煤炭管理體制是煤炭行業發展的關鍵。當前我省煤炭管理體制存在行政干預過多、審批事項繁雜；部門多頭管理、監管方式落後；市場機制不完善、權力監督不健全；政企政事不分，權力設租尋租，甚至官商勾結、滋生腐敗等諸多問題，這些問題已嚴重影響到我省煤炭工業的可持續發展，影響到我省發展全局。根據黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，現就深化我省煤炭管理體制改革提出如下意見。
基本介紹
- 中文名：關於深化煤炭管理體制改革的意見（公開徵求意見稿）
- 發布單位：山西省政府
- 時間：2015-01-14
一、總體要求
1.指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，認真貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神特別是關於能源革命的重要論述，堅持市場取向、問題導向、綜合施策、標本兼治的原則，深入開展煤炭領域反腐敗鬥爭，全面推進煤炭管理體制改革，推動煤炭行業向市場主導型、清潔低碳型、集約高效型、延伸循環型、生態環保型、安全保障型轉型發展，努力為“淨化政治生態、實現弊革風清、重塑山西形象、促進富民強省”做出積極貢獻。
2.改革目標。
到2017年基本實現煤炭管理體制和管理能力現代化。
----市場對資源配置的決定性作用得到充分發揮。充分尊重市場在資源配置、要素流動、價格發現等方面的功能作用，用市場倒逼、優勝劣汰機制，激發企業內生動力和市場活力，促進煤炭產業集約發展、科學發展。
----政府作用得到更好發揮。依法規範行政行為，綜合運用行政、經濟、法律手段，轉變職能，簡政放權，堅持“法無授權不可為”、“法定職責必須為”，不干預企業的正常生產經營活動，不干預市場主體競爭，更多地關注煤炭領域發展規劃、巨觀調控、行業監管、生態保護、社會民生等，做到“不越位”、“不錯位”、“不缺位”。
----企業主體地位得到充分尊重。全面落實企業自主權，完善現代企業制度，為企業創造公平競爭的發展環境，使企業“法無禁止皆可為”，真正成為自主經營、獨立發展的市場競爭主體。
----權力運行得到有效制約和嚴格監管。堅持治標與治本相結合，把權力關進制度“籠子”，通過改革體制、創新機制、完善制度、強化監督，依法嚴厲打擊煤炭領域的腐敗行為，堅決剷除權力尋租、官商勾結、利益輸送、滋生腐敗的土壤，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制。
----煤炭管理實現科學化、規範化。強化法治思維和法治方式，進一步完善涉煤法律法規體系，釐清政府、企業和市場的關係，依法規範權力邊界，發揮各自的積極性和創造性，實現經濟效益最大化和管理效率最最佳化。
二、加快推進資源配置市場化改革
3. 完善煤炭規劃科學管理的新模式。資源配置要堅持規劃先行，加快建立礦區總體規劃、礦產資源總體規劃、礦業權設定方案、煤炭生產開發規劃之間有機銜接、協調配合的管理新模式。
對國家已批覆規劃礦區內的多個主體礦業權，堅持“一個礦區原則上一個開發主體、一個開發主體可以開發多個礦區”，積極探索在企業自願、市場主導的基礎上進行集約化開發利用的新途徑和新方法。認真研究妥善處理設立或劃定的自然保護區、風景名勝區、城鎮規劃區、飲用水源地保護區等禁止勘查、開採區與區內已設定礦業權的關係問題。
4.保障煤炭資源的可持續供給。探索煤炭資源供給與市場需求保持相對平衡的有效辦法。根據目前煤炭市場的供求狀況，2020年前我省原則上不再新配置煤炭資源。加強煤炭地質勘查，建立勘查補償機制，完善煤炭儲量動態監督管理制度。建立政府、社會、個人共同找礦的投融資體制，鼓勵社會力量找礦。
5.全面推進煤炭資源一級市場招拍掛。新設煤炭礦業權初次配置煤炭資源（即一級市場）時，要依法實行招標、拍賣、掛牌等方式，以拍賣方式為主。要規範固化程式，嚴格準入門檻，防止暗箱操作，嚴懲徇私舞弊，做到信息公開、評估科學，實現資源收益最大和全民共享。要研究制訂對原無償劃撥老舊礦山企業的保有資源實行有償使用的具體辦法。
