基本介紹
- 中文名：最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋
- 發布日期：2015年4月27日
- 實施日期：2015年5月1日
- 文號：法釋〔2015〕9號
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新聞發布
發布會的主題是向大家通報《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）的有關情況。《解釋》正式實施是從今年5月1日開始，今天召開發布會向大家系統地介紹這部司法解釋的有關情況和起草背景。今天專門邀請到了最高人民法院行政審判庭的李廣宇副庭長出席發布會，有請李庭長就這部司法解釋的有關情況，特別是重點內容給大家作一個解讀和通報，同時李庭長也願意就大家感興趣的話題做互動交流。下面有請李庭長就這部司法解釋有關情況向大家作通報和介紹。
背景和過程
第十二屆全國人大常委會第十一次會議於2014年11月1日通過了關於修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實施二十四年以來的第一次“大修”。修正案立足於解決“立案難、審理難、執行難”等突出問題，增設了許多重大的新制度、新規定，對於更好地發揮行政訴訟在解決行政爭議，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權等方面的作用，加快建設社會主義法治國家，全面落實依法治國基本方略具有重要的意義。新行政訴訟法對人民法院的行政審判工作提出了許多新任務、新要求，需要全國各級人民法院嚴格執行。同時，新行政訴訟法增設的新制度、新規定，也迫切需要通過司法解釋進行細化，制定便於人民法院操作的具體規程。最高人民法院及時制定了起草司法解釋的規劃，專門成立了司法解釋起草小組，並向全國各級人民法院徵集問題和建議。在全面梳理問題、深入調研論證的基礎上，起草小組起草了司法解釋草案，並認真聽取了立法機關、行政機關、檢察機關和專家學者的意見。起草工作前後歷時半年，經過數易其稿，不斷完善。最終提交最高人民法院審判委員會第1648次會議於2015年4月20日討論通過，將從5月1日起與新行政訴訟法同步實施。
遵循的原則
起草工作遵循了三個原則：一是依法解釋。主要針對新行政訴訟法的具體條文，圍繞審判工作中的具體套用法律問題進行解釋。符合立法的目的、原則和原意。二是突出重點。對整部行政訴訟法的全面解釋需要一定的實踐積累，目前起草的《解釋》只是針對新法規定的若干創製性的、迫切需要解決的重大問題作出細化規定，確保新制度、新規定的貫徹落實。三是可行實用。《解釋》注重實效性和可操作性，對於缺乏實踐積累，存在較大爭議的內容暫不規定，成熟一條起草一條。總的來看，《解釋》注重對行政相對人訴訟權利和實體權利的充分保障，注重對行政機關依法應訴和依法行使職權的有效監督，注重對行政爭議以及與行政爭議相關的民事爭議的實質解決。同時，也正確處理了加強訴權保護與尊重訴訟規律、強化司法的能動積極作用與司法權與行政權的合理分工等重大關係。
核心內容
《解釋》共27條，包括十個大的方面：立案登記制，起訴期限，行政機關負責人出庭應訴，複議機關作共同被告，行政協定，一併審理民事爭議，一併審查規範性檔案，判決方式，有限再審以及新舊法銜接。
在立案登記制方面，《解釋》明確要求人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。具體規定：對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應噹噹場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀後七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。對起訴狀內容或者材料欠缺的，應當一次性全面告知。為了便於當事人尋求救濟，加強上級法院對立案工作的監督，《解釋》還明確，當事人對不予立案裁定不服的，可以提起抗訴。同時，《解釋》還對雖然已經立案但因確實不符合起訴條件應當裁定駁回起訴的情形作了列舉規定。包括超過法定起訴期限且無正當理由，錯列被告且拒絕變更，未按照法律、法規規定先向行政機關申請複議，重複起訴等十種情形。
《解釋》還對行政訴訟法規定的原告起訴時要“有具體的訴訟請求”進行了具體指引，列舉了“請求判決撤銷或者變更行政行為”、“請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務”、“請求判決確認行政行為違法”等九項具體的訴訟請求。《解釋》還規定，當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明。
對於新行政訴訟法沒有明確的針對行政機關不履行法定職責提起訴訟的起訴期限，《解釋》規定，公民、法人或者其他組織應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。
《解釋》針對行政機關負責人出庭應訴這一新制度，作了兩項規定，一是明確行政機關負責人包括行政機關的正職和副職負責人。二是行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委託一至二名訴訟代理人。
新行政訴訟法明確規定複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告。對此，《解釋》明確了以下幾個問題：一是以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。二是人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一併審查複議程式的合法性。三是原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任；因複議程式違法給原告造成損失的，由複議機關承擔賠償責任。四是對追加被告、舉證責任、判決方式等也作出相應規定。
對於行政訴訟法新引入的行政協定訴訟，司法解釋作出一系列細化規定。一是對行政協定進行了界定。二是規定了行政協定訴訟的起訴期限、管轄法院和訴訟費用。三是明確了審查行政協定的法律依據。四是細化了行政協定案件的判決方式。
關於一併審理民事爭議，《解釋》規定，公民、法人或者其他組織請求一併審理相關民事爭議，應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。但法律規定應當由行政機關先行處理的、違反民事訴訟法專屬管轄規定或者協定管轄約定的、已經申請仲裁或者提起民事訴訟的，不予準許一併審理。《解釋》還明確，一併審理相關民事爭議的，民事爭議應當單獨立案，由同一審判組織審理。行政爭議和民事爭議應當分別裁判。
關於一併審查規範性檔案，《解釋》強調，規範性檔案不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，並在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規範性檔案的制定機關提出處理建議，並可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。
