基本介紹
- 中文名：陝西省政府關於深化土地使用制度改革加強土地管理的決定
- 發布文號：陝政發[1995]93號
- 發布日期：1995-11-21
- 生效日期：1995-11-21
基本信息,檔案全文,
基本信息
【發布單位】82502
【失效日期】
【所屬類別】地方法規
【檔案來源】
【失效日期】
【所屬類別】地方法規
【檔案來源】
陝西省人民政府
關於深化土地使用制度改革加強土地管理的決定
關於深化土地使用制度改革加強土地管理的決定
（陝政發[1995]93號一九九五年十一月二十一日）
檔案全文
土地是國家和社會最大的資產和寶貴的資源，合理開發利用和有效保護土地是關係全局的大事。為了進一步深化土地使用制度改革，充分發揮土地資產效益，促進土地資源的合理配置，特作如下決定：
一、深化土地使用制度改革是經濟發展的迫切需要
在計畫經濟體制下，人們把土地僅僅看作是一種資源，沒有認識到它還是一種資產，只認識到它的使用價值，否認了它的交換價值，使土地使用處在無償、無限期、無流動的狀態，不僅造成國有資產的嚴重流失，而且直接影響並削弱了國家利用土地調控市場經濟運作的重要手段。經驗一再表明，搞活土地使用制度，不僅能為國家聚集巨額財富，而且可以為市場體系的建立和市場機制的發育形成產生巨大的推動作用。我們必須清醒認識土地使用制度改革在整個經濟體制改革中的重要地位，堅持把這一改革認真紮實地進行下去。
土地使用制度改革的指導思想是：認真貫徹落實黨的十四屆三中、四中和五中全會精神，堅持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持土地、城鄉地政統一管理，堅持土地資源與資產管理並重，堅持建立土地市場、加強巨觀調控，堅持“節流”與“開源”並舉的原則，通過改革無償、無限期、無流動的土地使用制度，建立有償、有限期、有流動的新的土地使用制度，達到科學合理地配置土地資源，顯化土地資產效益，充分體現土地這一要素的作用，增強國家運用土地供應巨觀調控國民經濟的能力，促進社會主義市場經濟體制的儘快建立和完善，為經濟發展服務。
土地使用制度改革的目標是要建立公開、公正、公平、規範有序，與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場體系。具體內容是：第一，建立有效的資源配置體系，在國家巨觀調控下，通過市場最佳化配置土地資源；第二，建立正常的價格體系，確立土地使用權價格的市場形成機制；第三，建立健全的法律體系，使市場行為規範有序；第四，建立合理的收益分配體系，體現明晰的產權關係和利用租、稅、費有效進行調節；第五，建立完善的中介服務體系，促進土地市場的發展。
在計畫經濟體制下，人們把土地僅僅看作是一種資源，沒有認識到它還是一種資產，只認識到它的使用價值，否認了它的交換價值，使土地使用處在無償、無限期、無流動的狀態，不僅造成國有資產的嚴重流失，而且直接影響並削弱了國家利用土地調控市場經濟運作的重要手段。經驗一再表明，搞活土地使用制度，不僅能為國家聚集巨額財富，而且可以為市場體系的建立和市場機制的發育形成產生巨大的推動作用。我們必須清醒認識土地使用制度改革在整個經濟體制改革中的重要地位，堅持把這一改革認真紮實地進行下去。
土地使用制度改革的指導思想是：認真貫徹落實黨的十四屆三中、四中和五中全會精神，堅持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持土地、城鄉地政統一管理，堅持土地資源與資產管理並重，堅持建立土地市場、加強巨觀調控，堅持“節流”與“開源”並舉的原則，通過改革無償、無限期、無流動的土地使用制度，建立有償、有限期、有流動的新的土地使用制度，達到科學合理地配置土地資源，顯化土地資產效益，充分體現土地這一要素的作用，增強國家運用土地供應巨觀調控國民經濟的能力，促進社會主義市場經濟體制的儘快建立和完善，為經濟發展服務。
