關於平台經濟領域的反壟斷指南

指南全文

國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南

（2021年2月7日國務院反壟斷委員會印發）

第一章總則

　　第一條指南的目的和依據

　　為了預防和制止平台經濟領域壟斷行為，保護市場束鴉全公平競爭，促進平台經濟規範有序創新健康發展，維護消費者利益和社會公共利益，根據《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）等法律規定，制定本指南。

　　第二條相關概念

　　（一）平台，本指南所稱平台為網際網路平台，是指通過網路灶巴閥信息技術，使相互依賴的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規則下互動，以此共同創造價值的商業組織形態。

　　（二）平台經營者，是指向自然人、法人及其他市場主體提供經營場所、交易撮合、信息交流等網際網路平台服務的經營者。

　　（三）平台內經營者，是指在網際網路平台內提供商品或者服務（以下統稱商品）的經營者。

　　平台經營者在運營平台的同時，也可能直接通過平台提供商品。

　　（四）平台經濟領域經營者，包括平台經營者、平台內經營者以及其他參與平台經濟的經營者。

　　第三條基本原則

　　反壟斷執法機構對平台經濟領域開展反壟斷監管應當堅持以下原則：

　　（一）保護市場公平競爭。堅持對市場主體一視同仁、平等對待，著力預防和制止壟斷行為，完善平台企業壟斷認定的法律規範，保護平台經濟領域公平競爭，防止資本無序擴張，支持平台企業創新發展，增強國際競爭力。

　　（二）依法科學高效監管。《反壟斷煉戰阿獄法》及有關配套法規、規章、指南確定的基本制度、規制原則和分析框架適用於平台經濟領域所有市場主體。反壟斷執法機構將根據平台經濟的發展狀況、發展規律和自身特點，結合案件具體情況，強化競爭分析和法律論證，不斷加強和改進反壟斷監管，增強反壟斷執法的針對性和科學性。

　　（三）激發創新創造活力。營造競爭有序開放包容發展環境，降低市場進入壁壘，引導和激勵平台經營者將更多資源用於技術革新、質量改進、服務提升和模式創新，防止和制止排除、限制競爭行為抑制平台經濟創新發展和經濟活力，有效激發全社會創新創造動力，構築經濟社會發展新優勢和新動能。

　　（四）維護各方合法利益。平台經濟發展涉及多方主體。反壟斷監管在保護平台經濟領域公平競爭，充分發揮平台經濟推動資源配置最佳化、技術進步、效率提升的同時，著力維護平台內經營者、消費者和從業人員等各方主體的合法權益，加強反壟斷執法與行業監管統籌協調，使全社會共享平台技術進步和經濟發展成果，實現平台經濟整體生態和諧共生和健康發展。

　　第四條相關市場界定

　　平台經濟業務類型複雜、競爭動態多變，界定平台經濟領域相關商品市場和相關地域市場需要遵循《反壟斷法》和《國務院反壟斷委員會關於相關市場界定的指南》所確定的一般原則，同時考慮平台經濟的特點，結合個案進行具體分析。

　　（一）相關商品市場

　　平台經濟領域相關商品市場界定的基本方法是替代性分析。在個案中界定相關商品市場時，可以基笑廈轎於平台功能、商業模式、套用場景、用戶群體、多邊市場、線下交易等因素進行需求替代分析；當供給替代對經營者行為產生的競爭約束類似於需求替代時，可以基於市場進入、技術壁壘才槳束遙、網路效應、鎖定效應、轉移成本、跨界競爭等因素考慮供給替代分析。具體而言，可以根據平台一邊的商品界定相關商品市場；也可以根據平台所涉及的多邊商品，分別界定多個相關商品市場，並考慮各相關商品市場之間的相互關係和影響。當該平台存在的跨平台網路效應能夠給平台經營者施加足夠的競爭約束時，可以根據該平台整體界定相關商品市場。

　　（二）相關地域市場

　　平台經濟領域相關地域市場界定同樣採用需求替代和供給替代分析。在個案中界定相關地域市場時，可以綜合評估考慮多數用戶選擇商品的實際區域、用戶的語言偏好和消費習慣、相關法律法規的規定、不同區域競爭約束程度、線上線下融合等因素。

　　根據平台特點，相關地域市場通常界定為中國市場或者特定區域市場，根據個案情況也可以界定為全球市場。

　　（三）相關市場界定在各類壟斷案件中的作用

　　堅持個案分析原則，不同類型壟斷霸厚精案件對於相關市場界定的實際需求不同。

　　調查平台經濟領域壟斷協定、濫用市場支配地位案件和開展經營者集中反壟斷審查，通常需要界定相關市場。

第二章壟斷協定

　　《反壟斷法》禁止經營者達成、實施壟斷協定。認定平台經濟領域的壟斷協定，適用《反壟斷法》第二備備章和《禁止壟斷協定暫行規定》。對《反壟斷法》第十三條、第十四條明確列舉的壟斷協定，依法予以禁止；對符合《反壟斷法》第十五條規定條件的壟斷協定，依法予以豁免。

　　根據《反壟斷法》第十三條第（六）項和第十四條第（三）項認定相關行為是否構成壟斷協定時，可以考慮平台相關市場競爭狀況、平台經營者及平台內經營者的市場力量、對其他經營者進入相關市場的阻礙程度、對創新的影響等因素。

　　第五條壟斷協定的形式

　　平台經濟領域壟斷協定是指經營者排除、限制競爭的協定、決定或者其他協同行為。協定、決定可以是書面、口頭等形式。其他協同行為是指經營者雖未明確訂立協定或者決定，但通過數據、算法、平台規則或者其他方式實質上存在協調一致的行為，有關經營者基於獨立意思表示所作出的價格跟隨等平行行為除外。

　　第六條橫向壟斷協定

　　具有競爭關係的平台經濟領域經營者可能通過下列方式達成固定價格、分割市場、限制產（銷）量、限制新技術（產品）、聯合抵制交易等橫向壟斷協定：

　　（一）利用平台收集並且交換價格、銷量、成本、客戶等敏感信息；

　　（二）利用技術手段進行意思聯絡；

　　（三）利用數據、算法、平台規則等實現協調一致行為；

　　（四）其他有助於實現協同的方式。

　　本指南所稱價格，包括但不限於商品價格以及經營者收取的佣金、手續費、會員費、推廣費等服務收費。

　　第七條縱向壟斷協定

　　平台經濟領域經營者與交易相對人可能通過下列方式達成固定轉售價格、限定最低轉售價格等縱向壟斷協定：

　　（一）利用技術手段對價格進行自動化設定；

　　（二）利用平台規則對價格進行統一；

　　（三）利用數據和算法對價格進行直接或者間接限定；

　　（四）利用技術手段、平台規則、數據和算法等方式限定其他交易條件，排除、限制市場競爭。

　　平台經營者要求平台內經營者在商品價格、數量等方面向其提供等於或者優於其他競爭性平台的交易條件的行為可能構成壟斷協定，也可能構成濫用市場支配地位行為。

　　分析上述行為是否構成《反壟斷法》第十四條第（三）項規定的縱向壟斷協定，可以綜合考慮平台經營者的市場力量、相關市場競爭狀況、對其他經營者進入相關市場的阻礙程度、對消費者利益和創新的影響等因素。

