食品安全監管瀆職罪

食品安全監管瀆職罪是指負有食品安全監督管理職責的衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理等部門的國家機關工作人員，濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重後果的行為。

制定食品安全監管瀆職罪的意義

第一、憲法重視和保障人權的直接體現

強化規定對食品安全生產、銷售、經營負有監督管理職責的有關國家機關及其工作人員責任，有利於進一步保障人民民眾的生命健康權。

第二、統一刑罰標準

在刑法修正案（八）出台前，根據刑法規定，對負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員發生瀆職犯罪，根據犯罪主體身份不同，分別以不同的罪名予以定罪處罰。（如商檢徇私舞弊罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪）刑法修正案（八）的出台，解決了相同性質（即職責性質相同）的瀆職犯罪行為因所處單位部門不同而承擔不同刑事責任（即同質不同罰）的法律問題，從而對同樣負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員發生瀆職犯罪，並且導致重大食品安全事故或造成其他嚴重後果的，統一以食品安全監管瀆職罪處罰，以此達到定罪和量刑統一。

第三、統一追訴標準。

以往類似行為存在同質不同罪的根本區別。刑法修正案（八）實施後，可以對食品安全監管瀆職罪統一追訴標準。

認定食品安全監管瀆職罪的有關問題

在刑法修正案（八）實施後，如何正確界定食品安全監管瀆職罪與刑法第九章規定的其他瀆職罪間的區別呢？

第一、區別標準

（1）瀆職行為是否發生在食品安全監管領域即是否是對食品（包括食品添加劑、與食品有關的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑、用於食品生產經營的工具、設備）的生產加工和食品安全管理，供食用的源於農業的初級產品（即食用農產品）的質量安全管理，食品流通和餐飲服務（即食品經營）；（2）瀆職失職行為是否導致重大食品安全事故或者造成其他嚴重後果。這裡指的“造成其他嚴重後果”，應當是指造成與食品安全事故有關的其他嚴重後果。

第二、食品安全監管瀆職罪與商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪的區別

根據上述區別標準，商檢、動植物檢疫部門等有關國家機關工作人員在對食品安全履行監管職責過程中，因瀆職失職發生重大食品安全事故，或者發生與食品安全事故有關的其他嚴重後果，則定食品安全監管瀆職罪；如果沒有造成重大食品安全事故或造成與食品安全事故有關的其他嚴重後果的，應分別按商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪定罪處罰。

第三、食品安全監管瀆職罪與濫用職權罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪的區別

根據前述區別標準，衛生行政部門、農業行政主管部門、質量監督部門、工商行政管理部門等有關國家機關工作人員在對食品安全履行監管職責過程中，因瀆職失職發生重大食品安全事故，或者發生與食品安全事故有關的其他嚴重後果，則定食品安全監管瀆職罪；如果沒有發生上述後果，則應按濫用職權罪、玩忽職守罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪定罪處罰。

食品安全監管瀆職罪的立案標準

在“兩高”尚未出台相應的司法解釋前能否參照上述其他相應瀆職罪的立案標準？參照上述其他相應瀆職罪的立案標準必須具備兩個條件：（1）相應瀆職犯罪的刑罰等同或高於食品安全監管瀆職罪的刑罰；（2）相應瀆職罪的立案追究情形必須是與食品安全事故有關的情形。

根據刑法規定，商檢徇私舞弊罪、動植物檢疫徇私舞弊罪的處刑幅度規定與食品安全監管瀆職罪基本一致，因此，如果商檢、動植物檢疫部門工作人員在履行食品安全監督管理職責過程中徇私舞弊瀆職犯罪並具備有關情形，可以參照商檢徇私舞弊罪、動植物檢疫徇私舞弊罪立案標準規定予以追究。

對於商檢失職罪、動植物檢疫失職罪，刑法規定處三年以下有期徒刑或拘役一個檔次，而放縱制售偽劣商品犯罪行為罪刑法只規定處五年以下有期徒刑或拘役一個檔次，以上三種犯罪法定刑與食品安全監管瀆職罪處刑幅度規定比較，法定刑明顯偏低，因此，如果商檢、動植物檢疫部門及其他對生產、銷售偽劣食品犯罪行為負有追究責任的國家機關工作人員在履行食品安全監督管理職責過程中瀆職犯罪，不能參照商檢失職罪、動植物檢疫失職罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪立案情形規定以食品安全監管瀆職罪予以追究。