土地使用制度改革的目標是要建立公開、公正、公平、規範有序，與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場體系。具體內容是：第一，建立有效的資源配置體系，在國家巨觀調控下，通過市場最佳化配置土地資源；第二，建立正常的價格體系，確立土地使用權價格的市場形成機制；第三，建立健全的法律體系，使市場行為規範有序；第四，建立合理的收益分配體系，體現明晰的產權關係和利用租、稅、費有效進行調節；第五，建立完善的中介服務體系，促進土地市場的發展。
二、認真貫徹土地基本國策
人口多，人均耕地少，耕地後備資源不足是我們的基本國情、省情。貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策不僅是深化土地使用制度改革的需要，也是促進我省經濟發展的基本保障。要教育幹部民眾進一步增強土地國策觀念和土地憂患意識，堅決克服短期行為和急功近利思想，堅持“一要吃飯，二是建設”的方針，堅持土地資源與資產管理並重、耕地保護與開發並重，正確處理髮展經濟與保護耕地的關係，切實做到珍惜土地，保護耕地。抓緊編制土地利用總體規劃。在今後兩年內全面完成地、縣、鄉三級土地利用總體規劃編制任務。做好建設用地年度計畫管理，使建設用地、土地出讓和土地開發與市場需要相銜接。在制定年度用地計畫時，要把小城鎮和開發區建設、鄉鎮企業用地、房地產開發用地納入計畫盤子，嚴格按計畫供應土地。認真貫徹國務院發布的《基本農田保護條例》，務必在明年（1996年）內完成全省基本農田保護區劃定工作。充分挖掘潛力，採取切實有效的措施，保證完成每年10萬畝土地復墾開發任務。嚴格控制城市建設規模，控制各類建房占地。不準搞土地預征。各類開發區都要依法用地。對已批准劃入開發區範圍的耕地，開工前應交農民繼續耕種，不得荒廢閒置。為了保證土地基本國策的有效貫徹，必須堅持依法管理土地，強化執法手段，加強城鄉土地監察。要不定期地開展土地執法檢查，重點解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。一要對用地審批情況進行檢查，堅決制止下放用地審批權、越權批地、未批先用、批少占多等違法行為。二要清理開發區和房地產業用地，對長期占而不用造成土地撂荒及無資金、項目占用土地兩年以上未進行開發的，依法收回土地使用權。三要繼續清理整頓劃撥土地使用權自發交易市場，把劃撥土地使用權的轉讓、出租、抵押納入依法運行的軌道。四要對城鄉結合部、公路兩旁亂占濫用土地的依法進行清理。今年（1995年）的土地執法大檢查工作已經展開，各地要加強領導，組織有關部門積極配合，全力抓好實施工作。通過檢查，集中查處一批土地違法案件，建立依法用地、節約用地、合理用地的良好秩序。
人口多，人均耕地少，耕地後備資源不足是我們的基本國情、省情。貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策不僅是深化土地使用制度改革的需要，也是促進我省經濟發展的基本保障。要教育幹部民眾進一步增強土地國策觀念和土地憂患意識，堅決克服短期行為和急功近利思想，堅持“一要吃飯，二是建設”的方針，堅持土地資源與資產管理並重、耕地保護與開發並重，正確處理髮展經濟與保護耕地的關係，切實做到珍惜土地，保護耕地。抓緊編制土地利用總體規劃。在今後兩年內全面完成地、縣、鄉三級土地利用總體規劃編制任務。做好建設用地年度計畫管理，使建設用地、土地出讓和土地開發與市場需要相銜接。在制定年度用地計畫時，要把小城鎮和開發區建設、鄉鎮企業用地、房地產開發用地納入計畫盤子，嚴格按計畫供應土地。認真貫徹國務院發布的《基本農田保護條例》，務必在明年（1996年）內完成全省基本農田保護區劃定工作。充分挖掘潛力，採取切實有效的措施，保證完成每年10萬畝土地復墾開發任務。嚴格控制城市建設規模，控制各類建房占地。不準搞土地預征。各類開發區都要依法用地。對已批准劃入開發區範圍的耕地，開工前應交農民繼續耕種，不得荒廢閒置。為了保證土地基本國策的有效貫徹，必須堅持依法管理土地，強化執法手段，加強城鄉土地監察。要不定期地開展土地執法檢查，重點解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。一要對用地審批情況進行檢查，堅決制止下放用地審批權、越權批地、未批先用、批少占多等違法行為。二要清理開發區和房地產業用地，對長期占而不用造成土地撂荒及無資金、項目占用土地兩年以上未進行開發的，依法收回土地使用權。三要繼續清理整頓劃撥土地使用權自發交易市場，把劃撥土地使用權的轉讓、出租、抵押納入依法運行的軌道。四要對城鄉結合部、公路兩旁亂占濫用土地的依法進行清理。今年（1995年）的土地執法大檢查工作已經展開，各地要加強領導，組織有關部門積極配合，全力抓好實施工作。通過檢查，集中查處一批土地違法案件，建立依法用地、節約用地、合理用地的良好秩序。
