基本介紹
- 中文名：關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見
- 印發機關：國務院辦公廳
- 印發日期：2023年11月3日
- 發文字號：國辦函〔2023〕115號
印發信息,意見全文,正文,附屬檔案,檔案解讀,答記者問,
印發信息
國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知
國辦函〔2023〕115號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。
國務院辦公廳
2023年11月3日
意見全文
正文
關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見
國家發展改革委 財政部
政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，現就規範實施政府和社會資本合作新機制（簡稱新機制）提出如下指導意見。
一、準確把握新機制的總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，統籌發展和安全，規範實施政府和社會資本合作新機制，充分發揮市場機製作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，確保規範發展、陽光運行。
（一）聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因採用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
（二）全部採取特許經營模式。政府和社會資本合作應全部採取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理採用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，並在契約中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關係。
（三）合理把握重點領域。政府和社會資本合作應限定於有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅遊公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。
（四）優先選擇民營企業參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附屬檔案）並動態調整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關係國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低於35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業參與。外商投資企業參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求並參照上述規定執行。
（五）明確管理責任分工。國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規範推進本級政府事權範圍內的特許經營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協定簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發展改革部門要發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案等有關內容，依法依規履行項目審批、核准或備案職責。各級財政部門要嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。
（六）穩妥推進新機制實施。把握好工作力度、節奏，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標採購程式的項目，以及後續新實施的政府和社會資本合作項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）。
二、規範推進建設實施
（七）嚴格審核特許經營方案。對擬採取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規範，牽頭編制特許經營方案，並比照政府投資項目審批許可權和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制項目建設內容和規模、明確項目產出（服務）方案。在審核特許經營方案時，要同步開展特許經營模式可行性論證，對項目是否適合採取特許經營模式進行認真比較和論證；必要時可委託專業諮詢機構評估，提高可行性論證質量。
（八）公平選擇特許經營者。項目實施機構應根據經批准的特許經營方案，通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者（含特許經營者聯合體，下同）。應將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，並高度關注其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上不得調整，確需調整的應重新履行特許經營者選擇程式。根據國家有關規定和項目建設投資、運營成本、投資回收年限等，合理確定特許經營期限，充分保障特許經營者合法權益。特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。
（九）規範簽訂特許經營協定。項目實施機構與特許經營者應在法律地位平等、權利義務對等的基礎上籤訂特許經營協定。需成立項目公司的，項目實施機構應當與特許經營者簽訂協定，約定其在規定期限內成立項目公司，並與項目公司簽訂特許經營協定。特許經營協定應明確項目實施範圍、產出（服務）質量和標準、投資收益獲得方式、項目風險管控、協定變更、特許經營期限等內容，約定雙方的權利、義務和責任。
（十）嚴格履行投資管理程式。對政府採用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對由社會資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核准和備案管理條例》有關規定履行核准或備案手續。規範履行項目調整程式，完成審批、核准或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核准機關重新履行項目審核程式，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證和特許經營方案審核工作。特許經營項目法人確定後，如與前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一致，應依法辦理項目法人變更手續，項目實施機構應給予必要支持和便利。