　　第八條軸輻協定

　　具有競爭關係的平台內經營者可能藉助與平台經營者之間的縱向關係,或者由平台經營者組織、協調，達成具有橫向壟斷協定效果的軸輻協定。分析該協定是否屬於《反壟斷法》第十三條、第十四條規制的壟斷協定，可以考慮具有競爭關係的平台內經營者之間是否利用技術手段、平台規則、數據和算法等方式，達成、實施壟斷協定，排除、限制相關市場競爭。

　　第九條協同行為的認定

　　認定平台經濟領域協同行為，可以通過直接證據判定是否存在協同行為的事實。如果直接證據較難獲取，可以根據《禁止壟斷協定暫行規定》第六條規定，按照邏輯一致的間接證據，認定經營者對相關信息的知悉狀況，判定經營者之間是否存在協同行為。經營者可以提供相反證據證明其不存在協同行為。

　　第十條寬大制度

　　反壟斷執法機構鼓勵參與橫向壟斷協定的平台經濟領域經營者主動報告橫向壟斷協定有關情況並提供重要證據，同時停止涉嫌違法行為並配合調查。對符合寬大適用條件的經營者，反壟斷執法機構可以減輕或者免除處罰。

　　經營者申請寬大的具體標準和程式等，適用《禁止壟斷協定暫行規定》和《國務院反壟斷委員會橫向壟斷協定案件寬大制度適用指南》。

第三章濫用市場支配地位

　　《反壟斷法》禁止具有市場支配地位的經營者從事濫用市場支配地位行為。認定平台經濟領域的濫用市場支配地位行為，適用《反壟斷法》第三章和《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》。通常情況下，首先界定相關市場，分析經營者在相關市場是否具有支配地位，再根據個案情況具體分析是否構成濫用市場支配地位行為。

　　第十一條市場支配地位的認定

　　反壟斷執法機構依據《反壟斷法》第十八條、第十九條規定，認定或者推定經營者具有市場支配地位。結合平台經濟的特點，可以具體考慮以下因素：

　　（一）經營者的市場份額以及相關市場競爭狀況。確定平台經濟領域經營者市場份額，可以考慮交易金額、交易數量、銷售額、活躍用戶數、點擊量、使用時長或者其他指標在相關市場所占比重，同時考慮該市場份額持續的時間。

　　分析相關市場競爭狀況，可以考慮相關平台市場的發展狀況、現有競爭者數量和市場份額、平台競爭特點、平台差異程度、規模經濟、潛在競爭者情況、創新和技術變化等。

　　（二）經營者控制市場的能力。可以考慮該經營者控制上下游市場或者其他關聯市場的能力，阻礙、影響其他經營者進入相關市場的能力，相關平台經營模式、網路效應，以及影響或者決定價格、流量或者其他交易條件的能力等。

　　（三）經營者的財力和技術條件。可以考慮該經營者的投資者情況、資產規模、資本來源、盈利能力、融資能力、技術創新和套用能力、擁有的智慧財產權、掌握和處理相關數據的能力，以及該財力和技術條件能夠以何種程度促進該經營者業務擴張或者鞏固、維持市場地位等。

　　（四）其他經營者對該經營者在交易上的依賴程度。可以考慮其他經營者與該經營者的交易關係、交易量、交易持續時間，鎖定效應、用戶黏性，以及其他經營者轉向其他平台的可能性及轉換成本等。

　　（五）其他經營者進入相關市場的難易程度。可以考慮市場準入、平台規模效應、資金投入規模、技術壁壘、用戶多棲性、用戶轉換成本、數據獲取的難易程度、用戶習慣等。

　　（六）其他因素。可以考慮基於平台經濟特點認定經營者具有市場支配地位的其他因素。

　　第十二條不公平價格行為

　　具有市場支配地位的平台經濟領域經營者，可能濫用市場支配地位，以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品。分析是否構成不公平價格行為，可以考慮以下因素：

　　（一）該價格是否明顯高於或者明顯低於其他同類業務經營者在相同或者相似市場條件下同種商品或者可比較商品的價格；

　　（二）該價格是否明顯高於或者明顯低於該平台經濟領域經營者在其他相同或者相似市場條件下同種商品或者可比較商品的價格；

　　（三）在成本基本穩定的情況下，該平台經濟領域經營者是否超過正常幅度提高銷售價格或者降低購買價格；

　　（四）該平台經濟領域經營者銷售商品提價幅度是否明顯高於成本增長幅度，或者採購商品降價幅度是否明顯低於成本降低幅度。

　　認定市場條件相同或者相似，一般可以考慮平台類型、經營模式、交易環節、成本結構、交易具體情況等因素。

　　第十三條低於成本銷售

　　具有市場支配地位的平台經濟領域經營者，可能濫用市場支配地位，沒有正當理由，以低於成本的價格銷售商品，排除、限制市場競爭。

　　分析是否構成低於成本銷售，一般重點考慮平台經濟領域經營者是否以低於成本的價格排擠具有競爭關係的其他經營者，以及是否可能在將其他經營者排擠出市場後，提高價格獲取不當利益、損害市場公平競爭和消費者合法權益等情況。

　　在計算成本時，一般需要綜合考慮平台涉及多邊市場中各相關市場之間的成本關聯情況。

　　平台經濟領域經營者低於成本銷售可能具有以下正當理由：

　　（一）在合理期限內為發展平台內其他業務；

　　（二）在合理期限內為促進新商品進入市場；

　　（三）在合理期限內為吸引新用戶；

　　（四）在合理期限內開展促銷活動；

　　（五）能夠證明行為具有正當性的其他理由。

　　第十四條拒絕交易

　　具有市場支配地位的平台經濟領域經營者，可能濫用其市場支配地位，無正當理由拒絕與交易相對人進行交易，排除、限制市場競爭。分析是否構成拒絕交易，可以考慮以下因素：

　　（一）停止、拖延、中斷與交易相對人的現有交易；

　　（二）拒絕與交易相對人開展新的交易；

　　（三）實質性削減與交易相對人的現有交易數量；

　　（四）在平台規則、算法、技術、流量分配等方面設定不合理的限制和障礙，使交易相對人難以開展交易；

　　（五）控制平台經濟領域必需設施的經營者拒絕與交易相對人以合理條件進行交易。

　　認定相關平台是否構成必需設施，一般需要綜合考慮該平台占有數據情況、其他平台的可替代性、是否存在潛在可用平台、發展競爭性平台的可行性、交易相對人對該平台的依賴程度、開放平台對該平台經營者可能造成的影響等因素。

　　平台經濟領域經營者拒絕交易可能具有以下正當理由：

　　（一）因不可抗力等客觀原因無法進行交易；

　　（二）因交易相對人原因，影響交易安全；

　　（三）與交易相對人交易將使平台經濟領域經營者利益發生不當減損；

　　（四）交易相對人明確表示或者實際不遵守公平、合理、無歧視的平台規則；

　　（五）能夠證明行為具有正當性的其他理由。

　　第十五條限定交易

　　具有市場支配地位的平台經濟領域經營者，可能濫用市場支配地位，無正當理由對交易相對人進行限定交易，排除、限制市場競爭。分析是否構成限定交易行為，可以考慮以下因素：

　　（一）要求平台內經營者在競爭性平台間進行“二選一”，或者限定交易相對人與其進行獨家交易的其他行為；

　　（二）限定交易相對人只能與其指定的經營者進行交易，或者通過其指定渠道等限定方式進行交易；

　　（三）限定交易相對人不得與特定經營者進行交易。

　　上述限定可能通過書面協定的方式實現，也可能通過電話、口頭方式與交易相對人商定的方式實現，還可能通過平台規則、數據、算法、技術等方面的實際設定限制或者障礙的方式實現。