三、進一步擴大土地有償使用範圍
今後凡新增建設用地，除國家機關、軍事及城市基礎設施、公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等項目和法律規定可以批准劃撥使用土地的以外，其他用地一律通過出讓方式提供。同時，要加大拍賣、招標的比例，儘量減少協定出讓。對商業、旅遊、娛樂、豪華住宅建設用地，凡有競價受讓的，必須採取拍賣、招標出讓方式。對以劃撥方式提供的土地使用權，也要進行評估、登記，顯化土地資產總量。
要將原行政劃撥土地使用權納入有償使用軌道。凡是轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權或改變用途的，都應按法律規定辦理有關手續，補交出讓金或租金。舊城改造中使用劃撥土地使用權，用於房地產開發的，要明確界定土地權屬，評估地價，通過出讓方式提供給開發者。經營性企業或單位使用劃撥土地的，雖未轉讓、出租、抵押土地使用權，也要採取徵收土地使用稅或“三資”企業場地使用費的辦法，收取國家應得的地租，並逐步提高標準，使各類用途的經營性用地負擔大體平衡，鼓勵其走出讓軌道。要嚴格土地稅費的徵收工作，實現國有土地資產保值增值。
要加強企業產權制度改革中土地資產的管理。企業改制或產權變動涉及劃撥土地使用權的，要依法進行產權界定、土地登記和地價評估，並區分不同情況，採取不同方式處置和顯化企業土地資產。對破產的國有企業，政府可將原劃撥的土地使用權收回出讓，所得收入優先用於分流安置職工。
今後凡新增建設用地，除國家機關、軍事及城市基礎設施、公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等項目和法律規定可以批准劃撥使用土地的以外，其他用地一律通過出讓方式提供。同時，要加大拍賣、招標的比例，儘量減少協定出讓。對商業、旅遊、娛樂、豪華住宅建設用地，凡有競價受讓的，必須採取拍賣、招標出讓方式。對以劃撥方式提供的土地使用權，也要進行評估、登記，顯化土地資產總量。
要將原行政劃撥土地使用權納入有償使用軌道。凡是轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權或改變用途的，都應按法律規定辦理有關手續，補交出讓金或租金。舊城改造中使用劃撥土地使用權，用於房地產開發的，要明確界定土地權屬，評估地價，通過出讓方式提供給開發者。經營性企業或單位使用劃撥土地的，雖未轉讓、出租、抵押土地使用權，也要採取徵收土地使用稅或“三資”企業場地使用費的辦法，收取國家應得的地租，並逐步提高標準，使各類用途的經營性用地負擔大體平衡，鼓勵其走出讓軌道。要嚴格土地稅費的徵收工作，實現國有土地資產保值增值。
要加強企業產權制度改革中土地資產的管理。企業改制或產權變動涉及劃撥土地使用權的，要依法進行產權界定、土地登記和地價評估，並區分不同情況，採取不同方式處置和顯化企業土地資產。對破產的國有企業，政府可將原劃撥的土地使用權收回出讓，所得收入優先用於分流安置職工。
四、加強巨觀調控，規範土地市場
堅持實行土地和城鄉地籍、地政集中統一管理，堅持政府“一支筆”審批和土地管理部門一家辦理的制度，把土地管理和土地使用制度改革納入經濟巨觀決策之中。要由政府從土地供應總量、供應渠道、出讓價格、土地用途和權屬登記等方面對土地一級市場進行壟斷。積極推行建設用地統一規劃、統一徵用、統一開發、統一出讓、統一管理的“五統一”管理模式。堅持用地和管地分開的原則，做到由土地管理部門代表政府管理。目前仍然由用地部門管地的地方要立即予以糾正。要建立健全完善的土地市場體系，通過法律的、行政的、經濟的手段，加強對土地市場的調控和管理。