對於濫用職權罪、玩忽職守罪，刑法規定了四個量刑檔次：前兩檔針對沒有徇私情形，一檔是處三年以下有期徒刑或拘役，二檔是處三年以上七年以下有期徒刑：後兩檔針對徇私情形，一檔是處五年以下有期徒刑或拘役，二檔是處五年以上十年以下有期徒刑。該量刑規定後兩檔，即在具備徇私情節情況下與食品安全監管瀆職罪是一致的。由此可以看出，食品安全監管瀆職罪可比照具有徇私情節的濫用職權、玩忽職守罪立案標準追究刑事責任。

犯罪構成

1.客體。

我國刑法學界的主流觀點認為，瀆職罪的客體是國家機關的正常管理活動，瀆職犯罪行為不僅會侵害國家機關的正常活動，嚴重損害國家機關在人民民眾心目中的威信，妨礙國家基本職能的實現，而且還會侵犯公共的和個人的合法權益，多數情況下還會給國家和人民利益造成重大損失。筆者認為，食品監管瀆職行為也屬於瀆職犯罪，故本罪的客體可認定為食品監管機關的正常監督管理活動，同時侵犯公共和個人的合法權益。

2.客觀方面。

根據《刑法修正案（八）》關於本罪的規定，本罪的客觀方面表現為，負有食品安全監管職責的相關工作人員濫用職權或者玩忽職守，導致發生重大食品安全事故或者發生其他嚴重後果的行為。具體而言，本罪的瀆職行為可分為濫用職權行為和玩忽職守行為兩種類型。

食品安全監管機關工作人員濫用職權的行為，是指不依法行使食品安全監管職務上的權力的行為，既包括非法地行使本人職務範圍內的權力，也包括超越本人職權範圍而實施的有關行為。首先，濫用職權應是濫用食品安全監督管理機關工作人員的一般職務許可權，如果行為人實施的行為與其一般的職務許可權沒有任何關係，則不屬於濫用職權。其次，行為人或者是以不當目的實施職務行為，或者是以不法方法實施職務行為；在出於不當目的實施職務行為的情況下，即使從行為的方法上看沒有超越職權，也屬於濫用職權。再次，濫用職權的行為違反了職務行為的宗旨，或者說與其職務行為的宗旨相違背。

食品安全監管玩忽職守的行為，是指嚴重不負責任，不履行職責或者不正確履行職責的行為，如擅離職守、馬虎行事、搪塞敷衍等。不履行，是指行為人應當履行且有條件、有能力履行職責，但違背職責沒有履行，其中包括擅離職守的行為；不正確履行，是指在履行職責的過程中，違反職責規定，馬虎草率、粗心大意。

“重大食品安全事故”或者“其他嚴重後果”的界定對認定是否構成本罪相當關鍵。根據《食品安全法》第九十九條規定：“本法下列用語的含義：食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全事故，指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源於食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故。”

因此，從字面上理解重大食品安全事故應是指，重大的食物中毒、食源性疾病、食品污染等源於食品、對人體健康有危害或者可能有危害的事故；而根據國務院發布的《國家重大食品安全事故應急預案》，可以將食品安全事故分為四級，即特別重大食品安全事故、重大食品安全事故、較大食品安全事故和一般食品安全事故。對於事故等級的評估核定，由衛生行政部門會同有關部門依照有關規定進行。鑒於各部門和各地方行政規章不可能完全統一，可能無法明確安全事故的等級界限，筆者認為相關司法解釋有必要儘快出台，從而確定罪與非罪的標準。在確定了“重大食品安全事故”的統一標準後，根據同類解釋規則，“其他嚴重後果”的界限便可以確定，即與“重大食品安全事故”的嚴重程度相當的情形。而在相關司法解釋出台之前，在司法實踐中具體認定“重大食品安全事故”或者“其他嚴重後果”時，不妨參見最高人民檢察院2006年7月26日發布的《關於瀆職侵權犯罪案件標準的規定》和國務院發布的《國家重大食品安全事故應急預案》。