（十一）做好項目建設實施管理。特許經營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規定最佳化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量，做好運營籌備。對地質條件複雜、施工風險較大、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和施工設計，強化建設風險控制，防止項目爛尾。項目建成後，應依法依規及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求並取得試運行或試運營許可。
三、切實加強運營監管
（十二）定期開展項目運營評價。項目實施機構應會同有關方面對項目運營情況進行監測分析，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產品、公共服務的質量和效率。項目實施機構應將社會公眾意見作為項目監測分析和運營評價的重要內容，加大公共監督力度，按照有關規定開展績效評價。
（十三）懲戒違法違規和失信行為。如特許經營者存在違反法律法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，造成重大質量、安全事故或突發環境事件等情形，有關方面應依法依規責令限期改正並予以處罰。對提供的公共產品、公共服務不滿足特許經營協定約定標準的，特許經營者應按照協定約定承擔違約責任。依法依規將項目相關方的失信信息納入全國信用信息共享平台。
（十四）規範開展特許經營協定變更和項目移交等工作。在特許經營協定有效期內，如確需變更協定內容，協定當事人應在協商一致的基礎上依法簽訂補充協定。特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協定約定依法依規做好移交或退出工作，嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交（BT）模式變相舉債；擬繼續採取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。特許經營期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者。對因特許經營協定引發的各類爭議，鼓勵通過友好協商解決，必要時可根據爭議性質，依法依規申請仲裁、申請行政複議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。
（十五）建立常態化信息披露機制。項目實施機構應將項目建設內容、特許經營中標結果、特許經營協定主要內容、公共產品和公共服務標準、運營考核結果等非涉密信息，依託全國投資項目線上審批監管平台，及時向社會公開。特許經營者應將項目每季度運營情況、經審計的年度財務報表等信息，通過適當方式向社會公開。
四、加大政策保障力度
（十六）加強組織實施。各地區要壓緊壓實主體責任，完善工作機制，精心組織實施。各有關部門要強化協同聯動，明確政策規定，加強實施監管。國家發展改革委要制定特許經營方案編寫大綱、特許經營協定範本和實施細則，指導各地區按照新機制要求依法合規、穩妥有序實施政府和社會資本合作項目，並會同有關方面及時修訂完善特許經營相關制度檔案，營造良好制度環境。
（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現狀的前提下，利用地下空間進行開發建設，提高土地使用效率。支持依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度，通過特許經營模式推動原有資產改造與轉型，提高資產利用效率。探索分層設立國有建設用地使用權，支持項目依法依規加快辦理前期手續。鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，採用預期收益質押等方式為特許經營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）。
（十八）支持創新項目實施方式。鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經營者在保障項目質量和產出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資產，形成投資良性循環。
附屬檔案：支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）
附屬檔案
支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單
（2023年版）
一、應由民營企業獨資或控股的項目
（一）環保領域
1.垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目
（二）市政領域
2.園區基礎設施項目
3.公共停車場項目
（三）物流領域
4.物流樞紐、物流園區項目
（四）農業林業領域
5.農業廢棄物資源化利用項目
6.旅遊農業、休閒農業基礎設施項目
7.林業生態項目
（五）社會領域
8.體育項目
9.旅遊公共服務項目
二、民營企業股權占比原則上不低於35%的項目
（一）環保領域
10.污水處理項目
11.污水管網項目
（二）市政領域
12.城鎮供水、供氣、供熱項目
（三）交通運輸領域
13.城際鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路，鐵路客貨運輸商業類、延伸類業務項目
14.收費公路項目（不含投資規模大、建設難度高的收費公路項目）
15.低運量軌道交通項目
（四）物流領域
16.機場貨運處理設施項目
17.國家物流樞紐、國家骨幹冷鏈物流基地項目
（五）水利領域
18.具有發電功能的小型水利項目
（六）新型基礎設施領域
19.智慧城市、智慧交通、智慧農業、智慧能源項目
20.數據中心項目
21.人工智慧算力基礎設施項目
22.民用空間基礎設施項目
三、積極創造條件、支持民營企業參與的項目
（一）交通運輸領域
23.列入中長期鐵路網規劃、國家批准的專項規劃和區域規劃的鐵路項目
24.投資規模大、建設難度高的收費公路等項目
25.城市捷運、輕軌和市域（郊）鐵路項目
26.民用運輸機場項目
（二）能源領域
27.農村電網改造升級項目
28.油氣管網主幹線或支線項目
29.石油、天然氣儲備設施項目
（三）水利領域
30.具有發電功能的大中型水利項目
檔案解讀
國務院辦公廳近日轉發國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》。
指導意見提出，規範實施政府和社會資本合作新機制，充分發揮市場機製作用，拓寬民間投資空間。堅決遏制新增地方政府隱性債務，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，確保規範發展、陽光運行。
指導意見明確，聚焦使用者付費項目，全部採取特許經營模式。合理把握重點領域，優先選擇民營企業參與，明確管理責任分工，穩妥推進新機制實施。
在規範推進建設實施方面，指導意見提出，嚴格審核特許經營方案，公平選擇特許經營者，規範簽訂特許經營協定，嚴格履行投資管理程式，做好項目建設實施管理。
在加強運營監管方面，指導意見明確，定期開展項目運營評價，懲戒違法違規和失信行為。規範開展特許經營協定變更和項目移交等工作，建立常態化信息披露機制。
此外，指導意見還明確了支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）。