一要嚴格土地使用權出讓契約管理，未按契約約定的用途和條件開發、使用的，不得轉讓、出租、抵押。二要健全土地登記制度。出讓、轉讓、出租、抵押土地使用權時，當事人必須依法辦理登記手續。未經登記的，其土地權屬不受法律保護。土地管理部門要通過土地登記，對土地交易行為依法進行審核、監督，防止違法交易，確保土地稅費的收取。三要建立基準地價標定、地價評估、公布制度和房地產成交價格申報制度。各級政府要儘快組織完成城鎮國有土地基準地價評估和宗地標定地價修正係數的制定工作，並經同級人民政府確認，報上一級人民政府批准後，由市、縣人民政府公布。要加強對出讓、轉讓、出租、抵押土地使用權的地價評估和管理。當前特別要注意規範土地使用權出讓行為，糾正出讓地價過低、出讓年限過長的問題。四要加強土地市場中介服務組織的建設。土地估價、諮詢、經紀等中介服務組織，一經建立就要依據市場規則，建立自律機制，接受政府有關部門的管理和監督。土地估價機構，必須取得資格認證，才能承擔土地估價業務。土地估價結果，要報土地管理部門確認。
堅持實行土地和城鄉地籍、地政集中統一管理，堅持政府“一支筆”審批和土地管理部門一家辦理的制度，把土地管理和土地使用制度改革納入經濟巨觀決策之中。要由政府從土地供應總量、供應渠道、出讓價格、土地用途和權屬登記等方面對土地一級市場進行壟斷。積極推行建設用地統一規劃、統一徵用、統一開發、統一出讓、統一管理的“五統一”管理模式。堅持用地和管地分開的原則，做到由土地管理部門代表政府管理。目前仍然由用地部門管地的地方要立即予以糾正。要建立健全完善的土地市場體系，通過法律的、行政的、經濟的手段，加強對土地市場的調控和管理。一要嚴格土地使用權出讓契約管理，未按契約約定的用途和條件開發、使用的，不得轉讓、出租、抵押。二要健全土地登記制度。出讓、轉讓、出租、抵押土地使用權時，當事人必須依法辦理登記手續。未經登記的，其土地權屬不受法律保護。土地管理部門要通過土地登記，對土地交易行為依法進行審核、監督，防止違法交易，確保土地稅費的收取。三要建立基準地價標定、地價評估、公布制度和房地產成交價格申報制度。各級政府要儘快組織完成城鎮國有土地基準地價評估和宗地標定地價修正係數的制定工作，並經同級人民政府確認，報上一級人民政府批准後，由市、縣人民政府公布。要加強對出讓、轉讓、出租、抵押土地使用權的地價評估和管理。當前特別要注意規範土地使用權出讓行為，糾正出讓地價過低、出讓年限過長的問題。四要加強土地市場中介服務組織的建設。土地估價、諮詢、經紀等中介服務組織，一經建立就要依據市場規則，建立自律機制，接受政府有關部門的管理和監督。土地估價機構，必須取得資格認證，才能承擔土地估價業務。土地估價結果，要報土地管理部門確認。
五、加強對集體土地的管理
管理農村集體土地，要圍繞保護耕地、穩定耕地面積、實現小康目標，充分體現集體土地使用權和所有權分離的原則進行。一要嚴格控制農業內部的非農用地。對村民宅基占地和鄉鎮企業用地要按照節約和合理用地、保護耕地的原則，從計畫、審批、使用等環節上嚴格把關，從嚴管理，積極引導非農業用地相對集中，連片發展，加快農村城市化進程。嚴禁超標準占用宅基地。對未批先占、批少占多、不按規劃亂占濫建等違法行為要依法查處。二要加強農業內部產業結構調整用地的管理。根據各地經濟和自然條件，要在穩定糧食播種面積，保證人民民眾“米袋子”、“菜籃子”用地的前提下，科學合理地確定種植業內部結構和各類經濟作物的用地。不準占用糧田栽果樹、挖魚塘，堅決防止和糾正片面追求經濟效益大量擠占糧田的行為。三要促進集體土地使用權在保證農業用地和集體土地所有權不變的前提下合理流動。允許農戶在承包期內將土地使用權依法轉讓、出租、抵押給個人、集體或其他經濟組織，鼓勵用土地使用權入股經營。四要加強集體非農用地流轉的管理。集體土地未經徵用不得進入市場，不得進行房地產開發。城市規劃區內集體土地使用權轉讓、出租、聯營入股用於非農業建設的要依法征為國有；城市規劃區外的集體土地使用權，轉讓給本集體經濟組織以外的單位和個人用於非農業建設的，土地也要依法征為國有；城市規劃區外集體土地聯營、入股用於非農業建設的，必須報經縣級以上人民政府批准，可不改變集體土地所有權。農村集體經濟組織以集體土地使用權作價股的，集體土地股份不得轉讓。因企業兼併、破產導致土地使用權轉移到本集體經濟組織以外單位和個人的，必須辦理土地使用權變更手續，將土地所有權轉為國有。五要有計畫地組織拍賣集體荒地使用權。要加強規劃，明晰產權，實行契約管理，保證拍賣的荒地用於農業經濟開發，促進小流域治理。拍賣集體荒地要明確權利、義務，做到科學利用土地，保持生態平衡，不能借拍賣之名，變相亂占濫用土地，造成農村土地管理失控。