　　分析是否構成限定交易，可以重點考慮以下兩種情形：一是平台經營者通過禁止店鋪、搜尋降權、流量限制、技術障礙、扣取保證金等懲罰性措施實施的限制，因對市場競爭和消費者利益產生直接損害，一般可以認定構成限定交易行為。二是平台經營者通過補貼、折扣、優惠、流量資源支持等激勵性方式實施的限制，可能對平台內經營者、消費者利益和社會整體福利具有一定積極效果，但如果有證據證明對市場競爭產生明顯的排除、限制影響，也可能被認定構成限定交易行為。

　　平台經濟領域經營者限定交易可能具有以下正當理由：

　　（一）為保護交易相對人和消費者利益所必須；

　　（二）為保護智慧財產權、商業機密或者數據安全所必須；

　　（三）為保護針對交易進行的特定資源投入所必須；

　　（四）為維護合理的經營模式所必須；

　　（五）能夠證明行為具有正當性的其他理由。

　　第十六條搭售或者附加不合理交易條件

　　具有市場支配地位的平台經濟領域經營者，可能濫用市場支配地位，無正當理由實施搭售或者附加不合理交易條件，排除、限制市場競爭。分析是否構成搭售或者附加不合理交易條件，可以考慮以下因素：

　　（一）利用格式條款、彈窗、操作必經步驟等交易相對人無法選擇、更改、拒絕的方式，將不同商品進行捆綁銷售；

　　（二）以搜尋降權、流量限制、技術障礙等懲罰性措施，強制交易相對人接受其他商品；

　　（三）對交易條件和方式、服務提供方式、付款方式和手段、售後保障等附加不合理限制；

　　（四）在交易價格之外額外收取不合理費用；

　　（五）強制收集非必要用戶信息或者附加與交易標的無關的交易條件、交易流程、服務項目。

　　平台經濟領域經營者實施搭售可能具有以下正當理由：

　　（一）符合正當的行業慣例和交易習慣；

　　（二）為保護交易相對人和消費者利益所必須；

　　（三）為提升商品使用價值或者效率所必須；

　　（四）能夠證明行為具有正當性的其他理由。

　　第十七條差別待遇

　　具有市場支配地位的平台經濟領域經營者，可能濫用市場支配地位，無正當理由對交易條件相同的交易相對人實施差別待遇，排除、限制市場競爭。分析是否構成差別待遇，可以考慮以下因素：

　　（一）基於大數據和算法，根據交易相對人的支付能力、消費偏好、使用習慣等，實行差異性交易價格或者其他交易條件；

　　（二）實行差異性標準、規則、算法；

　　（三）實行差異性付款條件和交易方式。

　　條件相同是指交易相對人之間在交易安全、交易成本、信用狀況、所處交易環節、交易持續時間等方面不存在實質性影響交易的差別。平台在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個體偏好、消費習慣等方面存在的差異不影響認定交易相對人條件相同。

　　平台經濟領域經營者實施差別待遇行為可能具有以下正當理由：

　　（一）根據交易相對人實際需求且符合正當的交易習慣和行業慣例，實行不同交易條件；

　　（二）針對新用戶在合理期限內開展的優惠活動；

　　（三）基於平台公平、合理、無歧視的規則實施的隨機性交易；

　　（四）能夠證明行為具有正當性的其他理由。

第四章經營者集中

　　《反壟斷法》禁止經營者實施具有或者可能具有排除、限制競爭效果的集中。國務院反壟斷執法機構依據《反壟斷法》《國務院關於經營者集中申報標準的規定》和《經營者集中審查暫行規定》，對平台經濟領域的經營者集中進行審查，並對違法實施的經營者集中進行調查處理。

　　第十八條申報標準

　　在平台經濟領域，經營者的營業額包括其銷售商品和提供服務所獲得的收入。根據行業慣例、收費方式、商業模式、平台經營者的作用等不同，營業額的計算可能有所區別。對於僅提供信息匹配、收取佣金等服務費的平台經營者，可以按照平台所收取的服務費及平台其他收入計算營業額；平台經營者具體參與平台一側市場競爭或者發揮主導作用的，還可以計算平台所涉交易金額。

　　經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中。涉及協定控制架構的經營者集中，屬於經營者集中反壟斷審查範圍。

　　第十九條國務院反壟斷執法機構主動調查

　　根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構應當依法進行調查。

　　經營者可以就未達到申報標準的經營者集中主動向國務院反壟斷執法機構申報。

　　國務院反壟斷執法機構高度關注參與集中的一方經營者為初創企業或者新興平台、參與集中的經營者因採取免費或者低價模式導致營業額較低、相關市場集中度較高、參與競爭者數量較少等類型的平台經濟領域的經營者集中，對未達到申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構將依法進行調查處理。

　　第二十條考量因素

　　國務院反壟斷執法機構將依據《反壟斷法》第二十七條和《經營者集中審查暫行規定》第三章有關規定，評估平台經濟領域經營者集中的競爭影響。結合平台經濟的特點，可以具體考慮以下因素：

　　（一）經營者在相關市場的市場份額。計算市場份額，除以營業額為指標外，還可以考慮採用交易金額、交易數量、活躍用戶數、點擊量、使用時長或者其他指標在相關市場所占比重，並可以視情況對較長時間段內的市場份額進行綜合評估，判斷其動態變化趨勢。

　　（二）經營者對市場的控制力。可以考慮經營者是否對關鍵性、稀缺性資源擁有獨占權利以及該獨占權利持續時間，平台用戶黏性、多棲性，經營者掌握和處理數據的能力，對數據接口的控制能力，向其他市場滲透或者擴展的能力，經營者的盈利能力及利潤率水平，技術創新的頻率和速度、商品的生命周期、是否存在或者可能出現顛覆性創新等。

　　（三）相關市場的集中度。可以考慮相關平台市場的發展狀況、現有競爭者數量和市場份額等。

　　（四）經營者集中對市場進入的影響。可以考慮市場準入情況，經營者獲得技術、智慧財產權、數據、渠道、用戶等必要資源和必需設施的難度，進入相關市場需要的資金投入規模，用戶在費用、數據遷移、談判、學習、搜尋等各方面的轉換成本，並考慮進入的可能性、及時性和充分性。

　　（五）經營者集中對技術進步的影響。可以考慮現有市場競爭者在技術和商業模式等創新方面的競爭，對經營者創新動機和能力的影響，對初創企業、新興平台的收購是否會影響創新。

　　（六）經營者集中對消費者的影響。可以考慮集中後經營者是否有能力和動機以提高商品價格、降低商品質量、減少商品多樣性、損害消費者選擇能力和範圍、區別對待不同消費者群體、不恰當使用消費者數據等方式損害消費者利益。