6.積極推行共伴生礦業權一體配置。對新設立的共伴生礦產資源實行綜合勘查、一體配置和綜合開採。對已有礦業權人申請綜合勘查、開發共伴生資源的，積極探索有償取得其他共伴生資源礦業權的管理辦法。
7.強化礦業權二級市場的調控監管。允許符合法定條件的探礦權、採礦權在二級市場（即一級市場之後的交易行為）依法流轉，以出售、作價出資等形式公開競價轉讓。嚴格遵循市場交易規則，完善礦業權交易平台，嚴格交易主體準入和交易程式，交易主體一方為國有企業的，必須實行招拍掛。積極探索對二級市場超額收益或市場暴利進行合理抑制和科學調節的辦法。
三、深化行政審批管理改革
8.精簡審批事項。依法依規對現有涉煤行政審批事項進行全面清理。能取消的堅決取消，該下放的一律下放。省政府相關部門和市以下人民政府自行設定的類似行政審批、申報的備案事項、登記、認證以及前置審批事項等，都要在2015年6月底前清理取消。
9.公布權力清單。省直各涉煤部門都要依法依規向社會公布本部門的涉煤權力清單，列出明確的行政審批和許可事項，規範權力界限，今後需調整和增加涉煤行政審批、許可事項時必須履行嚴格的報批程式。
深化煤炭領域事業單位改革，按照政事分開、事企分開的原則，理順與主管部門的關係，剝離其原承擔的行政性職能，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。
10.最佳化審批流程。堅持效率優先、權責統一，一個行政審批事項只對口一個行政部門。承擔行政審批的職能部門要牽頭組織相關部門及內部各機構實行聯合辦公、並聯審批。積極推進技術審查與行政審批相分離改革，合併有關專篇審批和專項驗收，做到既不降低標準，又能減輕企業負擔。
11.改革煤炭監管證照。煤礦企業依法申領的證照由“六證”減為“四證”。取消原由省煤炭廳發放的《煤炭生產許可證》和《煤礦礦長資格證》，保留由國土資源部門發放的《採礦許可證》、山西煤監局發放的《安全生產許可證》、省工商局發放的《營業執照》以及省煤炭廳發放的礦長《安全資格證》。證照辦理要簡化手續，提高辦事效率，辦結時限要短於法定期限。
四、規範煤礦建設和生產秩序
12. 嚴格控制煤炭產能。認真執行國家巨觀調控政策。煤礦產能由省煤炭廳審核公告後，企業必須嚴格遵守，嚴禁超能力生產。煤炭監管部門對企業超能力生產行為要予以嚴厲處罰，並依法依規追究相關領導和當事人的責任。
2020年前，全省要嚴格控制煤炭產能。除目前在建礦井投產新增產能，以及對現有少數生產條件好的礦井重新科學核定產能外，一律不再增加新的產能。嚴禁煤與瓦斯突出礦井、高瓦斯礦井和水文地質類型複雜礦井核增產能。除“關小上大、減量置換”外，全省不再審批建設新的煤礦項目（含露天礦），同時停止審批年產500萬噸以下的井工改露天開採項目。
13.理順建設管理職能。將省發改委牽頭負責的煤礦初步設計審查和竣工驗收事項移交省煤炭廳，將省煤炭基本建設局承擔的相關行政審批和安全監管職能劃回省煤炭廳，實現從初步設計、基本建設、竣工驗收、生產經營、安全監管等由省煤炭廳統一歸口管理。
14.禁止非法違法建設生產。建立聯合執法機制，加強源頭治理，嚴格查處未批先建等違規項目，嚴厲打擊私挖濫采和超層越界開採等行為，嚴禁非法違法開採煤炭資源。
五、強化環境保護監管和生態恢復治理
15.實行嚴格的環境保護制度。新建項目必須實行高標準的環境保護。對已造成環境生態破壞的，要按照“誰破壞、誰恢復，誰開發、誰治理”的原則由政府監督相關責任人實施環境恢復治理，並視情節輕重追究其法律責任。
16.加快建立生態補償機制。完善環境損害、環境污染責任追究賠償制度。大力推動煤礦企業外部成本內部化，充分反映資源完全成本，企業要嚴格履行環境保護和生態修復的社會責任。政府要統籌建立生態恢復、環境治理的專項資金，主要解決資源開發主體滅失或急迫性的災害治理以及跨區域的生態環境恢復治理。要在2017年前基本解決現有採煤沉陷區受災民眾的安居問題。