在判斷食品監管瀆職罪的客觀方面時，一定要把握食品安全監管機關工作人員的濫用職權行為和玩忽職守行為同重大食品安全事故結果或者其他嚴重後果之間的因果關係。而食品監管瀆職罪的因果關係具有其本身的特點，即偶然性和間接性—“重大食品安全事故”或者“其他嚴重後果”的發生，並不是行為人所實施的食品監管瀆職行為所必然造成的，在許多情況下，行為人實施瀆職行為可能會導致重大損失後果的發生，也可能不發生重大損失的後果。也就是說，行為人所實施的瀆職行為並不必然地導致本罪得以成立的客觀危害後果的發生，客觀危害後果之所以發生經常是中間介入了他人的行為或者由於某些事件的發生，是其他人的行為或者客觀事件直接造成本罪客觀危害後果的發生。即，客觀危害後果的發生並不是行為人的瀆職行為所直接造成，而是由與行為人的瀆職行為有關的他人行為或者客觀事件的發生所直接造成。

3.主體。

本罪的主體是特殊主體，即負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員。 　根據我國現行《刑法》第九十三條的規定可知，國家機關工作人員屬於國家工作人員中的一種類型。長期以來，我國刑法理論和司法實踐對國家工作人員的範圍存在身份論和公務論的爭議。身份論認為，國家工作人員犯罪是一種職務型犯罪，作為犯罪主體的國家工作人員必須具有國家工作人員的身份；而公務論則認為，犯罪主體是否國家工作人員，應以是否從事公務來決定，而不問其是否具有國家工作人員的資格身份；還有學者主張，應當將身份與公務有機地結合起來，二者不可偏廢，即以國家工作人員論者必須具有一定的資格身份，如果不具有資格身份，則不可能從事公務，而具有資格身份的人，如果從事的僅僅是勞務，也不是國家工作人員[7]。根據全國人大常委會2002年12月28日《關於刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》，“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職能的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委託代表國家機關刑事職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列人國家機關工作人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關於瀆職罪的規定定罪量刑”，可知，在司法實踐中，對國家機關工作人員的認定，應當採取公務論。國家機關工作人員，具體是指國家各級權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。但並非任何國家機關工作人員都可構成本罪，本罪就主體做出了進一步的限定，即必須是負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員。我國《食品安全法》將食品安全的監管工作賦予了衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的工作人員[8]。故對於本罪主體需要結合瀆職罪的一般規定和《食品安全法》的相關規定予以認定。

4，主觀方面。

本罪的瀆職行為可分為濫用職權行為和玩忽職守行為兩種類型，所以，對於本罪的主觀方面可以從這兩個方面出發予以認定。 　對於“玩忽職守型”的食品監管瀆職罪的主觀方面，學界並無爭議，認為其主觀方面為過失，即應當預見自己玩忽職守的行為可能導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重後果的危害結果，因為疏忽大意而沒有預見，或者已經預見而輕信能夠避免。但是，對於“濫用職權型”的食品監管瀆職罪的主觀方面，學界則存在較大的爭議，主要有以下幾種觀點：第一種觀點認為濫用職權的主觀心理態度只能是間接故意；第二種觀點認為濫用職權的主觀心理態度只能是過失；第三種觀點認為濫用職權的主觀心理態度既可以是過失，也可以是間接故意；第四種觀點認為濫用職權的主觀心理態度既可以是過失，也可以是間接故意與直接故意；第五種觀點認為濫用職權的主觀心理態度為故意，即行為人明知自己濫用職權的行為會發生破壞食品安全監督管理機關的正常活動，損害公眾對食品安全監管機關工作人員職務活動的合法性、客觀公正性的信賴的危害結果，並且希望或者放任這種結果發生；而“重大食品安全事故”或“嚴重後果”雖然是本罪的構成要件，但宜作為客觀的超過要素，不要求行為人希望或者放任這種結果發生