基本介紹
- 中文名：關於完善人民法院專業法官會議工作機制的指導意見
- 頒布時間：2021年1月12日
- 實施時間：2021年1月12日
- 發布單位：中華人民共和國最高人民法院
意見全文,內容解讀,
意見全文
關於完善人民法院專業法官會議工作機制的指導意見
為全面落實司法責任制，充分發揮專業法官會議工作機制在輔助辦案決策、統一法律適用、強化制約監督等方面的作用，現提出如下指導意見。
一、專業法官會議是人民法院向審判組織和院庭長（含審判委員會專職委員，下同）履行法定職責提供諮詢意見的內部工作機制。
二、各級人民法院根據本院法官規模、內設機構設定、所涉議題類型、監督管理需要等，在審判專業領域、審判庭、審判團隊內部組織召開專業法官會議，必要時可以跨審判專業領域、審判庭、審判團隊召開。
三、專業法官會議由法官組成。各級人民法院可以結合所涉議題和會議組織方式，兼顧人員代表性和專業性，明確不同類型會議的最低參加人數，確保討論質量和效率。
專業法官會議主持人可以根據議題性質和實際需要，邀請法官助理、綜合業務部門工作人員等其他人員列席會議並參與討論。
四、專業法官會議討論案件的法律適用問題或者與事實認定高度關聯的證據規則適用問題，必要時也可以討論其他事項。獨任庭、合議庭辦理案件時，存在下列情形之一的，應當建議院庭長提交專業法官會議討論：
（一）獨任庭認為需要提交討論的；
（二）合議庭內部無法形成多數意見，或者持少數意見的法官認為需要提交討論的；
（三）有必要在審判團隊、審判庭、審判專業領域之間或者轄區法院內統一法律適用的；
（四）屬於《最高人民法院關於完善人民法院司法責任制的若干意見》第24條規定的“四類案件”範圍的；
（五）其他需要提交專業法官會議討論的。
院庭長履行審判監督管理職責時，發現案件存在前款情形之一的，可以提交專業法官會議討論；綜合業務部門認為存在前款第（三）（四）項情形的，應當建議院庭長提交專業法官會議討論。
各級人民法院應當結合審級職能定位、受理案件規模、內部職責分工、法官隊伍狀況等，進一步細化專業法官會議討論範圍。
五、專業法官會議由下列人員主持：
（一）審判專業領域或者跨審判庭、審判專業領域的專業法官會議，由院長或其委託的副院長、審判委員會專職委員、庭長主持；
（二）本審判庭或者跨審判團隊的專業法官會議，由庭長或其委託的副庭長主持；
（三）本審判庭內按審判團隊組織的專業法官會議，由庭長、副庭長或其委託的資深法官主持。
六、主持人應當在會前審查會議材料並決定是否召開專業法官會議。對於法律適用已經明確，專業法官會議已經討論且沒有出現新情況，或者其他不屬於專業法官會議討論範圍的，主持人可以決定不召開會議，並根據審判監督管理許可權督促或者建議獨任庭、合議庭依法及時處理相關案件。主持人決定不召開專業法官會議的情況應當在辦案平台或者案卷中留痕。
主持人召開會議時，應當嚴格執行討論規則，客觀、全面、準確歸納總結會議討論形成的意見。
七、擬提交專業法官會議討論的案件，承辦案件的獨任庭、合議庭應當在會議召開前就基本案情、爭議焦點、評議意見及其他參考材料等簡明扼要準備報告，並在報告中明確擬提交討論的焦點問題。案件涉及統一法律適用問題的，應當說明類案檢索情況，確有必要的應當製作類案檢索報告。
全體參加人員應當在會前認真閱讀會議材料，掌握議題相關情況，針對提交討論的問題做好發言準備。
八、專業法官會議可以定期召集，也可以根據實際需要臨時召集。各級人民法院應當綜合考慮所涉事項、議題數量、會務成本、法官工作量等因素，合理確定專業法官會議的召開頻率。
九、主持人應當指定專人負責會務工作。召開會議前，應當預留出合理、充足的準備時間，提前將討論所需的報告等會議材料送交全體參加人員。召開會議時，應當製作會議記錄，準確記載發言內容和會議結論，由全體參加人員會後及時簽字確認，並在辦案平台或者案卷中留痕；參加人員會後還有新的意見，可以補充提交書面材料並再次簽字確認。
十、專業法官會議按照下列規則組織討論：
（一）獨任庭或者合議庭作簡要介紹；