六、加強煤礦安全監管
17.進一步強化政府監管責任。煤礦安全要始終作為全省安全生產監管的重中之重來抓，完善“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的安全生產責任體系，堅持並落實好一系列行之有效的現行安全監管體制和規章制度，充分發揮市縣長安全助理、安全監管“五人小組”等監管作用，增強監管力量，強化煤炭行業主管部門對煤礦建設、生產全過程的監管責任。
18.全面落實企業主體責任。建立精幹高效的企業安全生產責任體系，確保全全生產資金投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、隱患排查整改到位、應急救援到位，推進礦井安全質量標準化建設，提高煤炭企業安全水平。大型煤炭集團要精簡安全生產管理層級，提高管理效率，強化管理層對生產一線安全生產的監管責任。研究制訂由事故單位承擔搶險救援費用的具體辦法，進一步強化企業的安全責任意識。
七、創新銷售服務體制
19.改革煤焦運銷管理體制。全部取消相關企業代行的煤炭焦炭公路運銷管理行政授權，全部取消煤炭焦炭公路運銷票據，全部撤銷省內煤炭焦炭管理站、營業站、公路檢查站和稽查點。取消鐵路運輸計畫歸口管理，由企業直接向鐵路部門申報運輸需求。
20.建立煤炭監管信息平台。加強信息化管理，建立集煤炭生產、運輸、銷售、庫存、價格等綜合信息為一體的公共信息服務平台，形成數據傳輸和共享機制，實現互聯互通。加強對信息的匯總、整理、分析，為政府產能監督、產量調控、運銷監管、稅費徵收等提供依據，為企業經營提供服務。該信息平台由省煤炭廳牽頭組織建設和管理，確保於2015年年底前啟動運行。在此之前，省煤炭廳要全力做好日常監管。
八、構建煤炭現代市場體系
21.創新交易方式。進一步完善交易平台功能，通過市場化手段，吸引省內外煤炭供需雙方和物流企業進入交易平台，進一步擴大交易規模。積極完善現貨交易，鼓勵煤炭供需雙方簽訂並執行大用戶長期協定。在國家指導下推進商品場外衍生品交易試點，同時探索發展以煤炭為主的能源期貨交易。
22.健全物流體系。完善物流規劃，構建服務網路，鼓勵大型煤炭生產、消費企業整合資源，積極發展現代化、專業化煤炭物流企業，形成集公路、鐵路、港口、航運於一體的大物流服務體系。堅決取消生產、加工、交易、運輸和消費等各節點設定的行政管理“關卡”，實現貨暢其流。
23.探索建立煤炭戰略儲備制度。探索建立資源儲備、產能儲備和現貨儲備等多種形式相結合的煤炭戰略儲備體系。通過政府適當補貼、企業專業化運作的方式，選擇煤炭重要集散地、運輸關鍵樞紐地和大型煤炭集團現有倉儲地等，建立煤炭儲備庫，發揮季節調峰、價格調節和應急保障作用。
24.創新金融支持方式。拓展證券化運作渠道，加快推進國有煤炭企業整體上市或核心業務資產上市。創新煤炭金融產品，鼓勵煤炭企業債務重組，支持企業跨區域併購重組和國有產權跨區域流轉。
25.探索價格發現和傳導機制。完善煤炭企業成本核算制度和財務核算辦法，使煤炭價格充分體現資源稀缺、安全生產投入和生態環境補償等各種因素，實現煤炭成本合理化。積極爭取國家在我省進行煤炭價格形成機制和煤電價格傳導機制改革試點。
九、積極推進煤炭企業改革發展
26.完善現代企業制度。深化企業人事、用工、分配等制度改革，健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，探索建立職業經理人和外部董事制度。改進國有煤炭企業領導人員選任方式，推進薪酬制度改革。繼續實行“先培訓後上崗”、變“招工”為“招生”和職（執）業資格證等制度，提升職工隊伍整體素質。依法規範國有企業履行的社會責任，逐步分離企業辦社會職能。
27.推進股權結構多元化。完善國有資產管理體制和國有資本投資運營機制，推進省屬國有煤炭企業股權多元化，積極發展混合所有制，鼓勵各類資本參與國有煤炭企業改革。積極推動老舊礦井實現轉型發展。
