《關於深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》是國務院辦公廳為了從根本上解決預算外資金管理中存在的突出問題提出的意見。
基本介紹
- 中文名：關於深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見
- 類型：意見
- 文號：國辦發[2001]93號
- 時間：二00一年十二月十日
國務院辦公廳轉發財政部關於深化收支兩條線改革進一步加強財政管理意見的通知
（國辦發[2001]93號）
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
二00一年十二月十日
關於深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見
（財政部 二00一年十一月十五日）
（財政部 二00一年十一月十五日）
黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關於加強和改進黨的作風建設的決定》明確提出，要“推行和完善部門預算、國庫集中收付、政府採購、招投標等制度。”“強化預算管理和審計監督，經費按預算支出，不得隨意追加。加強財政專戶管理，逐步實行預算內外資金統管的財政綜合預算。清理和取消‘小金庫’，嚴禁設立賬外賬。”“執收執罰部門都要嚴格執行收支兩條線制度。”從制度上、源頭上治理腐敗，加強和改進黨的作風建設。為了認真貫徹這一精神，從根本上解決預算外資金管理中存在的突出問題，我部在反覆研究並徵求有關部門意見的基礎上，對深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理提出以下意見。
一、目前預算外資金管理的有關情況
近年來，各地區、各部門按照國務院和中紀委的有關規定，不斷推進和加強政府收費和罰沒收入“收支兩條線”的管理工作，財政部先後會同有關部門制定了一系列收費和罰沒收入“收支兩條線”管理以及銀行賬戶管理等方面的規定。罰沒收入和相當一部分收費收入已納入預算管理，對絕大部分預算外資金實行了財政專戶管理。當前存在的主要問題是：上繳的收費和罰沒收入與執收單位的支出安排仍存在掛鈎現象；部門預算未將執收單位預算內外資金統籌安排；中央本級大部分收費仍由單位自收自繳，沒有實行收繳分離；執收單位預算外資金使用仍不夠規範、合理等，從而導致部門之間行政開支、職工收入水平差距較大，收費和罰沒收入中亂收、亂罰、截留、挪用現象比較突出，民眾意見較大，影響了黨和政府的形象。
近年來，各地區、各部門按照國務院和中紀委的有關規定，不斷推進和加強政府收費和罰沒收入“收支兩條線”的管理工作，財政部先後會同有關部門制定了一系列收費和罰沒收入“收支兩條線”管理以及銀行賬戶管理等方面的規定。罰沒收入和相當一部分收費收入已納入預算管理，對絕大部分預算外資金實行了財政專戶管理。當前存在的主要問題是：上繳的收費和罰沒收入與執收單位的支出安排仍存在掛鈎現象；部門預算未將執收單位預算內外資金統籌安排；中央本級大部分收費仍由單位自收自繳，沒有實行收繳分離；執收單位預算外資金使用仍不夠規範、合理等，從而導致部門之間行政開支、職工收入水平差距較大，收費和罰沒收入中亂收、亂罰、截留、挪用現象比較突出，民眾意見較大，影響了黨和政府的形象。
二、深化“收支兩條線”改革的意見