（二）參加人員就有關問題進行詢問；
（三）列席人員發言；
（四）參加人員按照法官等級等由低到高的順序發表明確意見，法官等級相同的，由晉升現等級時間較短者先發表意見；
（五）主持人視情況組織後續輪次討論；
（六）主持人最後發表意見；
（七）主持人總結歸納討論情況，形成討論意見。
十一、專業法官會議討論形成的意見供審判組織和院庭長參考。
經專業法官會議討論的“四類案件”，獨任庭、合議庭應當及時複議；專業法官會議沒有形成多數意見，獨任庭、合議庭複議後的意見與專業法官會議多數意見不一致，或者獨任庭、合議庭對法律適用問題難以作出決定的，應當層報院長提交審判委員會討論決定。
對於“四類案件”以外的其他案件，專業法官會議沒有形成多數意見，或者獨任庭、合議庭複議後的意見仍然與專業法官會議多數意見不一致的，可以層報院長提交審判委員會討論決定。
獨任庭、合議庭複議情況，以及院庭長提交審判委員會討論決定的情況，應當在辦案平台或者案卷中留痕。
十二、擬提交審判委員會討論決定的案件，應當由專業法官會議先行討論。但存在下列情形之一的，可以直接提交審判委員會討論決定：
（一）依法應當由審判委員會討論決定，但獨任庭、合議庭與院庭長之間不存在分歧的；
（二）專業法官會議組成人員與審判委員會委員重合度較高，先行討論必要性不大的；
（三）確因其他特殊事由無法或者不宜召開專業法官會議討論，由院長決定提交審判委員會討論決定的。
十三、參加、列席專業法官會議的人員和會務人員應當嚴格遵守保密工作紀律，不得向無關人員泄露會議議題、案件信息和討論情況等審判工作秘密；因泄密造成嚴重後果的，依紀依法追究紀律責任直至刑事責任。
十四、相關審判庭室應當定期總結專業法官會議工作情況，組織整理形成會議紀要、典型案例、裁判規則等統一法律適用成果，並報綜合業務部門備案。
各級人民法院可以指定綜合業務部門負責專業法官會議信息備案等綜合管理工作。
十五、法官參加專業法官會議的情況應當計入工作量，法官在會上發表的觀點對推動解決法律適用分歧、促成公正高效裁判發揮重要作用的，可以綜合作為績效考核和等級晉升時的重要參考因素；經研究、整理會議討論意見，形成會議紀要、典型案例、裁判規則等統一法律適用成果的，可以作為績效考核時的加分項。
各級人民法院可以參照前述規定，對審判輔助人員參加專業法官會議的情況納入績效考核。
十六、各級人民法院應當提升專業法官會議會務工作、召開形式、會議記錄和審判監督管理的信息化水平，推動專業法官會議記錄、會議紀要、典型案例等與智慧型輔助辦案系統和績效考核系統相關聯，完善信息查詢、裁判指引、自動提示等功能。
十七、各級人民法院應當根據本意見，並結合本院實際，制定專業法官會議工作機制實施細則。
十八、本意見自2021年1月12日起施行，《關於健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》（法發〔2018〕21號）同時廢止。最高人民法院此前發布的檔案與本意見不一致的，適用本意見。
內容解讀
最高人民法院印發了《關於完善人民法院專業法官會議工作機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步完善了專業法官會議的組織形式、人員組成、討論範圍、召開程式、議事規則、銜接機制、配套保障等工作機制。為便於各級人民法院正確理解貫徹《指導意見》，現就其制定背景、適用原則和重點問題說明如下。
一、《指導意見》的制定背景
2015年印發的《最高人民法院關於完善人民法院司法責任制的若干意見》（以下簡稱2015年《責任制意見》），明確人民法院可以建立專業法官會議，為審判組織正確理解和適用法律提供諮詢意見。司法責任制改革全面推開後，各級人民法院均配套建立了專業法官會議機制。2018年12月，最高人民法院在總結各地經驗基礎上，印發《關於健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》（以下簡稱2018年《試行意見》），為健全完善專業法官會議機制提供初步政策指引。經過兩年多的試行，各級人民法院積累創建了許多有益經驗，並在司法實踐中發揮了積極作用，但也存在制度定位不準、程式運行不暢、參加人員無序、意見質量不高、討論規則不完善、績效考核不配套、意見效力不確定、成果轉化不及時等問題。