管理農村集體土地，要圍繞保護耕地、穩定耕地面積、實現小康目標，充分體現集體土地使用權和所有權分離的原則進行。一要嚴格控制農業內部的非農用地。對村民宅基占地和鄉鎮企業用地要按照節約和合理用地、保護耕地的原則，從計畫、審批、使用等環節上嚴格把關，從嚴管理，積極引導非農業用地相對集中，連片發展，加快農村城市化進程。嚴禁超標準占用宅基地。對未批先占、批少占多、不按規劃亂占濫建等違法行為要依法查處。二要加強農業內部產業結構調整用地的管理。根據各地經濟和自然條件，要在穩定糧食播種面積，保證人民民眾“米袋子”、“菜籃子”用地的前提下，科學合理地確定種植業內部結構和各類經濟作物的用地。不準占用糧田栽果樹、挖魚塘，堅決防止和糾正片面追求經濟效益大量擠占糧田的行為。三要促進集體土地使用權在保證農業用地和集體土地所有權不變的前提下合理流動。允許農戶在承包期內將土地使用權依法轉讓、出租、抵押給個人、集體或其他經濟組織，鼓勵用土地使用權入股經營。四要加強集體非農用地流轉的管理。集體土地未經徵用不得進入市場，不得進行房地產開發。城市規劃區內集體土地使用權轉讓、出租、聯營入股用於非農業建設的要依法征為國有；城市規劃區外的集體土地使用權，轉讓給本集體經濟組織以外的單位和個人用於非農業建設的，土地也要依法征為國有；城市規劃區外集體土地聯營、入股用於非農業建設的，必須報經縣級以上人民政府批准，可不改變集體土地所有權。農村集體經濟組織以集體土地使用權作價股的，集體土地股份不得轉讓。因企業兼併、破產導致土地使用權轉移到本集體經濟組織以外單位和個人的，必須辦理土地使用權變更手續，將土地所有權轉為國有。五要有計畫地組織拍賣集體荒地使用權。要加強規劃，明晰產權，實行契約管理，保證拍賣的荒地用於農業經濟開發，促進小流域治理。拍賣集體荒地要明確權利、義務，做到科學利用土地，保持生態平衡，不能借拍賣之名，變相亂占濫用土地，造成農村土地管理失控。
六、加強土地管理機構和隊伍建設
各級政府要十分關心和支持土地管理部門的工作，理順關係，明確職能，健全機構，充實人員，不斷加強其機構和隊伍建設，保持土地管理工作的連續性和穩定性，以適應改革開放和經濟發展的需要。
從貫徹土地基本國策，加強土地和城鄉地籍、地政統一管理，深化土地使用制度改革的實際需要發出，地區一級機構改革時未保留土地管理局的，應設立土地管理局。縣土地管理局已撤併的，可改設為政府的土地管理辦公室。機構改革方案尚未批准，或雖已決定撤併土地管理機構，但尚未宣布實施的縣，都要保留土地管理局。鄉一級應按地域劃分，設定由縣土地管理局派出的土地管理所，與鄉政府脫鉤。城市的區，可設市土地管理局的直屬分局。要堅持用地與管地分開的原則，把城市的房地局改為房管局。
各級人民政府和土地管理部門要抓住機遇，勇於探索，積極推進土地使用制度改革，切實加強土地資源管理，為建立社會主義市場經濟體製作出貢獻。
各級政府要十分關心和支持土地管理部門的工作，理順關係，明確職能，健全機構，充實人員，不斷加強其機構和隊伍建設，保持土地管理工作的連續性和穩定性，以適應改革開放和經濟發展的需要。
從貫徹土地基本國策，加強土地和城鄉地籍、地政統一管理，深化土地使用制度改革的實際需要發出，地區一級機構改革時未保留土地管理局的，應設立土地管理局。縣土地管理局已撤併的，可改設為政府的土地管理辦公室。機構改革方案尚未批准，或雖已決定撤併土地管理機構，但尚未宣布實施的縣，都要保留土地管理局。鄉一級應按地域劃分，設定由縣土地管理局派出的土地管理所，與鄉政府脫鉤。城市的區，可設市土地管理局的直屬分局。要堅持用地與管地分開的原則，把城市的房地局改為房管局。
各級人民政府和土地管理部門要抓住機遇，勇於探索，積極推進土地使用制度改革，切實加強土地資源管理，為建立社會主義市場經濟體製作出貢獻。