深化“收支兩條線”改革需要做好三個方面的工作：一是要將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，任何部門不得“坐收”、“坐支”。二是部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，提高各部門支出的透明度。同時，財政部門要合理核定支出標準，並按標準足額供給經費。三是要根據新的情況，修訂、完善有關法規和規章制度，使“收支兩條線”管理工作法制化、制度化、規範化。 （一）對中央部門區分不同情況，分別採取將預算外資金納入預算管理或實行收支脫鉤管理等辦法 1.抓好基礎工作，繼續清理整頓現行收費。在進一步清理整頓的基礎上，陸續公布取消不合法、不合理的收費項目；將部分不體現政府行為的行政事業性收費轉為經營服務性收費並依法徵稅。同時，加強對收費的財政審批管理和監督檢查，規範收費行為。 2.將公安部、最高人民法院、海關總署、工商總局、環保總局5個行政執法部門按規定收取的預算外收入（不含所屬院校的收費，下同。見附屬檔案1）全部納入預算，全額上繳中央國庫；其支出由財政部按該部門履行職能的需要核定，確保經費供給。 3.對國家質檢總局、外經貿部、證監會、保監會等28箇中央部門的預算外資金（見附屬檔案2），實行收支脫鉤管理。其預算外收入繳入財政專戶，財政部按核定的綜合定額標準，統籌安排年財政支出，編制綜合財政預算。 4.改變國稅系統、海關係統按收入比例提取經費的辦法，實行“預算制”。從2002年起，按照部門預算的統一要求核定經費支出。 5.為了保證試點單位的支出需要，對上述實行預算外收入納入預算管理和收支脫鉤試點的部門，按適當的比例核定部門機動經費，由部門按規定使用。 6.其他有預算外收入的部門，暫維持現行管理方式，但要進一步強化預算外收支管理，今年將根據改革的進展情況研究制訂規範的管理辦法。 （二）從2002年開始，在編制部門預算時，中央級行政事業單位要編制基本支出預算、項目預算以及政府採購預算 1.對中央級行政單位和依照國家公務員制度管理的一級事業單位所開支的行政性經費，以及具備試行定員定額管理條件的事業單位開支的事業費，要按定員定額管理方法編制基本支出預算。 2.所有編制基本支出預算的單位，要同時編制項目預算。項目支出預算要在對申報項目進行充分的可行性論證和嚴格審核的基礎上，按照輕重緩急進行項目排序，並結合當年財力狀況，優先安排急需、可行的項目。對財政預算安排的項目，其實施過程及完成結果要進行績效考評，追蹤問效。 3.所有編制項目預算的單位，都要正式編制政府採購預算，財政部在批覆其部門預算時一併批覆。 （三）改革預算外資金收繳制度，實行收繳分離 從2002年開始，按照財政國庫管理制度改革方案的要求，對中央單位現行的預算外資金收繳制度進行改革，實行收繳分離。 1.取消現行各執收單位開設的各類預算外資金賬戶，改由財政部門按執收單位分別開設預算外資金財政匯繳專戶，從根本上避免資金的截留、擠占、挪用和坐收坐支。該賬戶只能用於預算外收入收繳，不得用於執收單位的支出。應繳納有關收費的單位或個人，根據執收單位發出的繳款通知，直接將收入繳入指定的預算外資金財政匯繳專戶。暫時難以直接繳入財政匯繳專戶的少量零星收入和當場執收的收入（如工本費等），可先由繳款單位和個人直接繳給執收單位，再由執收單位及時將收入繳入預算外資金財政匯繳專戶。同時，取消原對一些單位實行的預算外收入按一定比例留用、不上繳財政專戶的管理辦法。 2.對預算外資金匯繳專戶實行零餘額管理。預算外資金財政匯繳專戶的收繳清算業務，由財政部門按規定程式委託代理銀行辦理。每日由代理銀行通過資金匯劃清算系統將繳入預算外資金財政匯繳專戶的資金，全部劃轉到預算外資金財政專戶，實行零餘額管理。同時，代理銀行根據財政部門的規定，按照與財政部門簽訂的委託代理協定的要求，對收繳的收入按部門進行分賬核算，並及時向執收單位及其主管部門、財政部門反饋有關信息。 預算外資金收入收繳制度改革是實施財政收入收繳制度改革的第一步。今後，還將對納入預算管理的其他非稅收入和稅收收入收繳制度實施改革。 （四）促進地方加大“收支兩條線”改革力度 從總體上看，地方都在大力推進“收支兩條線”的改革工作，但地區之間不平衡。為了進一步促進地方加強“收支兩條線”管理，從2002年起，地方公安、法院、工商、環保、計畫生育等執收執罰部門的預算外收費收入要全部上繳地方國庫，納入預算管理。地方其他行政事業單位收費一律繳入財政專戶管理。在收繳制度上，繼續推行和完善收費、罰沒收入實行“單位開票、銀行代理、財政統管”的征管體制。同時，地方要加快部門預算的改革步伐。2002年省級財政都要對公安、法院、工商、環保、計畫生育等部門實行部門預算，並儘可能擴大省級實行部門預算的範圍；地（市）級財政也要對上述部門實行預算，並為擴大部門預算改革範圍做好準備；有條件的地區還可以在縣級財政進行部門預算改革試點。2003年省級財政對全部行政單位都要實行部門預算，省以下單位實行部門預算的範圍要進一步擴大。 三、推進上述改革需要注意解決的幾個問題 對實行規範的“收支兩條線”管理可能遇到的有關問題，採取以下措施妥善解決： （一）關於各單位津貼補助水平問題。自前，各部門為了解決本單位福利待遇問題，在國家統一規定的工資之外，還發放了數額不等的津貼。這些津貼補助所需資金有的來自預算外收入，有的來自機關服務中心或從下屬單位集中的資金。改革後，由於這部分津貼失去部分資金來源，可能要影響到部分單位的津貼補助水平。對此，應通過建立規範的津貼制度解決。考慮到2002年部門預算已經開始編制，為在2002年部門預算中體現深化“收支兩條線”改革的要求，先採取以下過渡辦法：請各部門如實報送上年發放津貼補助的數額及資金來源，在核定的基礎上，對其中用預算外資金安排的部分，由財政在部門預算中予以安排；用其他資金來源安排的部分可暫維持原渠道。採取上述辦法後，各部門不得再從預算外資金中另行安排相應的支出。 （二）關於差旅費等公用經費問題。過去財政核定的差旅費等公用經費標準偏低，是造成各部門行政經費緊張的重要原因之一，相當一些部門用預算外資金或向下轉移等辦法彌補差旅費、會議費、接待費等公用經費的不足。對此，財政部已經在2001年進行定員定額試點時，較大幅度提高了行政單位的支出定額。在編制2002年部門預算時，財政部將進一步提高支出定額，逐步使行政經費預算能夠基本符合行政單位行使職能的實際支出需要，杜絕部門亂拉、挪用其他資金彌補行政支出的問題。在提高行政單位支出定額的同時，財政部要積極會同有關部門抓緊研究修改差旅費等公用經費開支標準。 （三）關於公費醫療經費超支問題。目前一些部門公費醫療經費超支嚴重，許多部門使用預算外收入彌補公費醫療經費不足。由於2002年中央、國家機關和事業單位將按屬地化的原則參加北京市的公費醫療制度改革，單位繳付的基本醫療保險費和公務員的醫療補助經費由財政列入當年財政預算予以保證，並實行專款專用、單獨建賬、單獨管理，因此不會再出現公費醫療經費超支的情況。對於以前年度積累下來的公費醫療超支經費，財政部將會同有關部門儘快研究解決辦法。 （四）關於事業單位改革問題。中央事業單位的預算資金規模較大，加強這部分預算外資金的管理，需要與事業單位改革結合起來。我們將根據事業單位改革的進展情況，提出事業單位預算外資金管理改革的措施。 （五）關於一些單位支出水平過高的問題。目前有些單位因情況特殊和歷史原因，人員經費、日常公用經費水平很高，又缺乏相應的開支標準，實行收支脫鉤管理後，支出核定亟須制定相應的標準。為保證2002年部門預算及時編制，對有關單位暫維持其現有開支水平。同時，由財政部會同有關部門抓緊研究制訂這些單位的經費開支標準，待國務院批准後，從2003年起改按新的開支標準核定支出。