此外，《解釋》還對原告請求行政機關履行法定職責或者給付義務的判決方式、“一次再審、一次抗訴”路線圖以及新舊法銜接等問題作出了解釋性規定。《解釋》是貫徹落實新行政訴訟法的重大司法舉措，能夠與修改後的行政訴訟法同步實施，有助於統一司法裁判標準，確保行政訴訟法的各項制度規定落到實處，為保障公民、法人或者其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，解決行政爭議，發揮更加積極重要的作用。
檔案內容
《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》已於2015年4月20日由最高人民法院審判委員會第1648次會議通過，現予公布，自2015年5月1日起施行。
最高人民法院
2015年4月22日
法釋〔2015〕9號
最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋
（2015年4月20日最高人民法院審判委員會第1648次會議通過）
為正確適用第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定修改的《中華人民共和國行政訴訟法》，結合人民法院行政審判工作實際，現就有關條款的適用問題解釋如下：
第一條 人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。
對當事人依法提起的訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第五十一條的規定，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應噹噹場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀後七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。
起訴狀內容或者材料欠缺的，人民法院應當一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正並符合起訴條件的，應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的，裁定不予立案，並載明不予立案的理由。
當事人對不予立案裁定不服的，可以提起抗訴。
第二條 行政訴訟法第四十九條第三項規定的“有具體的訴訟請求”是指：
（一）請求判決撤銷或者變更行政行為；
（二）請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務；
（三）請求判決確認行政行為違法；
（四）請求判決確認行政行為無效;
（五）請求判決行政機關予以賠償或者補償；
（六）請求解決行政協定爭議；
（七）請求一併審查規章以下規範性檔案；
（八）請求一併解決相關民事爭議；
（九）其他訴訟請求。
當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明。
第三條 有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：
（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的；
（二）超過法定起訴期限且無正當理由的；
（三）錯列被告且拒絕變更的；
（四）未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；
（五）未按照法律、法規規定先向行政機關申請複議的；
（六）重複起訴的；
（七）撤回起訴後無正當理由再行起訴的；
（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；
（九）訴訟標的已為生效裁判所羈束的；
（十）不符合其他法定起訴條件的。
人民法院經過閱卷、調查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。
第四條 公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。
第五條 行政訴訟法第三條第三款規定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委託一至二名訴訟代理人。
第六條 行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關決定維持原行政行為”，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。
行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關改變原行政行為”，是指複議機關改變原行政行為的處理結果。
第七條 複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者複議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。
第八條 作出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。
第九條 複議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一併審查複議程式的合法性。
作出原行政行為的行政機關和複議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。複議機關對複議程式的合法性承擔舉證責任。
第十條 人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對複議決定一併作出相應判決。
人民法院判決撤銷原行政行為和複議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。
人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷複議決定。
原行政行為合法、複議決定違反法定程式的，應當判決確認複議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。
原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任；因複議程式違法給原告造成損失的，由複議機關承擔賠償責任。
第十一條 行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責範圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協定，屬於行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協定。