　　（七）國務院反壟斷執法機構認為應當考慮的影響市場競爭的其他因素。包括對其他經營者的影響、對國民經濟發展的影響等。

　　對涉及雙邊或者多邊平台的經營者集中，可能需要綜合考慮平台的雙邊或者多邊業務，以及經營者從事的其他業務，並對直接和間接網路外部性進行評估。

　　第二十一條救濟措施

　　對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，國務院反壟斷執法機構應當根據《反壟斷法》第二十八條規定作出決定。對不予禁止的經營者集中，國務院反壟斷執法機構可以決定附加以下類型的限制性條件:

　　（一）剝離有形資產，剝離智慧財產權、技術、數據等無形資產或者剝離相關權益等結構性條件；

　　（二）開放網路、數據或者平台等基礎設施、許可關鍵技術、終止排他性協定、修改平台規則或者算法、承諾兼容或者不降低互操作性水平等行為性條件；

　　（三）結構性條件和行為性條件相結合的綜合性條件。

第五章濫用行政權力排除、限制競爭

　　《反壟斷法》禁止行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭。對於平台經濟領域的濫用行政權力排除、限制競爭行為，反壟斷執法機構依法進行調查，並提出處理建議。

　　第二十二條濫用行政權力排除、限制競爭行為表現

　　行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織從事下列行為，排除、限制平台經濟領域市場競爭，可能構成濫用行政權力排除、限制競爭行為：

　　（一）限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的平台經濟領域經營者提供的商品，或者其他經營者提供的與平台服務相關的商品；

　　（二）對外地平台經濟領域經營者設定歧視性標準、實行歧視性政策，採取專門針對外地平台經濟領域經營者的行政許可、備案，或者通過軟體、網際網路設定禁止等手段，阻礙、限制外地平台經濟領域經營者進入本地市場，妨礙商品在地區之間的自由流通；

　　（三）以設定歧視性資質要求、評標評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地平台經濟領域經營者參加本地的招標採購活動；

　　（四）對外地平台經濟領域經營者實行歧視性待遇，排斥、限制或者強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；

　　（五）強制或者變相強制平台經濟領域經營者從事《反壟斷法》規定的壟斷行為；

　　（六）行政機關以規定、辦法、決定、公告、通知、意見、會議紀要等形式，制定、發布含有排除、限制競爭內容的市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府採購、經營行為規範、資質標準等涉及平台經濟領域市場主體經濟活動的規章、規範性檔案和其他政策性檔案以及“一事一議”形式的具體政策措施。

　　第二十三條公平競爭審查

　　行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定涉及平台經濟領域市場主體經濟活動的規章、規範性檔案、其他政策性檔案以及“一事一議”形式的具體政策措施，應當按照國家有關規定進行公平競爭審查。

第六章附則

　　第二十四條指南的解釋

　　本指南由國務院反壟斷委員會解釋，自發布之日起實施。

內容解讀

促進平台經濟規範有序創新健康發展 ——《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》解讀

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強平台經濟領域反壟斷監管，完善監管規則，引導平台經濟領域經營者依法合規經營，促進平台經濟規範有序創新健康發展，在總結我國執法實踐經驗和借鑑其他國家（地區）做法的基礎上，根據《反壟斷法》等有關法律規定，國務院反壟斷委員會（以下簡稱委員會）制定出台《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景

　　近年來，我國平台經濟迅速發展，新業態、新模式層出不窮，對推動經濟高質量發展、滿足人民日益增長的美好生活需要發揮了重要作用。但與此同時，關於平台經濟領域經營者要求商家“二選一”、大數據殺熟、未依法申報實施經營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費者合法權益，不利於充分激發全社會創新創造活力、促進平台經濟創新發展、構築經濟社會發展新優勢和新動能。習近平總書記強調，以良法善治保障新業態新模式健康發展。2020年12月11日召開的中央政治局會議要求強化反壟斷和防止資本無序擴張。12月16日召開的中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年經濟工作中的八項重點任務之一，要求健全數字規則，完善平台企業壟斷認定等方面的法律規範，加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷行為。

　　我國《反壟斷法》的基本制度、規制原則和分析框架適用於平台經濟領域經營者。但由於平台經濟商業模式和競爭生態複雜，涉及範圍廣，專業性強，有必要在與現行法律、法規、規章和指南做好銜接的基礎上，結合平台經濟的發展狀況、經營特點和運行規律，制定《指南》，進一步明確平台經濟領域反壟斷執法原則，有針對性地細化分析思路，為平台經濟領域經營者依法合規經營提供更加明確的指引，增強執法針對性，提升監管科學性，促進平台經濟規範有序創新健康發展。

二、起草過程

　　根據委員會工作部署，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照依法立法、科學立法、民主立法、開門立法的要求，充分考慮我國經濟發展的階段和水平，以保護市場公平競爭為出發點，以完善反壟斷監管規則和提升反壟斷監管效能為落腳點，將總結國內執法實踐與借鑑國際經驗相結合，將廣泛徵求意見與合理採納意見相協調，主要開展了以下工作：

　　（一）紮實開展課題研究。委員會辦公室組織開展平台經濟行業競爭狀況評估，對平台經濟理論和實踐的前沿重點問題開展了較為全面的研究，提出《指南（專家建議稿）》，為《指南》制定提供理論支撐。

　　（二）深入進行調查研究。委員會辦公室多次開展對平台經濟領域經營者的實地調研，深入了解行業發展規律和特點。在《指南》初稿起草完成後，召開專題座談會，分別聽取平台經營者、平台內經營者等市場主體意見，切實增強《指南》的科學性、有效性和針對性。

　　（三）充分借鑑國際經驗。密切跟蹤歐美等反壟斷執法機構加強平台經濟監管的研究報告和執法動態，及時梳理總結成熟市場經濟國家的經驗做法，準確把握國際競爭規則發展趨勢和特點，為制定《指南》提供有益借鑑。

　　（四）廣泛吸納各方意見。2020年11月10日，在國家市場監督管理總局官網上將《指南》面向社會公開徵求意見，並廣泛徵求政府部門、有關市場主體和專家學者意見，凝聚多方共識，確保制度設計的科學性和前瞻性。

　　2021年1月，經國務院反壟斷委員會全體會議審議通過，《指南》正式印發。

三、指南主要特點

　　《指南》立足我國平台經濟領域發展現狀和特點，深入總結《反壟斷法》實施以來的執法經驗，充分借鑑歐美已開發國家平台經濟領域競爭規則的成熟做法，以理論研究和實證調研為支撐，著力構建符合高質量發展要求的平台經濟領域反壟斷監管規則。具體來說，指南主要有以下特點：

　　（一）支持創新發展。將保護市場公平競爭、促進平台經濟領域創新發展作為制定《指南》的出發點和立足點，著力降低市場進入壁壘，營造開放包容的發展環境，充分激發市場主體創新活力和發展動力，提高我國平台經濟的整體國際競爭力。

　　（二）突出問題導向。針對各方面反映較為突出的平台經濟領域競爭問題，明確反壟斷監管的基本原則、具體思路和有效方式，探索構建符合平台經濟發展規律和特點的反壟斷執法規則，回應社會關切，保護市場公平競爭，維護消費者合法權益。