（六）關於超編人員的經費處理問題。目前，一些部門，尤其是地方部門的超編人員經費主要通過預算外資金解決，深化“收支兩條線”改革後，各項收費全部納入預算上繳國庫，支出由財政根據職能需要重新核定，超編人員經費將失去來源。在國務院有關部門研究提出妥善解決人員超編問題的辦法之前，可採取過渡辦法，即在一定時間內財政只安排超編人員的個人經費，不再安排公用經費。 （七）關於可能出現上繳收入下降問題。實行收支脫鉤以後，如果管理工作跟不上，一些部門和相關人員可能出現應收不收、應罰不罰，弱化執法力度問題，也會加大中央和地方財政的支出壓力。對此，有關部門要切實貫徹《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》（國務院令第281號），加強監督檢查，對不履行職責，應收不收，應罰不罰的有關責任人員，要予以嚴肅查處，並選擇典型案例予以曝光，確保預算外資金的依法收繳和清算。
（八）關於嚴肅財經紀律問題。深化“收支兩條線”改革後，各部門必須嚴格執行國務院有關規定，將罰沒收入、行政性收費和預算外收入，及時足額地繳入國庫或預算外資金財政專戶，嚴禁轉移、截留資金，嚴禁私設過渡性收入賬戶滯留不繳，嚴禁挪用、坐支，嚴禁私分或擅自用於職工福利，嚴禁將執收執罰權力擅自下放給所屬事業單位。違反上述規定的，監察部門要嚴肅追究有關部門主要領導和相關人員的責任，給予必要的政紀處分。觸犯刑律的，要追究刑事責任。
深化“收支兩條線”改革是一項複雜的工作。財政部門要切實轉變工作作風，從講政治、顧大局、反腐敗的高度認識這項改革的重大意義，增強改革意識、服務意識和保障意識。該保證的經費要足額安排，該撥付的資金要及時撥付，確保預算單位行使職能不受影響。要充分考慮改革單位的實際情況，實事求是地合理核定收支規模與支出標準。2002年中央和地方預算安排都要留有餘地，確保如出現收入下降時能保證必需的支出。
深化“收支兩條線”改革需要做好三個方面的工作：一是要將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，任何部門不得“坐收”、“坐支”。二是部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，提高各部門支出的透明度。同時，財政部門要合理核定支出標準，並按標準足額供給經費。三是要根據新的情況，修訂、完善有關法規和規章制度，使“收支兩條線”管理工作法制化、制度化、規範化。 （一）對中央部門區分不同情況，分別採取將預算外資金納入預算管理或實行收支脫鉤管理等辦法 1.抓好基礎工作，繼續清理整頓現行收費。在進一步清理整頓的基礎上，陸續公布取消不合法、不合理的收費項目；將部分不體現政府行為的行政事業性收費轉為經營服務性收費並依法徵稅。同時，加強對收費的財政審批管理和監督檢查，規範收費行為。 2.將公安部、最高人民法院、海關總署、工商總局、環保總局5個行政執法部門按規定收取的預算外收入（不含所屬院校的收費，下同。見附屬檔案1）全部納入預算，全額上繳中央國庫；其支出由財政部按該部門履行職能的需要核定，確保經費供給。 3.對國家質檢總局、外經貿部、證監會、保監會等28箇中央部門的預算外資金（見附屬檔案2），實行收支脫鉤管理。其預算外收入繳入財政專戶，財政部按核定的綜合定額標準，統籌安排年財政支出，編制綜合財政預算。 4.改變國稅系統、海關係統按收入比例提取經費的辦法，實行“預算制”。從2002年起，按照部門預算的統一要求核定經費支出。 5.為了保證試點單位的支出需要，對上述實行預算外收入納入預算管理和收支脫鉤試點的部門，按適當的比例核定部門機動經費，由部門按規定使用。 6.其他有預算外收入的部門，暫維持現行管理方式，但要進一步強化預算外收支管理，今年將根據改革的進展情況研究制訂規範的管理辦法。 （二）從2002年開始，在編制部門預算時，中央級行政事業單位要編制基本支出預算、項目預算以及政府採購預算 1.