的基礎。事實上，干擾行政審判現象成為普遍，行政訴訟獨立審判的形勢非常嚴峻，人們普遍擔憂行政訴訟制度發展的進程。2006年以來，胡錦濤總書記等黨和國家領導人就加強和改進行政審判工作多次做出重要批示，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制的意見》明確要求：“積極穩妥地推進行政訴訟改革，通過探索完善行政案件管轄制度改革等措施，保障人民法院依法獨立公正地行使審判職能。”2007年3月，肖揚院長在第五次全國行政審判工作會議上強調：“要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障。”人民法院“二五”改革綱要也提出：“改革和完善行政案件管轄制度，從制度上排除干預行政審判的各種因素。”在此背景下，2007年12月17日，最高人民法院審判委員會第1441次會議討論通過《關於行政案件管轄若干問題的規定》（以下簡稱《管轄規定》）。本文試就《管轄規定》理解與適用中的若干問題說明如下：
一、制定《管轄規定》的背景和意義
我國行政訴訟法頒布實施以來，各級人民法院不斷重視加強和積極開展行政審判工作，取得了舉世矚目的成就，為保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督、支持和促進依法行政，維護社會的和諧與穩定，做出了重要貢獻，行政審判工作雖然取得了可喜的成果。同時也應當看到，當前影響行政審判工作發展的因素還不同程度存在，其中司法環境不理想仍然是一個比較突出的問題，一些地方政府和行政管理部門不理解、不配合、不尊重甚至干預人民法院受理和審判行政案件的現象還沒有得到很好解決，影響了人民法院獨立、公正行使司法審查權和行政審判職能作用的發揮。{1}特別是由於我國法院系統與行政區劃對應設定，司法轄區與行政轄區合一，司法權地方化特徵明顯。法院的人事任免和財政供給分別受同級權力機關和行政機關的控制。換言之，司法機關賴於運轉的人、財、物受制於同級黨委、人大和政府。這樣，在局部利益之間、局部利益與整體利益之間產生矛盾和衝突時，極易形成地方保護主義、部門保護主義現象。行政訴訟是法治國家解決行政爭議的司法手段，作為被告的行政機關為了維護其行政行為的權威，避免在司法程式中敗訴，往往通過上述機關利用工作指導、人事任免、經濟控制等權力來貫徹自己的意志，對法院、法官施加壓力，從而干預審判權的獨立行使。因此，按行政機關所在地原則設定司法管轄權，不便於人民法院獨立行使審判權。鑒於此，行政審判工作的開展舉步維艱，行政機關的不當干預，使人民法院特別是基層法院難以獨立公正行使審判職能，嚴重影響了司法的權威性和公信力。因此，改革和完善行政訴訟管轄制度，是在現行司法體制和制度下，建立和完善公正、高效、權威行政審判制度的必然選擇。近年來，各地法院對行政案件管轄制度改革進行了積極探索，在指定異地管轄方面積累了不少有益經驗，取得較好的法律效果和社會效果。在司法改革的背景之下，浙江、河南、江蘇、山東等地積極探索行政案件管轄制度改革，摸索出一些成功經驗。其中浙江高院嘗試進行了行政訴訟管轄制度改革，在全省範圍內提高行政案件審級；山東濟寧進行異地管轄，大幅度地提升了行政審判的權威性，2004年濟寧法院一審行政訴訟案件突破3000件，數量在全國領先。浙江台州推行異地管轄，成功地創造了“台州經驗”，在全國進行推廣。實踐表明，行政案件管轄制度改革，可以使法院和法官能夠在沒有直接干預和壓力的條件下依法公正地審理行政案件，以較小的代價解決長期困擾行政審判的突出問題，對於保證人民法院依法獨立公正審判，並以此推進我國司法體制改革，都具有重要的現實意義和深遠的歷史影響。
在現行司法體制和制度下，地方法院的人員、經費及物資裝備等均受制於地方政府和行政機關，從某種意義上說，法院與同級政府之間存在直接的、密切的利害關係，受理以當地政府和行政機關為被告的案件，可以理解為應當存在管轄迴避的理由。針對我國行政訴訟的困境和現行管轄制度存在的弊端，理論界和實務界提出了解決問題的四種方案：設立獨立的行政法院、提高審級、異地管轄、集中管轄。建立人財物相對獨立的行政法院是學界最為推崇的法院模式和管轄模式。建立人財物相對獨立並受最高人民法院垂直領導的行政法院系統，必將改變當前行政訴訟立案難、審理難、執行難的局面，而且還可能成為整個司法體制乃至政治體制改革的切入點。儘管優勢很多，但是建立行政法院似有“三權分立、分權制衡”的嫌疑，一些人憂心忡忡，決策者也因此顧慮重重，修改憲法或者人民法院組織法難度很大，此乃最高法院不可能實現的方案。提級管轄會大幅度增加中高級法院的壓力，人、財、物調整的幅度較大，不符合中央提出的爭議化解在基層的要求。相比之下，異地管轄可以在現有的人、財、物配置的情況下實現司法公正的目標，屬於比較務實的改革方案。