2019年以來，為推動法律正確統一適用，最高人民法院先後就完善審判委員會制度、建立法律適用分歧解決機制、加強類案檢索運用、完善統一法律適用標準工作機制印發指導意見，不斷健全完善專業法官會議與司法責任制其他配套制度的銜接機制。2020年7月印發的《最高人民法院關於深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》，進一步將“科學構建類案檢索初步過濾、專業法官會議研究諮詢、審判委員會討論決定”作為新型審判權力運行體系的基礎制度框架。
為進一步激發專業法官會議的制度效能，健全新型審判權力運行機制，推動司法責任制全面落實落地，最高人民法院經深入調研，並廣泛徵求意見，制定印發《指導意見》。《指導意見》以問題為導向，結合司法責任制綜合配套改革的部署要求，最佳化調整了2015年《責任制意見》和2018年《試行意見》部分規定，創建增設了必要的配套規則。《指導意見》印發後，2018年《試行意見》同時廢止。此前發布的檔案與《指導意見》不一致的，適用本《指導意見》。
二、《指導意見》的適用原則
作為司法改革政策性檔案，《指導意見》包含一些原則性、授權性規定，各級人民法院可以結合審級職能定位、受理案件規模、內部職責分工、法官隊伍狀況、監督管理需要等，制定專業法官會議工作實施細則。制定實施細則時，應當遵循以下原則：
一是區分審級，分層適用。《指導意見》雖然面向全國法院，但四級法院審級職能定位、案件數量結構存在差異，對專業法官會議的功能需求也各有側重。《指導意見》對部分問題作出確定性規定，有的則作出相對彈性規定，例如第四條明確，專業法官會議討論案件的法律適用問題或與事實認定高度關聯的證據規則適用問題，必要時也可以討論其他事項。中級、基層人民法院由於側重化解矛盾糾紛、定分止爭，可以更多討論具體個案中的法律適用或證據規則適用問題，推動絕大多數案件在兩審之內公正、高效解決。高級以上人民法院由於側重統一裁判尺度、監督指導下級法院，應當以研究討論具有審判指導價值或裁判規則意義的法律適用問題為主，並將會議成果作為研究制定司法指導性檔案的重要參考。所涉議題既可源自本院審理的具體個案，也可以是業務條線或下級法院存在較大分歧的類型化案件。
二是因地制宜，靈活設定。除審級職能外，各地法院在人員案件規模、內設機構設定、法官隊伍狀況等方面也存在差異，適用原則性、授權性規定時，應當結合自身實際，選擇最有利於發揮專業法官會議功能的適用方式，不宜“一刀切”。例如，《指導意見》第二條提出，各級人民法院可以在審判專業領域、審判庭、審判團隊內部組織召開專業法官會議，必要時也可以跨審判專業領域、審判庭、審判團隊召開。司法實踐中，一些“小體量”法院法官基數較少，有的甚至未設庭室，可以視情組織召開全院法官參與的專業法官會議。此外，內設機構改革後，一些“大體量”法院已出現“百人大庭”，這種情況下再以審判庭為單位召開專業法官會議，既可能啟動程式繁複，影響工作效率，又因為參會人數眾多，導致難以形成相對明確的結論意見。這樣可以根據實際情況，選擇走“專精路線”，按審判專業領域或組織相關審判團隊召開，提高議事效率，避免議而不決。
三是問題導向，穩妥務實。由於專業法官會議機制兼具輔助辦案決策、統一法律適用、加強審判監督管理等功能，對於“開不開”“何時開”“開幾次”等問題的把握，應當以解決問題、務求實效為導向，主要看是否有利於解決合議庭內部、審判組織之間或院庭長在履行審判監督管理職權過程中產生的意見分歧、是否有利於推動法律正確統一適用、是否有利於最大限度上推動案件結果公平公正、令人信服，是否有利於案件得到公正高效審理，並不是說專業法官會議開得越多越好、越早越好。例如，對於專業法官會議何時召開，《指導意見》第九條未列出明確時限，只要求預留合理、充足的準備時間，提前將討論所需的報告等會議材料送交全體參加人員，以進一步提高參會人員討論的質量。至於如何理解“合理、充足”，需要具體情況具體分析，綜合考慮法官工作負擔、議題複雜程度、參會人員範圍等因素，既不倉促上會，也不過分提前。