　　（三）注重把握規律。充分考慮網際網路平台經濟動態性、系統性和複雜性等特點，深刻把握平台經濟發展規律和反壟斷監管規律，科學構建反壟斷監管規則，強化競爭分析和法律論證，提高反壟斷執法的專業化、規範化水平，為平台經濟發展營造針對性和可預期性強、透明度高的法律制度環境。

　　（四）堅持廣采眾長。充分借鑑歐美等平台經濟已開發國家的實踐做法和有益經驗，深入把握平台經濟領域國際前瞻性趨勢，廣泛聽取中央和地方有關部門、企業和專家學者意見建議，著力構建與我國平台經濟發展階段和特點相適應、與國際規則相對接的高水平競爭規則。

四、主要內容

　　《指南》以《反壟斷法》為依據，強調平台經濟領域的壟斷行為應當適用《反壟斷法》及有關配套法規、規章、指南等，釋放網際網路平台不是反壟斷法外之地的明確信號。《指南》與《反壟斷法》的結構高度契合，由總則、壟斷協定、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除限制競爭和附則等六章組成，共24條，對涉及平台經濟領域的《反壟斷法》適用問題作出了較為細化的規定，主要包括五個方面內容：

　　（一）總則。一是明確指南的目的和依據，突出促進平台經濟規範有序創新健康發展的宗旨，同時界定《指南》涉及的相關基礎概念。二是提出反壟斷執法機構對平台經濟開展反壟斷監管應當堅持保護市場公平競爭、依法科學高效監管、激發創新創造活力、維護各方合法利益的原則。三是考慮到平台經濟的複雜性，對相關商品市場、相關地域市場界定作了詳細的闡釋，強調相關市場界定在各類案件中的作用，同時堅持應當進行個案分析。

　　（二）壟斷協定。一是分析了壟斷協定的執法思路，明確壟斷協定的形式，特別是對其他協同行為作出了具體的解釋。二是結合平台經濟特點，對經營者達成或者實施壟斷協定的具體方式、執法考量因素等作出說明，明確了經營者可能利用技術手段、數據、算法、平台規則等方式達成橫向壟斷或者縱向壟斷協定，闡述了相關案件的分析思路。三是對軸輻協定的原理進行了說明，提出了該類協定適用《反壟斷法》的分析思路。四是對認定經營者通過數據、算法、平台規則等方式實施協同行為和寬大制度等作了細化規定。

　　（三）濫用市場支配地位。《指南》重點關注平台經濟領域經營者市場支配地位的認定和平台經濟領域常見的濫用市場支配地位行為。一是闡述了濫用市場支配地位行為反壟斷執法的通常做法，分析時需要體現《反壟斷法》框架體系。二是詳細列舉了認定或者推定經營者具有市場支配地位的考量因素，包括經營者的市場份額、相關市場競爭狀況、經營者控制市場的能力、經營者的財力和技術條件、其他經營者的依賴程度、市場進入難易程度等。三是逐一細化濫用市場支配地位行為表現形式，如不公平價格行為、低於成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等，有針對性地回應“二選一”、數據壟斷、大數據殺熟等社會廣泛關注的熱點問題，增強法律制度的可操作性和可預期性，促進平台經濟領域各類市場主體依法合規經營。

　　（四）經營者集中。《指南》主要對平台經濟領域經營者集中的特殊性進行了深入闡述。一是在申報標準方面，根據行業慣例、收費方式、商業模式、平台經營者的不同作用，對不同類型的平台經營者營業額的計算方式予以區分，提高經營者判斷交易是否達標的準確性。同時，明確協定控制架構的經營者集中屬於反壟斷審查範圍。二是明確了國務院反壟斷執法機構高度關注的涉及平台經濟領域經營者集中類型，特彆強調上述經營者集中即使未達到申報標準，但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構將依法調查處理。三是對涉及平台經濟的經營者集中進行反壟斷審查時，要以《反壟斷法》第二十七條規定為基礎，並充分考慮平台經濟的特點，在判斷市場份額、市場控制力、集中對市場進入的影響等方面，具體考量因素與傳統行業有所區別。四是明確對附加限制性條件的經營者集中，可以附加剝離資產等結構性條件，也可以附加開放網路、數據或者平台等行為性條件，或者附加結構性條件和行為性條件相結合的綜合性條件。

　　（五）濫用行政權力排除、限制競爭。《指南》主要細化了平台經濟領域涉及限定交易、妨礙商品自由流通、招標採購限制、投資或者設立分支機構限制、強制經營者從事壟斷行為、制定含有排除、限制競爭內容的規定等濫用行政權力排除、限制競爭的表現形式，要求對制定涉及平台經濟領域市場主體經濟活動的規章、規範性檔案和其他政策措施等應當進行公平競爭審查，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。

　　《指南》的發布，為加強平台經濟領域反壟斷監管提供了科學有效、針對性強的制度規則，有助於反壟斷執法機構統一執法標準、提高執法透明度，有利於平台經營者、平台內經營者等各類市場主體深化對《反壟斷法》的理解和認識，有效預防和降低法律風險，共同營造公平競爭的市場環境。下一步，國家市場監督管理總局將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入把握平台經濟發展規律和特點，強化平台經濟反壟斷監管，不斷健全平台經濟監管規則，嚴格規範公正文明執法，保護市場公平競爭，維護消費者合法權益，促進我國平台經濟健康發展。

答記者問

國務院反壟斷委員會辦公室負責同志就《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》答記者問

近日，國務院反壟斷委員會制定發布《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。國務院反壟斷委員會辦公室負責同志就《指南》接受了記者採訪。

　　問題1：請介紹制定出台《指南》的背景？

　　答：近年來，我國平台經濟迅速發展，新業態、新模式層出不窮，對推動經濟高質量發展、滿足人民日益增長的美好生活需要發揮了重要作用。但與此同時，關於平台經濟領域經營者要求商家“二選一”、“大數據殺熟”、未依法申報實施經營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費者合法權益，不利於充分激發全社會創新創造活力、促進平台經濟創新發展、構築經濟社會發展新優勢和新動能。習近平總書記強調，以良法善治保障新業態新模式健康發展。近期召開的中央政治局會議要求強化反壟斷和防止資本無序擴張。中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年經濟工作中的八項重點任務之一，要求健全數字規則，完善平台企業壟斷認定等方面的法律規範，加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷行為。

　　我國《反壟斷法》的基本制度、規制原則和分析框架適用於平台經濟領域經營者，但由於平台經濟商業模式和競爭生態複雜、涉及範圍廣、專業性強，需要在與現行法律、法規、規章和指南做好銜接的基礎上，結合平台經濟的發展狀況、經營特點和運行規律，進一步明確平台經濟領域反壟斷執法原則，有針對性地細化分析思路，為平台經濟領域經營者依法合規經營提供更加明確的指引，增強執法針對性，提升監管科學性，保護市場公平競爭和消費者利益。為此，國務院反壟斷委員會根據《反壟斷法》等有關規定，立足我國國情和執法實踐，充分借鑑國外成熟經驗，廣泛聽取平台經營者、平台內經營者等市場主體和專家學者的意見建議，出台了《指南》，著力構建符合我國經濟社會發展階段和平台經濟發展特點的反壟斷監管規則，促進平台經濟規範有序創新健康發展。