異地管轄可以確立司法中立、重塑行政訴訟等腰三角形結構，法院的中立地位可以保證，法官的壓力可以得到排解，行政審判的公信力得以體現。當然，也有人質疑行政案件異地管轄制度的法律依據。其實，行政訴訟法第二十二條規定：“有管轄權的人民法院由於特殊原因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。”第二十三條規定：“上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判。”行政訴訟法對指定管轄作了較為原則的規定，出於審判實踐的需要，《管轄規定》通過對法律條款的細化解釋，既增強了上述規定的可操作性，又體現了行政訴訟制度的功能和目的，並且已被實踐證明是可行的，為行政訴訟法修改乃至司法體制改革奠定了基礎。在現行司法體制和制度下，地方法院的人員、經費及物資裝備等均受制於地方政府和行政機關，從某種意義上說，法院與同級政府之間存在直接的、密切的利害關係，受理以當地政府和行政機關為被告的案件，事實上存在應當迴避的事由。實行異地管轄及適當提級管轄，法院能夠公正審理行政案件，能夠實現權利保障與權力監督的目的。
二、對“本轄區內重大、複雜案件”的理解
“縣法院審不了縣政府”已成為我國行政審判的現狀。《管轄規定》第1條是對行政訴訟法第十四條的解釋，也是對最高人民法院《關於執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第8條第（1）項的再解釋。《若干解釋》第8條第（1）項關於“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”由中級法院管轄的規定，存在兩個方面缺憾：一是“不適宜”的概念在理解和操作上都存在較大的不確定性。基層人民法院之所以不適宜審理，可能因為該法院的人、財、物受制於地方政府和行政機關，難以公正審理；可能因為一些法律關係複雜；也可能因為基層法院法官與原告或者第三人存在利害關係，難以公正審理。二是許多以縣級以上政府名義頒發不動產權屬證書的案件。頒發國有土地使用權證書、山林確權以及部分地區仍然存在頒發房屋權屬證書，名義上是政府，實際上是土地、林業、房屋等政府職能部門的行為。這些行為屬於物權登記，實質上涉及平等主體的原告和第三人之間的民事權益爭議，政府一般不會幹預法院的公正審理。這類案件數量較多，一律提到中級法院一審，既無必要，又大量增加中級法院和高級法院的工作量。因此，《管轄規定》對此規定為：被告為縣級以上人民政府的案件由中級法院管轄，但以縣級以上人民政府名義頒發不動產權屬證書的案件可以除外。司法解釋中表述為“可以”，是為了保留一定的靈活性，以避免將一些確實重大複雜的案件也排除在外。一般而言，以自然人為原告的此類案件無需由中級法院管轄；以法人為原告的此類案件通常屬於重大複雜的案件，應當由中級法院管轄。
有觀點認為《管轄規定》第1條規定的應當由中級法院管轄的行政案件仍然可以指定本轄區異地基層法院管轄，筆者不同意該觀點。此條規定系剛性規定，其實此條規定的由中級法院受理的案件大約占案件總數量的5%，這5%的案件可以由中級法院和高級法院一審，在中高級法院充實行政審判隊伍的情況下，可以承受。
目前，數量較多且影響重大的行政案件一般為城市房屋徵收拆遷、集體土地徵收、勞動與社會保障、環境保護等類型案件，這些類型的案件一般涉及一個群體的共同利益，因此極易產生集團訴訟、共同訴訟。上述案件應當通過提高審級排除可能存在的干擾，一般由中級法院一審，影響特別重大的可以由高級法院一審。
《管轄規定》第1條第（3）項規定的“涉外或者涉及香港特別行政區、澳門特別行政區、我國台灣地區的案件”是指行政訴訟的原告或者第三人為國外或者香港特別行政區、澳門特別行政區、我國台灣地區的公民或者法人。以香港特別行政區、澳門特別行政區、台灣地區的政府或者行政機關為行政訴訟被告的起訴，人民法院不予受理。
三、當事人直接向中級法院提起行政訴訟的處理
根據行政訴訟法第十四條第（三）項規定，重大複雜的案件由中級法院管轄。對“重大複雜”的判斷權交給當事人還是交給中級法院存在理解和操作上的分歧，在審判實踐中更多的是由中級法院進行掌握。如此操作使得原告尋求上級法院管轄的路徑並不暢通。為了保護原告的訴權，《管轄規定》第2條規定，當事人以案件重大複雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權，可以直接向中級人民法院起訴。起訴到中級法院後，對於是否確實屬於重大複雜或者有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權，中級法院應當進行判斷。