加快調整最佳化煤炭產業布局，在企業自主自願的基礎上，鼓勵煤炭企業集團通過收購、出讓、參股、兼併等方式實現辦礦主體進一步集中。同時要積極穩妥解決好煤炭資源整合和煤礦兼併重組的後續問題。
28.繼續推進煤電一體化深度融合。堅持企業自願、市場主導，以產權為紐帶，因地制宜地採取“煤參電”、“電參煤”、“煤電互參”、“煤控電”、“組建新公司”等多樣化的煤電合作模式，構建和諧煤電關係。鼓勵省內煤炭企業通過資產重組、交換股份、贖買等方式參股、控股電力企業，大力發展煤電一體化項目。
十、完善權力運行的監管制度
29.加強煤炭領域清費立稅工作。進一步創優企業發展環境，鞏固涉煤清費成果，建立收費清單和標準公示制度，公示清單之外一律不得收費，對不按規定收費的要嚴肅查處。全面落實資源稅改革政策，完善省市縣三級稅收共享格局。強化稅收征管，做到應收盡收。
30.革除權力設租尋租空間。在資源配置、項目審批、礦業權轉讓、證照辦理、設備採購、工程招標等煤炭項目建設生產各環節和全過程，都要建立完備的管理制度，嚴格規範行政行為，減少自由裁量空間。加強重點領域和關鍵崗位廉政風險防控，從前期預防、中期監控和後期處置等方面，逐項制定具有針對性和可操作性的防控措施。
要清理規範相關涉煤機構，對無實質性任務的議事協調機構和臨時性機構一律予以撤銷。省直涉煤廳局都要限期取消所屬企事業單位依託權力影響形成的壟斷性經營和強制性服務。
31.切斷利益輸送渠道。各級行政機關、事業單位和中介組織，嚴禁以各種名義變相向企業索要錢物和服務，不得違規指定有關中介服務機構，不得依託行政權力強行要求企業做無實際意義的各種前置性評估報告、中介服務和檢驗檢查，不得強行組織企業培訓、要求企業捐資贊助。堅決查處公職人員違規兼職、入股分紅、充當保護傘等攫取非法利益行為，堅決查處打著各種旗號或通過暗箱操作要求企業進行各種名目利益輸送的行為，始終保持反腐敗的高壓態勢。
32.強化權力運行監督。對煤炭領域的公權力運行實行全過程動態監督，健全民主監督、法律監督、輿論監督機制，形成常態化監督制度，實現決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，確保權力在陽光下運行。嚴格執行《省屬國有企業信息公開暫行辦法》，主動接受社會監督。
十一、加強煤炭行業法治建設
33.全面清理涉煤法規規章和規範性檔案。適應煤炭產業發展的新常態和進入現代化大礦時代的新形勢，對現行有關地方性涉煤法規、規章和規範性檔案進行全面清理，並按法定程式及時向社會公告。
34.修訂完善煤炭地方性法規規章。加快修訂《山西省煤炭管理條例》。抓緊制定煤炭資源市場化配置、礦產資源交易、生產能力管理、煤礦標準化建設、煤炭經營監管、壓覆資源管理、煤層氣勘探開發利用和村礦利益調節等政府規章和規範性檔案，形成較為系統完備的煤炭領域改革發展法制體系。
十二、確保改革措施落到實處
35.加強組織領導，整體推進改革。省煤炭工業深化改革穩定運行領導小組要加強對煤炭管理體制改革的統一領導和政策指導，及時研究解決改革過程中的重大問題。領導小組辦公室要發揮好綜合協調作用，掌握工作動態，加強跟蹤督查，保障各項措施落實到位。
同時要搞好改革政策的解讀和輿論引導工作，增進社會共識，贏得廣泛支持，共同營造良好的改革氛圍和輿論環境。
36.明確工作職責，完善推進機制。各牽頭單位要認真履行責任，就相應的改革事項牽頭制訂細化的工作推進方案。各配合單位要服從牽頭單位的統一協調，結合各自職責，主動協作配合，形成推動合力，確保我省煤炭管理體制改革工作紮實推進、取得實效。凡要求在2015年度完成的事項，各牽頭和配合單位要在今年3月底前拿出工作方案；凡要求在2017年前完成的事項，也要在今年6月底前拿出工作方案。方案統一報送省煤炭工業深化改革穩定運行領導小組辦公室，由辦公室匯總報省政府審批後實施。
煤炭管理體制改革事關重大、影響深遠。全省上下要進一步凝心聚力、攻堅克難，銳意進取、狠抓落實，全力打贏煤炭管理體制改革這場硬仗，走出一條“革命興煤”之路，促進山西經濟社會持續健康發展。
2015年1月13日