對中央級行政單位和依照國家公務員制度管理的一級事業單位所開支的行政性經費，以及具備試行定員定額管理條件的事業單位開支的事業費，要按定員定額管理方法編制基本支出預算。 2.所有編制基本支出預算的單位，要同時編制項目預算。項目支出預算要在對申報項目進行充分的可行性論證和嚴格審核的基礎上，按照輕重緩急進行項目排序，並結合當年財力狀況，優先安排急需、可行的項目。對財政預算安排的項目，其實施過程及完成結果要進行績效考評，追蹤問效。 3.所有編制項目預算的單位，都要正式編制政府採購預算，財政部在批覆其部門預算時一併批覆。 （三）改革預算外資金收繳制度，實行收繳分離 從2002年開始，按照財政國庫管理制度改革方案的要求，對中央單位現行的預算外資金收繳制度進行改革，實行收繳分離。 1.取消現行各執收單位開設的各類預算外資金賬戶，改由財政部門按執收單位分別開設預算外資金財政匯繳專戶，從根本上避免資金的截留、擠占、挪用和坐收坐支。該賬戶只能用於預算外收入收繳，不得用於執收單位的支出。應繳納有關收費的單位或個人，根據執收單位發出的繳款通知，直接將收入繳入指定的預算外資金財政匯繳專戶。暫時難以直接繳入財政匯繳專戶的少量零星收入和當場執收的收入（如工本費等），可先由繳款單位和個人直接繳給執收單位，再由執收單位及時將收入繳入預算外資金財政匯繳專戶。同時，取消原對一些單位實行的預算外收入按一定比例留用、不上繳財政專戶的管理辦法。 2.對預算外資金匯繳專戶實行零餘額管理。預算外資金財政匯繳專戶的收繳清算業務，由財政部門按規定程式委託代理銀行辦理。每日由代理銀行通過資金匯劃清算系統將繳入預算外資金財政匯繳專戶的資金，全部劃轉到預算外資金財政專戶，實行零餘額管理。同時，代理銀行根據財政部門的規定，按照與財政部門簽訂的委託代理協定的要求，對收繳的收入按部門進行分賬核算，並及時向執收單位及其主管部門、財政部門反饋有關信息。 預算外資金收入收繳制度改革是實施財政收入收繳制度改革的第一步。今後，還將對納入預算管理的其他非稅收入和稅收收入收繳制度實施改革。 （四）促進地方加大“收支兩條線”改革力度 從總體上看，地方都在大力推進“收支兩條線”的改革工作，但地區之間不平衡。為了進一步促進地方加強“收支兩條線”管理，從2002年起，地方公安、法院、工商、環保、計畫生育等執收執罰部門的預算外收費收入要全部上繳地方國庫，納入預算管理。地方其他行政事業單位收費一律繳入財政專戶管理。在收繳制度上，繼續推行和完善收費、罰沒收入實行“單位開票、銀行代理、財政統管”的征管體制。同時，地方要加快部門預算的改革步伐。2002年省級財政都要對公安、法院、工商、環保、計畫生育等部門實行部門預算，並儘可能擴大省級實行部門預算的範圍；地（市）級財政也要對上述部門實行預算，並為擴大部門預算改革範圍做好準備；有條件的地區還可以在縣級財政進行部門預算改革試點。2003年省級財政對全部行政單位都要實行部門預算，省以下單位實行部門預算的範圍要進一步擴大。 三、推進上述改革需要注意解決的幾個問題 對實行規範的“收支兩條線”管理可能遇到的有關問題，採取以下措施妥善解決： （一）關於各單位津貼補助水平問題。自前，各部門為了解決本單位福利待遇問題，在國家統一規定的工資之外，還發放了數額不等的津貼。這些津貼補助所需資金有的來自預算外收入，有的來自機關服務中心或從下屬單位集中的資金。改革後，由於這部分津貼失去部分資金來源，可能要影響到部分單位的津貼補助水平。對此，應通過建立規範的津貼制度解決。考慮到2002年部門預算已經開始編制，為在2002年部門預算中體現深化“收支兩條線”改革的要求，先採取以下過渡辦法：請各部門如實報送上年發放津貼補助的數額及資金來源，在核定的基礎上，對其中用預算外資金安排的部分，由財政在部門預算中予以安排；用其他資金來源安排的部分可暫維持原渠道。