　　問題2：請問反壟斷執法機構對平台經濟領域開展反壟斷監管堅持什麼原則？

　　答：《反壟斷法》適用於所有行業，對各類市場主體一視同仁、平等對待，平台經濟領域也不例外。近年來，隨著平台經濟的發展，平台經濟領域出現了“大數據殺熟”、限定交易、拒絕交易等涉嫌壟斷行為，平台經濟領域“強者愈強”的馬太效應不斷加劇。從全球情況來看，各國反壟斷執法機構高度關注平台經濟發展，紛紛採取措施加強對平台經濟領域特別是超大型網際網路平台企業的反壟斷監管。為了營造有利於創新的公平競爭市場環境，更好促進平台經濟創新發展，反壟斷執法機構堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，全面落實《指南》的各項要求，堅持嚴格規範公正文明執法，切實按照以下原則加強平台經濟領域反壟斷監管：

　　（一）保護市場公平競爭。堅持對市場主體一視同仁、平等對待，著力預防和制止壟斷行為,完善平台企業壟斷認定的法律規範，保護平台經濟領域公平競爭，防止資本無序擴張，支持平台企業創新發展，增強國際競爭力。

　　（二）依法科學高效監管。《反壟斷法》及有關配套法規、規章、指南確定的基本制度、規制原則和分析框架適用於平台經濟領域所有市場主體。反壟斷執法機構將根據平台經濟的發展狀況、發展規律和自身特點，結合案件具體情況，強化競爭分析和法律論證，不斷加強和改進反壟斷監管，增強反壟斷執法的針對性和科學性。

　　（三）激發創新創造活力。營造競爭有序開放包容發展環境，降低市場進入壁壘，引導和激勵平台經營者將更多資源用於技術革新、質量改進、服務提升和模式創新，防止和制止排除、限制競爭行為抑制平台經濟創新發展和經濟活力，有效激發全社會創新創造動力，構築經濟社會發展新優勢和新動能。

　　（四）維護各方合法利益。平台經濟發展涉及多方主體。反壟斷監管在保護平台經濟領域公平競爭，充分發揮平台經濟推動資源配置最佳化、技術進步、效率提升的同時，著力維護平台內經營者、消費者和從業人員等各方主體的合法權益，加強反壟斷執法與行業監管統籌協調，使全社會共享平台技術進步和經濟發展成果，實現平台經濟整體生態和諧共生和健康發展。

　　問題3：平台經濟領域的壟斷協定行為與傳統產業相比具有哪些特點？《指南》對此作出哪些有針對性規定？

　　答：與傳統產業領域相比，平台經濟領域的壟斷協定行為呈現一些新的特點。一是行為更具隱蔽性。數據、算法、平台規則等的運用使發現和判定壟斷協定更加困難。數據、算法、平台規則等可能幫助經營者迅速、高頻的交換價格等敏感信息，並及時監督共謀者履約情況，且算法等取代了電話、會議、郵件等傳統溝通方式，可能通過數位訊號的傳輸即實現交換特定敏感信息，增加執法機構發現及調查取證的難度。

　　二是更易於達成軸輻協定。平台經營者組織雙邊或多邊群體進行互動和匹配，承擔市場組織者的角色，對價格機制、交易機制、競爭規則等進行設定和干預。以平台經營者為軸心，平台內經營者為輻條，藉助算法等技術工具達成和實施壟斷協定的行為更加容易實施。

　　三是平台經營者可能對平台內經營者與其他競爭性平台的交易條件提出要求。比如，平台經營者要求平台內經營者在價格、數量等方面向其提供等於或優於其他競爭性平台交易條件的行為較為常見。需要指出的是，在現行《反壟斷法》下，上述行為可能構成壟斷協定，也可能構成濫用市場支配地位壟斷行為，要結合個案具體分析。

　　針對平台經濟領域壟斷協定行為上述特點，《指南》作出相應規定，為平台經濟領域經營者提供更加明確的指引。如《指南》第六條規定，具有競爭關係的平台經濟領域經營者可能達成的橫向壟斷協定，具有利用數據、算法、平台規則等實現協調一致行為等表現形式。

　　問題4：《指南》對平台經濟領域協同行為的認定上有哪些新規定？

　　答：壟斷協定是指經營者排除、限制競爭的協定、決定或者其他協同行為。其中，其他協同行為是指經營者之間雖未明確訂立協定或者決定，但實質上存在協調一致的行為。從總體框架上看，平台經濟領域壟斷協定形式與傳統產業無實質差別，在判斷總體適用原則上也具有一致性。但需要特別明確的是，平台經濟領域的協同行為可能通過數據、算法、平台規則或者其他與平台經濟密切相關方式來實現。

　　鑒於平台經濟的複雜性，認定平台經濟領域協同行為可以通過直接證據判定。如果直接證據較難獲取，可以根據《禁止壟斷協定暫行規定》第六條規定，按照邏輯一致的間接證據，認定經營者對相關信息的知悉狀況，判定經營者之間是否存在協同行為。同時，有關經營者基於獨立意思表示所作出的價格跟隨等平行行為，或者經營者可以提供相反證據證明其不存在協同行為的，不應當被認定為協同行為。

　　問題5：與傳統行業相比，認定平台經濟領域經營者具有市場支配地位有哪些特殊性，需要重點考慮哪些因素？

　　答：《反壟斷法》規定的認定經營者具有市場支配地位的分析框架適用於包括平台經濟領域經營者在內的所有市場主體。《指南》依據《反壟斷法》，結合平台經濟的特點，進一步細化認定平台經濟領域經營者具有市場支配地位的考慮因素。

　　一是關於市場份額以及相關市場競爭狀況。計算經營者市場份額的傳統指標包括銷售金額、銷售數量等。考慮平台經濟的特殊性，《指南》明確了計算平台經濟領域經營者市場份額可以考慮交易金額、交易數量、活躍用戶數、點擊量、使用時長等指標。鑒於平台經濟的動態競爭特點，《指南》同時明確要考慮該市場份額持續的時間。關於分析平台相關市場的競爭狀況，《指南》明確了市場發展狀況、現有競爭者數量和市場份額、平台競爭特點、平台差異程度、規模經濟、潛在競爭者情況、創新和技術變化等因素。

　　二是關於控制市場的能力。《指南》結合平台經濟的特點，明確了分析控制市場的能力，可以考慮該經營者控制上下游市場或者其他關聯市場的能力，阻礙、影響其他經營者進入相關市場的能力，相關平台經營模式、網路效應，以及影響或者決定價格、流量或者其他交易條件的能力等。

　　三是關於財力和技術條件。對於平台經濟領域經營者財力和技術條件的考慮因素，《指南》明確了包括資產規模、盈利能力、融資能力、技術創新和套用能力、擁有的智慧財產權，以及該財力和技術條件能夠以何種程度促進該經營者業務擴張或者鞏固、維持市場地位等傳統因素，也包括該經營者的投資者情況、資本來源、掌握和處理相關數據的能力等需要特殊考慮的因素。

　　四是關於依賴程度。根據平台經濟的特點，《指南》明確了分析其他經營者對平台經濟領域經營者的依賴程度，可以考慮其他經營者與該平台經濟領域經營者的交易關係、交易量、交易持續時間，鎖定效應、用戶黏性，以及其他經營者轉向其他平台的可能性及轉換成本等。