答記者問
一、新機制主要包括哪些內容？
《指導意見》共四個部分18條，從準確把握新機制的總體要求、規範推進建設實施、切實加強運營監管、加大政策保障力度等方面，對政府和社會資本合作新機製作了系統規範，確保政府和社會資本合作規範發展、陽光運行。一是準確把握新機制的總體要求。明確新機制聚焦使用者付費項目，全部採取特許經營模式，合理把握重點領域，優先選擇民營企業參與，明確管理責任分工，穩妥推進新機制實施。二是規範推進建設實施。嚴格審核特許經營方案，公平選擇特許經營者，規範簽訂特許經營協定，嚴格履行投資管理程式，做好項目建設實施管理。三是切實加強運營監管。定期開展項目運營評價，規範開展特許經營協定變更和項目移交等工作，建立常態化信息披露機制，懲戒違法違規和失信行為。四是加大政策保障力度。加強組織實施，做好要素保障和融資支持，支持創新項目實施方式。
二、如何理解新機制優先選擇民營企業參與政府和社會資本合作？
最大程度鼓勵民營企業參與，是政府和社會資本合作新機制的一個重點，這樣安排主要出於三方面考慮。
一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署。習近平總書記高度重視發展民營經濟、促進民間投資有關工作，多次強調黨中央始終堅持“兩個毫不動搖”、“三個沒有變”，始終把民營企業和民營企業家當作自己人，明確要求激發民間資本投資活力。今年7月，我委報請黨中央、國務院印發《中共中央 國務院關於促進民營經濟發展壯大的意見》，並先後出台《國家發展改革委關於進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調動民間投資積極性的通知》《國家發展改革委等部門關於實施促進民營經濟發展近期若干舉措的通知》等具體落實檔案。《指導意見》提出最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作，是進一步貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。
二是回歸PPP本源。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作夥伴關係，其中Public指公共部門，Private指私人機構，在我國主要為民營企業和外資企業。我國推進PPP的初衷，主要是借鑑國外經驗，在基礎設施和公用事業領域引入民間資本和外商投資，提升運營效率和管理水平。為堅持初衷、回歸本源，新機制鼓勵優先選擇民營企業參與。
三是進一步調動民間投資積極性。近年來受房地產開發民間投資下行影響，民間投資總體增長承壓較大。但分領域看，民間投資結構出現積極變化，民間投資重點逐步轉向實體經濟，今年1—9月，製造業民間投資、基礎設施民間投資同比增長9.0%和14.5%，分別高出全部製造業投資、全部基礎設施投資2.8、8.3個百分點，呈現出較強投資活力。新機制明確優先選擇民營企業參與，將進一步調動民間投資積極性，推動民間投資結構持續最佳化調整。
三、如何理解聚焦使用者付費項目？
從國際經驗看，政府和社會資本合作（PPP）主要分為基於使用者付費的特許經營（Concession）和基於公共部門（政府）付費的私人融資計畫（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國實施，但由於多種原因，英國政府已於2018年暫停推行。我國此前推行的以政府付費為主的PPP項目也出現了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力。為規範實施政府和社會資本合作新機制，《指導意見》明確，將聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因採用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。同時，新機制將特許經營期限延長至40年，投資規模大、回報周期長的項目還可以適當延長，允許在項目建設期依法依規接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，這些都有助於提升民間資本參與使用者付費項目的積極性。
四、如何理解政府和社會資本合作、使用者付費、特許經營等概念之間的關係，以及與BOT等實施方式的關係？
如上所述，政府和社會資本合作（PPP）包括基於使用者付費的特許經營和基於政府付費的私人融資計畫（PFI）兩種主要類型，BOT及其衍生形式則屬於上述兩種類型的具體實施方式。按照新機制要求，所有基礎設施和公用事業領域的政府和社會資本合作項目均須採用基於使用者付費的特許經營模式，具體實施方式主要包括建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等。
五、如何理解《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》？
《指導意見》提出要最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，同時根據不同項目公共屬性強弱，結合實際情況，將政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目分為三類，制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關係國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低於35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。此外，《指導意見》明確，對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，也應積極鼓勵民營企業參與。
在具體實施過程中，需把握以下要點：一是清單採取了不完全列舉形式，清單所列領域以外的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，也要參照清單精神，積極鼓勵民營企業參與。二是清單不是對特許經營行業範圍的限定，未在清單中明確的行業領域項目，也可以按照新機制規定採取特許經營模式。三是清單規範範圍為政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，符合條件的國有企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資產不屬於清單規範範圍。四是建立了清單動態調整機制，後續國家發展改革委將及時收集、整理各方面對清單實施過程中的意見建議，並結合投資管理新形勢新要求，對項目清單進行動態調整，真正做到最大程度鼓勵民營企業參與。
六、如何推動政府和社會資本合作新機制更好落地實施？
政府和社會資本合作新機制落地實施需要各方面共同推動，形成合力。國家發展改革委將加強宣傳解讀和政策指導，抓緊制定特許經營配套檔案，營造良好制度環境，牽頭做好特許經營模式推進工作。地方各級人民政府要規範推進本級政府事權範圍內的特許經營項目，依法依規明確特許經營項目實施機構，切實負起主體責任。社會資本方和諮詢機構要全面準確理解政府和社會資本合作新機制內涵，客觀合理地從專業角度解讀檔案精神、推動具體項目，為新機制落地實施貢獻自己的力量。