對於確屬於重大複雜或者有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權的案件，中級法院可以指定本轄區其他基層人民法院管轄，也可以決定由本院審理；對於不屬於“重大複雜或者有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權”的案件，中級法院書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。之所以規定書面告知，是為了防止基層法院不受理，以充分保護原告的訴權。目前，人們普遍認為上級法院抗干擾能力總是比下級法院強，所以行政訴訟原告總是希望上級法院管轄，於是便將一般案件以重大複雜或者有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權為由，向中級法院起訴，其目的是尋求上級法院管轄。這樣本來應該在基層法院起訴的行政案件恐怕大部分都會起訴到中級法院，增加中級法院的工作壓力。但是，這種運轉一般屬於程式性的，中級法院作出指定管轄裁定書和告知當事人起訴通知書。按照最高法院關於立審分離的有關規定，確定管轄應當由中級法院立案庭具體操作，但是確定管轄需要了解基層法院行政審判庭的人員配備、辦案能力等情況，立案庭難以勝任，最高法院考慮到實際操作方面的問題，下發了法發〔2008〕7號《關於認真貫徹執行＜關於行政案件管轄若干問題的規定＞的通知》，明確要求在決定案件管轄問題時，立案庭和行政審判庭要加強溝通配合，對如何確定管轄法院立案庭應當在主動徵求行政庭意見後作出決定。高級人民法院和中級人民法院要結合本地實際，對行政案件管轄工作分工和銜接問題制定相應的具體措施。{2}為了簡化手續，這種運轉程式不需要撰寫審查報告。
根據行政訴訟法第二十二條“有管轄權的人民法院由於特殊原因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄”的規定，由於基層法院與地方政府或行政機關之間在人、財、物等方面存在直接的利害關係，法院在受理、審判和執行行政案件中，往往難以抵禦和排除來自當地政府和行政機關的干預。為了有效防止和排除當地行政機關的干擾和壓力，公民、法人或者其他組織如果認為案件重大、複雜或者不宜由基層法院管轄的，可以直接向中級法院起訴。中級法院受理後，可以根據案件情況選擇三種處理方式：第一，中級法院決定自己審理。當事人直接向中級法院起訴，中級法院認為屬於重大複雜或者有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權的案件，決定本院直接管轄，按照訴訟程式審理即可。中級法院是否決定由本院審理，必須考慮本院人員配備和案件數量。有人認為採取提級管轄可以更好地實現司法公正，但是中級法院大量受理行政案件，必然會造成高級法院受理大量二審案件，與中央提出的矛盾化解在基層的要求相背離，而且人員也需要重新調整。任何改革只要涉及大量的人事調整，改革的成本和風險就會增大，目前法院的經費、人事都由地方管理和保障，僅僅通過最高法院的司法解釋難以實現人事調整的改革。第二，中級法院受理後可以指定本轄區其他基層人民法院審理。異地管轄應當作為《管轄規定》中管轄改革的常態，一旦原告以縣級政府為被告向中級法院起訴，中級法院一般至少應當指定異地管轄。異地管轄可以較少的代價獲得最好的效果，雖然被告可以通過異地黨委、政府進行干預，但是這種干預就從直接轉變為間接，力度就會降低，受訴法院和審理法官就可以排除干擾。中級法院在指定異地管轄時應當注意：（1）避開固定對應管轄，以避免基層法院之間的“默契”，仍然影響司法公正；（2）考慮基層法院的人員配備、辦案能力和該基層法院轄區案件的數量，必要時中級法院可以明確要求相應的法院調配增加行政法官；{3}（3）原告訴訟的便捷。應當儘可能採取就近原則。最高法院行政審判庭趙大光庭長在《管轄規定》的新聞發布會上明確指出：“目前交通條件大為改善，原告寧願多走幾步路而選擇司法公正，況且勝訴後其訴訟費用由被告承擔。”但是，對於地處邊遠、交通不便的地方，應當考慮當事人的困難和負擔，必要時可以徵求當事人意見。第三，中級法院受理後還可以書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。當事人持有中級法院的通知書向基層法院起訴，在一定程度上也保護了原告的訴權。當然也有部分中級法院轄區內只有一個基層法院，中級法院不直接管轄，就意味著只能由有管轄權的基層法院管轄。
該規定既可以使原告獲得尋求上級司法機關救濟或者異地管轄的可能，又賦予了上級法院靈活處理的方式。當事人直接向中級法院起訴後，中級法院應當在7日內指定本轄區其他基層法院管轄，或者決定是本院審理還是書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。
四、基層法院不受理的處理