　　五是進入相關市場的難易程度。影響平台經濟領域市場進入難易程度的考慮因素有別於傳統行業。《指南》細化規定了相關考慮因素，包括市場準入、平台規模效應、資金投入規模、技術壁壘、用戶多棲性、用戶轉換成本、數據獲取的難易程度、用戶習慣等。

　　需要說明的是，《指南》對認定平台經濟領域經營者具有市場支配地位明確了具體考慮的因素，還需在執法實踐中結合個案情況對相關因素進行具體分析。

　　問題6：對於社會各方面反映較多的“二選一”、“大數據殺熟”等問題，《指南》做了哪些規定？

　　答：《指南》充分立足執法實踐，積極回應社會關切，針對近年來社會各方面反映較多的“二選一”、“大數據殺熟”等問題作出專門規定，明確了相關行為是否構成壟斷行為的判斷標準。

　　一是明確“二選一”可能構成濫用市場支配地位限定交易行為。“二選一”是社會公眾對平台經營者要求平台內經營者不得在其他競爭性平台經營等不合理限制行為的概括性說法。《反壟斷法》禁止經營者濫用市場支配地位，沒有正當理由限定交易相對人只能與其進行交易或只能與其指定的經營者進行交易。因此，《反壟斷法》規制“二選一”行為的前提是實施該行為的經營者具有市場支配地位。《指南》明確了構成限定交易行為可以考慮的因素，其中包括平台經營者要求平台內經營者在競爭性平台間進行“二選一”或者其他具有相同效果的行為。同時，《指南》從懲罰性措施和激勵性措施兩個角度，進一步細化了判斷“二選一”等行為是否構成限定交易的標準：平台經營者通過禁止店鋪、搜尋降權、流量限制、技術障礙、扣取保證金等懲罰性措施實施的限制，因對市場競爭和消費者利益產生直接損害，一般可以認定構成限定交易行為；平台經營者通過補貼、折扣、優惠、流量資源支持等激勵性方式實施的限制，如果有證據證明對市場競爭產生明顯的排除、限制影響，也可能被認定構成限定交易行為。

　　二是明確“大數據殺熟”可能構成濫用市場支配地位差別待遇行為。“大數據殺熟”是社會公眾對網際網路平台利用大數據和算法對用戶進行“畫像”分析，從而收取不同價格等行為的概括性說法。《反壟斷法》禁止經營者濫用市場支配地位，無正當理由對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇。《指南》明確了構成差別待遇可以考慮的因素，其中包括平台經濟領域經營者基於大數據和算法，根據交易相對人的支付能力、消費偏好、使用習慣等，實行差異性交易價格或者其他交易條件。關於認定交易相對人是否“條件相同”，《指南》特別規定，平台在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個體偏好、消費習慣等方面存在的差異不影響認定交易相對人條件相同。實踐中，如果平台經濟領域經營者具有市場支配地位，對不同的消費者實施不同的交易價格等交易條件，可能構成差別待遇行為。

　　問題7：構成濫用市場支配地位行為的一個重要條件是實施相關行為“沒有正當理由”，《指南》對此作了哪些具體規定？

　　答：根據《反壟斷法》第十七條規定，《指南》針對平台經濟的特點，列舉了平台經濟領域經營者實施低於成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為時可能存在的正當理由。有關經營者實施了上述行為，並不必然構成濫用市場支配地位行為，如果實施上述行為具有正當理由則不構成違法。

　　根據不同類型行為的特點，《指南》有針對性列舉了“可能具有正當理由”的情形。如《指南》規定了低於成本銷售的正當理由，包括在合理期限內為吸引新用戶、開展促銷活動等商業實踐中的常見情形；關於拒絕交易，《指南》明確了不可抗力、影響交易安全以及交易相對人明確表示或者實際不遵守公平合理無歧視的平台規則等可能構成正當理由；關於限定交易，《指南》明確可能的正當理由包括為保護交易相對人和消費者利益、為保護智慧財產權、商業機密或者數據安全所必須以及為維護合理的經營模式所必須等；關於搭售或者附加不合理交易條件及差別待遇，《指南》指出符合正當的行業慣例和交易習慣可能構成正當理由。考慮到商業行為的複雜性，除明示列舉外，《指南》還規定了“能夠證明行為具有正當性的其他理由”這一兜底條款，對可能存在的正當理由作了開放式規定。實踐中，如果經營者能夠證明實施相關行為具有正當理由，則不認定其構成濫用市場支配地位行為。

　　《指南》列舉的“正當理由”充分考慮了商業實踐中平台經濟領域經營者行為可能具有的商業合理性，旨在保護經營者正常商業行為，給予經營者更明確的行為指引。在執法實踐中，相關“正當理由”應當由經營者提出並提供證據予以證明。

　　問題8：判斷平台領域經營者集中是否需要申報，有什麼需要特別注意的問題？

　　答：平台經濟領域的經營者集中與其他領域的經營者集中適用同樣的申報要求，即構成經營者集中且達到申報標準的，應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中。需要注意的是，國家市場監督管理總局此前已多次強調，涉及協定控制的經營者集中也屬於經營者集中審查的範圍，《指南》對此再次予以明確。

　　另一個需要注意的問題是如何計算參與集中經營者的營業額。與其他領域經營者集中相同，平台經濟領域經營者的營業額包括銷售商品和提供服務所獲得的收入。同時考慮到平台經濟的特殊性，《指南》還明確規定根據行業慣例、收費方式、商業模式、平台經營者的作用等不同，營業額的計算可能有所區別。對於僅提供信息匹配、收取佣金等服務費的平台經營者，可以按照平台所收取的服務費及平台其他收入計算營業額；平台經營者具體參與平台一側市場競爭或者發揮主導作用的，還可以計算平台所涉交易金額。總體上，《指南》對經營者集中申報標準作出了更加明確的解釋，有利於平台經濟領域經營者判斷相關集中行為是否需要申報，進一步降低經營者違法實施集中的法律風險。

　　問題9：請問國務院反壟斷執法機構在何種情況下會對未達到申報標準的經營者集中進行主動調查？

　　答：根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當依法進行調查。作出該項規定的主要原因是，我國採用營業額作為申報標準，一些經營者因商業模式、前期投入、發展階段等因素導致營業額不高，但其參與的經營者集中對市場競爭可能產生較大影響，需要國務院反壟斷執法機構進行審查，防止排除、限制相關市場競爭。平台經濟領域的經營者集中，由於新業態、新模式的特點，或者涉及初創企業、新興平台等，可能更容易出現此種情況。

　　根據上述規定，國務院反壟斷執法機構在“按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，將對此類經營者集中依法調查。《經營者集中審查暫行規定》進一步明確了“依照本規定收集事實和證據，並進行調查”，增強了上述規定的可操作性。同時，《指南》根據實踐經驗和理論研究成果，對國務院反壟斷執法機構重點關注的平台經濟領域經營者集中類型作出了指引，包括參與集中的一方經營者為初創企業或者新興平台、參與集中的經營者因採取免費或者低價模式導致營業額較低、相關市場集中度較高、參與競爭者數量較少等。上述類型的平台經濟領域經營者集中，雖未達到申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構將依法調查處理。