採取上述辦法後，各部門不得再從預算外資金中另行安排相應的支出。 （二）關於差旅費等公用經費問題。過去財政核定的差旅費等公用經費標準偏低，是造成各部門行政經費緊張的重要原因之一，相當一些部門用預算外資金或向下轉移等辦法彌補差旅費、會議費、接待費等公用經費的不足。對此，財政部已經在2001年進行定員定額試點時，較大幅度提高了行政單位的支出定額。在編制2002年部門預算時，財政部將進一步提高支出定額，逐步使行政經費預算能夠基本符合行政單位行使職能的實際支出需要，杜絕部門亂拉、挪用其他資金彌補行政支出的問題。在提高行政單位支出定額的同時，財政部要積極會同有關部門抓緊研究修改差旅費等公用經費開支標準。 （三）關於公費醫療經費超支問題。目前一些部門公費醫療經費超支嚴重，許多部門使用預算外收入彌補公費醫療經費不足。由於2002年中央、國家機關和事業單位將按屬地化的原則參加北京市的公費醫療制度改革，單位繳付的基本醫療保險費和公務員的醫療補助經費由財政列入當年財政預算予以保證，並實行專款專用、單獨建賬、單獨管理，因此不會再出現公費醫療經費超支的情況。對於以前年度積累下來的公費醫療超支經費，財政部將會同有關部門儘快研究解決辦法。 （四）關於事業單位改革問題。中央事業單位的預算資金規模較大，加強這部分預算外資金的管理，需要與事業單位改革結合起來。我們將根據事業單位改革的進展情況，提出事業單位預算外資金管理改革的措施。 （五）關於一些單位支出水平過高的問題。目前有些單位因情況特殊和歷史原因，人員經費、日常公用經費水平很高，又缺乏相應的開支標準，實行收支脫鉤管理後，支出核定亟須制定相應的標準。為保證2002年部門預算及時編制，對有關單位暫維持其現有開支水平。同時，由財政部會同有關部門抓緊研究制訂這些單位的經費開支標準，待國務院批准後，從2003年起改按新的開支標準核定支出。
（六）關於超編人員的經費處理問題。目前，一些部門，尤其是地方部門的超編人員經費主要通過預算外資金解決，深化“收支兩條線”改革後，各項收費全部納入預算上繳國庫，支出由財政根據職能需要重新核定，超編人員經費將失去來源。在國務院有關部門研究提出妥善解決人員超編問題的辦法之前，可採取過渡辦法，即在一定時間內財政只安排超編人員的個人經費，不再安排公用經費。 （七）關於可能出現上繳收入下降問題。實行收支脫鉤以後，如果管理工作跟不上，一些部門和相關人員可能出現應收不收、應罰不罰，弱化執法力度問題，也會加大中央和地方財政的支出壓力。對此，有關部門要切實貫徹《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》（國務院令第281號），加強監督檢查，對不履行職責，應收不收，應罰不罰的有關責任人員，要予以嚴肅查處，並選擇典型案例予以曝光，確保預算外資金的依法收繳和清算。
（八）關於嚴肅財經紀律問題。深化“收支兩條線”改革後，各部門必須嚴格執行國務院有關規定，將罰沒收入、行政性收費和預算外收入，及時足額地繳入國庫或預算外資金財政專戶，嚴禁轉移、截留資金，嚴禁私設過渡性收入賬戶滯留不繳，嚴禁挪用、坐支，嚴禁私分或擅自用於職工福利，嚴禁將執收執罰權力擅自下放給所屬事業單位。違反上述規定的，監察部門要嚴肅追究有關部門主要領導和相關人員的責任，給予必要的政紀處分。觸犯刑律的，要追究刑事責任。
深化“收支兩條線”改革是一項複雜的工作。財政部門要切實轉變工作作風，從講政治、顧大局、反腐敗的高度認識這項改革的重大意義，增強改革意識、服務意識和保障意識。該保證的經費要足額安排，該撥付的資金要及時撥付，確保預算單位行使職能不受影響。要充分考慮改革單位的實際情況，實事求是地合理核定收支規模與支出標準。2002年中央和地方預算安排都要留有餘地，確保如出現收入下降時能保證必需的支出。