基層法院與地方政府或行政機關之間在人、財、物等方面存在直接的利害關係，法院在受理行政案件時，往往難以抵禦和排除來自當地政府或行政機關的不當干預。當事人向有管轄權的基層人民法院起訴，受訴法院在7日內未立案也未作出裁定，其訴權沒有得到保護。當事人不得已向中級法院起訴，為有效地行使訴權，公民、法人或者其他組織可以直接向中級法院起訴，中級法院受理後，可以根據案件情況選擇三種處理方式：第一，中級法院接受當事人的起訴後，可以書面要求有管轄權的基層法院處理。這裡之所以規定為“處理”，是因為當事人的起訴可能符合受理條件，也可能不符合受理條件。第二，中級法院受理後可以指定本轄區其他基層法院審理。第三，中級法院決定本院審理。
五、基層法院報請中級法院確定管轄的處理
行政訴訟法第二十三條第二款規定：“下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級人民法院審判的，可以報請上級人民法院決定。”基層法院對其管轄的一些行政案件往往受到干預難以公正審理，受訴基層法院為了排除干擾，便報請中級法院審理或者指定異地審理。中級法院接到基層法院的報送請求後，可以根據案件情況選擇三種處理方式：第一，中級法院決定本院審理。第二，中級法院接受基層法院請求後，認為基層法院確實不宜審理的，可以指定本轄區其他基層法院審理。第三，中級法院接受基層法院請求後，認為基層法院可以公正審理的，也可以決定由報請的基層法院管轄。
六、中級法院提級管轄或者指定異地管轄
《管轄規定》第4條規定了基層法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級法院決定。但是，一些特殊的案件，基層法院礙於面子或迫於壓力，不能也不願意報請中級法院決定管轄。行政訴訟法第二十三條第一款規定：“上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級人民法院審判。”據此，中級法院為了實現司法公正，依職權主動通過改變管轄幫助基層法院排解壓力，使得法院、法官從高壓和多壓中解放出來。《管轄規定》第5條規定：“中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區其他基層人民法院管轄。”如何發現基層法院受理的行政案件的公正審理受到影響呢？中級法院可以根據基層法院的匯報，可以根據當事人的反應，也可以根據案件抽查、調研中發現的問題。一旦發現基層法院受理的行政案件公正審理受到了影響，中級法院可以提級管轄，也可以指定異地管轄。
七、指定管轄裁定的送達、審理期限、高級法院提級指定管轄等問題
指定管轄裁定應當送達被指定管轄法院和案件當事人，中級法院根據基層法院報請的指定管轄裁定還應當送達報請的法院作為結案的依據。《若干解釋》第63條規定，當事人對指定管轄裁定不可以抗訴；《管轄規定》第7條規定：“對指定管轄裁定有異議的，不適用管轄異議的規定。”因此，中級法院改變管轄所作出的指定管轄裁定是終局的，當事人無權提出抗訴。
行政訴訟法第五十七條規定：“人民法院應當在立案之日起三個月內作出第一審判決。”人們普遍感覺行政案件審理期限過短，基於當事人申請的指定管轄、基層法院報請的指定管轄、中級法院依職權的指定管轄和中級法院提級管轄需要起訴材料的內部流轉，需要法院內部立案庭和行政庭之間的溝通協調，上述材料的流轉以及溝通協調需要時間，如果指定管轄前的程式所需要的時間也計算在法定的審理期限內，那么，行政案件的審理期限更是捉襟見肘。鑒於此，《管轄規定》第8條規定：“執行本規定的審理期限，提級管轄從決定之日起計算；指定管轄或者決定由報請的人民法院審理的，從收到指定管轄裁定或者決定之日起計算。”
前述均是涉及基層法院和中級法院提級管轄和異地管轄的問題，同樣，中級法院和高級法院之間也存在提級管轄和異地管轄問題，《管轄規定》第9條規定：“中級人民法院和高級人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級人民法院審理或者指定管轄的，參照本規定。”全國四級法院受理行政案件應當呈金字塔形，包括最高法院在內的上級法院應當適度辦理一定數量的案件，對下級法院起到示範和指導作用。最高法院辦理二審案件需要高級法院辦理一審案件，同樣，高級法院辦理二審案件需要中級法院辦理一審案件。案件分布力戒兩個極端：一是大量的案件從基層法院往上級法院轉移，使得矛盾沒能化解在基層，上級法院疲於應付案件，無暇調研和指導；二是上級法院辦理的案件過少，無法起到指導和示範的作用。
通過《管轄規定》確定以異地管轄和適當提級管轄為方向的行政案件管轄制度改革，《管轄規定》試圖緩解目前行政審判的困境，為修改行政訴訟法、人民法院組織法進行了有益嘗試並奠定了基礎。但是，它只是司法改革的一部分，不是包醫百病的良藥。管轄制度改革具有司法改革的前瞻性，但是，也難免存在局限性，需要在適用中不斷完善和改進。各地也可以在異地管轄的框架下，積極探索和完善行政首長出庭制和行政首長協調參與制，以更好地實現行政訴訟法的目的。