　　此外，考慮到平台經濟領域經營者集中的複雜性，《指南》明確經營者可以就未達到申報標準的經營者集中主動向國務院反壟斷執法機構申報，避免相關法律風險。

　　問題10：國務院反壟斷執法機構審查平台經濟領域經營者集中，主要考慮哪些因素？

　　答：審查平台經濟領域經營者集中與審查其他領域的經營者集中都是依據《反壟斷法》第二十七條，需要考慮參與集中經營者的市場份額及市場控制力、相關市場的市場集中度以及集中對市場進入、技術進步、消費者、其他有關經營者、國民經濟發展的影響等因素。《經營者集中審查暫行規定》第二十六條至第三十條對上述考慮因素進行了逐項細化，也同樣適用於平台經濟領域經營者集中。考慮到平台經濟的特點，《指南》還列舉了以下情況作為考量的特殊因素，為經營者依法合規經營提供更加明確的指引。

　　一是計算傳統行業經營者的市場份額，通常可以採取銷售額、銷售量、產量、產能、中標項目數等指標，而計算平台經濟領域經營者的市場份額，可能需要採用交易金額、交易數量、活躍用戶數、點擊量、使用時長或者其他指標，並對經營者在較長一段時間內的市場份額動態變化趨勢進行評估。

　　二是評估平台經濟領域經營者對市場的控制力，可能需要考慮經營者是否對關鍵性、稀缺性資源擁有獨占權利以及該獨占權利持續時間，平台用戶黏性、多棲性，經營者掌握和處理數據的能力，對數據接口的控制能力，向其他市場滲透或者擴展的能力，經營者的盈利能力及利潤率水平，技術創新的頻率和速度、商品的生命周期、是否存在或者可能出現顛覆性創新等因素。

　　三是評估平台經濟領域經營者集中對市場進入的影響，可能需要考慮市場準入、經營者獲取技術、智慧財產權、數據、渠道、用戶等必要資源和必需設施的難度，進入相關市場需要的資金投入規模，用戶在費用、數據遷移、談判、學習、搜尋等各方面的轉換成本。

　　四是評估平台經濟領域經營者集中對技術進步的影響，可能需要考慮對初創企業、新興平台的收購是否會影響創新等因素。

　　五是評估平台經濟領域經營者集中對消費者的影響，可能需要特別關注集中後經營者是否有能力和動機區別對待不同消費者群體、不恰當使用消費者數據等，從而損害消費者利益。

　　此外，《指南》還明確評估平台經濟領域經營者集中的競爭影響，還可能需要綜合考慮平台的雙邊或者多邊業務，以及經營者從事的其他業務，並對直接和間接網路外部性進行評估。

　　問題11：《指南》專章對依法制止濫用行政權力排除、限制競爭行為作出規定，請問主要考慮是什麼？

　　答：濫用行政權力排除、限制競爭行為，實質上是行政主體不當或者過度干預市場競爭，沒有正確處理政府和市場的關係。由於這種行為具有一定的行政強制性，通常會嚴重損害市場公平競爭和消費者合法權益，不利於形成高效規範、公平競爭的國內統一市場，不利於發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，我國《反壟斷法》在規制經營者壟斷行為的同時，也明確對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭行為作出禁止性規定。

　　機構改革以來，反壟斷執法機構堅持依法行政，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，持續加大濫用行政權力排除、限制競爭執法力度，依法查處濫用行政權力排除、限制競爭案件136件，推動有效市場和有為政府更好結合，堅決維護全國統一市場，為包括平台經濟領域經營者在內的各類市場主體營造公平競爭的市場環境。隨著我國平台經濟的蓬勃發展，行政機關在行使行政管理職能過程中，可能實施一些涉及平台經濟領域經營者的行為，並對市場競爭產生一定影響。為保護市場公平競爭，促進平台經濟持續健康發展，有必要及時總結執法經驗，在《指南》中設定規制平台經濟領域濫用行政權力排除、限制競爭行為的相關條款，既可以提高執法透明度，統一執法標準，又可以為行政主體提供重要指引，提高平台經濟領域經營者有關交易的確定性。

　　《指南》中涉及規制濫用行政權力排除、限制競爭行為的有關條款主要包含以下內容：

　　一是明確執法依據。《指南》明確指出，《反壟斷法》的基本制度、規制原則和分析框架同樣適用於平台經濟領域。行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織實施涉及平台經濟領域市場主體的行政行為時，必須嚴格遵守《反壟斷法》，不得濫用行政權力，排除、限制競爭。反壟斷執法機構依據《反壟斷法》等法律法規，對平台經濟領域的濫用行政權力排除、限制競爭行為進行調查，可以提出依法處理的建議。

　　二是細化行為表現。《反壟斷法》關於制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定比較原則。為更好體現平台經濟領域特點，為行政主體依法行使行政管理職能提供指引，《指南》對平台經濟領域可能出現的濫用行政權力排除、限制競爭行為逐條列舉，細化了限定交易、妨礙商品自由流通、限制招投標、限制投資、強制實施壟斷行為、制定含有排除限制競爭內容的規定等違法行為的具體表現形式，有利於提高《指南》可操作性。

　　三是注重工作銜接。預防和制止濫用行政權力排除、限制競爭行為，應當將事前的公平競爭審查和事後的濫用行政權力排除、限制競爭執法有機結合起來。公平競爭審查要堅持全面審查，不斷提升審查質量，從源頭上預防濫用行政權力排除、限制競爭行為。濫用行政權力排除、限制競爭執法要持續加大力度，對公平競爭審查的“漏網之魚”高懸反壟斷利劍，堅決維護全國統一大市場。為此，《指南》專門設定了公平競爭審查條款，以實現兩者有機結合，形成工作合力，切實維護平台經濟領域公平競爭的市場環境。

　　問題12：如果平台經濟領域經營者因為政府部門濫用行政權力排除、限制競爭而實施壟斷行為，是否應當承擔相應的法律責任？

　　答：如果行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在平台經濟領域濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為，行政主體首先要承擔相應法律責任，相關平台經濟領域經營者也需要承當相應的法律責任。具體包括：

　　一是依據《反壟斷法》第五十一條，如果行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在平台經濟領域濫用行政權力，實施排除、限制競爭的行為，應當承擔相應的法律責任，即由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。

　　二是依據《禁止壟斷協定暫行規定》第三十二條第四款“經營者因行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力而達成壟斷協定的，按照前款規定處理。經營者能夠證明其達成壟斷協定是被動遵守行政命令所導致的，可以依法從輕或減輕處罰”和《禁止濫用市場地位行為暫行規定》第三十七條第三款“經營者因行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力而濫用市場支配地位的，按照前款規定處理。經營者能夠證明其從事的濫用市場支配地位行為是被動遵守行政命令所導致的，可以依法從輕或減輕處罰”的規定，平台經濟領域經營者如果實施了壟斷行為，不能因為行政性壟斷行為的存在而自然免除其相應的法律責任，但經營者能夠證明其從事的壟斷行為是被動遵守行政命令所導致的，可以依法從輕或減輕處罰。

　　因此，平台經濟領域經營者在參與行政機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織實施的涉及平台經濟領域市場主體的行政行為時，應當及時評估相應的法律風險，依法依規生產經營，避免實施違反《反壟斷法》的行為。

關於平台經濟領域的反壟斷指南

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