公民、法人或者其他組織就下列行政協定提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：
（一）政府特許經營協定；
（二）土地、房屋等徵收徵用補償協定；
（三）其他行政協定。
第十二條 公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協定提起訴訟的，參照民事法律規範關於訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協定等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關於起訴期限的規定。
第十三條 對行政協定提起訴訟的案件，適用行政訴訟法及其司法解釋的規定確定管轄法院。
第十四條 人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協定或者單方變更、解除協定是否合法，在適用行政法律規範的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規範。
第十五條 原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協定或者單方變更、解除協定違法，理由成立的，人民法院可以根據原告的訴訟請求判決確認協定有效、判決被告繼續履行協定，並明確繼續履行的具體內容；被告無法繼續履行或者繼續履行已無實際意義的，判決被告採取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
原告請求解除協定或者確認協定無效，理由成立的，判決解除協定或者確認協定無效，並根據契約法等相關法律規定作出處理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協定，給原告造成損失的，判決被告予以補償。
第十六條 對行政機關不依法履行、未按照約定履行協定提起訴訟的，訴訟費用準用民事案件交納標準；對行政機關單方變更、解除協定等行為提起訴訟的，訴訟費用適用行政案件交納標準。
第十七條 公民、法人或者其他組織請求一併審理行政訴訟法第六十一條規定的相關民事爭議，應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。
有下列情形之一的，人民法院應當作出不予準許一併審理民事爭議的決定，並告知當事人可以依法通過其他渠道主張權利：
（一）法律規定應當由行政機關先行處理的；
（二）違反民事訴訟法專屬管轄規定或者協定管轄約定的；
（三）已經申請仲裁或者提起民事訴訟的；
（四）其他不宜一併審理的民事爭議。
對不予準許的決定可以申請複議一次。
第十八條 人民法院在行政訴訟中一併審理相關民事爭議的，民事爭議應當單獨立案，由同一審判組織審理。
審理行政機關對民事爭議所作裁決的案件，一併審理民事爭議的，不另行立案。
第十九條 人民法院一併審理相關民事爭議，適用民事法律規範的相關規定，法律另有規定的除外。
當事人在調解中對民事權益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據。
行政爭議和民事爭議應當分別裁判。當事人僅對行政裁判或者民事裁判提出抗訴的，未抗訴的裁判在抗訴期滿後即發生法律效力。第一審人民法院應當將全部案卷一併移送第二審人民法院，由行政審判庭審理。第二審人民法院發現未抗訴的生效裁判確有錯誤的，應當按照審判監督程式再審。
第二十條 公民、法人或者其他組織請求人民法院一併審查行政訴訟法第五十三條規定的規範性檔案，應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。
第二十一條 規範性檔案不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，並在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規範性檔案的制定機關提出處理建議，並可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。
第二十二條 原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答覆的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十二條的規定，判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責；尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。
第二十三條 原告申請被告依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇等給付義務的理由成立，被告依法負有給付義務而拒絕或者拖延履行義務且無正當理由的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十三條的規定，判決被告在一定期限內履行相應的給付義務。
第二十四條 當事人向上一級人民法院申請再審，應當在判決、裁定或者調解書發生法律效力後六個月內提出。有下列情形之一的，自知道或者應當知道之日起六個月內提出：
（一）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
（二）原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的；
（三）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（四）審判人員審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
第二十五條 有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議：
（一）人民法院駁回再審申請的；
（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；
（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。
人民法院基於抗訴或者檢察建議作出再審判決、裁定後，當事人申請再審的，人民法院不予立案。
第二十六條 2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改後的行政訴訟法關於起訴期限的規定。
2015年5月1日前尚未審結案件的審理期限，適用修改前的行政訴訟法關於審理期限的規定。依照修改前的行政訴訟法已經完成的程式事項，仍然有效。
對2015年5月1日前發生法律效力的判決、裁定或者行政賠償調解書不服申請再審，或者人民法院依照審判監督程式再審的，程式性規定適用修改後的行政訴訟法的規定。
第二十七條 最高人民法院以前發布的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準。