三、正確適用《指導意見》需要把握的幾個重要問題
（一）關於制度定位
把握專業法官會議的制度定位，必須將其置於中國特色社會主義審判權力運行體系下統籌考慮。《指導意見》第一條開宗明義，明確了“專業法官會議是人民法院向審判組織和院庭長（含審判委員會專職委員，下同）履行法定職責提供諮詢意見的內部工作機制”。換言之，專業法官會議既非法定審判組織，亦非法定訴訟程式，只是嵌入審判權力運行體系的內部機制或諮詢平台。具體而言，包含三重製度屬性：
一是輔助決策。專業法官會議討論形成的意見，僅供審判組織作裁判或院庭長行使審判監督管理職權時參考，不能越位成為決定案件結果的依據。司法實踐中，獨任庭、合議庭若有充足理由，可以不受專業法官會議討論意見約束，按照司法責任制要求獨立作出判斷。另一方面，即使專業法官會議討論意見與獨任庭、合議庭一致，院庭長也可以根據審判監督管轄許可權，按程式將案件提請審判委員會討論。在這裡，還是要明確嚴格落實獨任法官或合議庭辦案責任制，充分發揮法官在辦案工作中的主導性作用，院庭長切實履行審判監督管理職責。
二是諮詢參考。專業法官會議提供的只是諮詢意見，而非決定性意見。按照“權責一致”原則，審判責任仍應歸由承辦案件的審判組織承擔。院庭長履行審判監督管理職權不力的，也應承擔相應責任。因此，審判組織不能以“案件經專業法官會議討論”為由推卸辦案責任，院庭長也不能因專業法官會議提供了諮詢意見而放棄應有的監督把關之責。當然，對於因案外因素或謀取利益，在專業法官會議上故意發表錯誤意見的行為，一樣應當承擔紀法責任，但並非違法審判責任。
三是全程留痕。新型審判權力運行體系的重要特點，是落實組織化、公開化的行權原則，客觀展現權力運行全過程，實現“辦案者受監督、監督者有制約”。專業法官會議的意見雖然僅供參考、諮詢之用，但在整個審判權力運行過程中，有著重要的樞紐作用，是推動審判組織複議、院庭長監督、審判委員會討論的關鍵節點，絕非可有可無。各級人民法院必須規範專業法官會議的運行機制，確保會議全程留痕、內容入卷備查。這不僅有利於提升主持人、參加人員的責任意識和發言質量，也有利於會議成果轉化。
（二）關於意見效力
基於上述制度定位，《指導意見》第十一條對專業法官會議討論意見的效力作了適度區分：經專業法官會議討論的“四類案件”，獨任庭、合議庭應當及時複議；專業法官會議沒有形成多數意見，獨任庭、合議庭複議後的意見與專業法官會議多數意見不一致，或者獨任庭、合議庭對法律適用問題難以作出決定的，應當層報院長提請審判委員會討論決定。對於“四類案件”以外的其他案件，專業法官會議沒有形成多數意見，或者獨任庭、合議庭複議後的意見仍然與專業法官會議多數意見不一致的，可以層報院長提請審判委員會討論決定。這么規定的主要考慮是：對於“四類案件”，如果專業法官會議經討論沒有形成多數意見，說明案件本身的疑難性、複雜性已達到應當提請審判委員會討論決定的程度；如果獨任庭、合議庭複議意見與專業法官會議多數意見仍不一致，說明分歧較大、難以調和，由審判委員會討論決定為宜；如果獨任庭、合議庭經複議後對法律適用問題仍然難以作出決定，也適合提請審判委員會討論決定。至於“四類案件”之外的案件，院庭長可以綜合考慮案件複雜程度、監督管理需要，決定是否將案件提請審判委員會討論決定。
（三）關於組成人員
《指導意見》第三條第一款規定，專業法官會議由法官組成。換言之，凡是員額法官，均為專業法官會議的組成人員，均有參加專業法官會議的權利，不宜另外設立門檻，把一部分法官排除在外。例如，規定僅資深法官、高級法官或審判業務專家可以參加專業法官會議；明確僅列入專業法官會議人員庫的法官可以參會。這些做法都是不妥當的。考慮到部分法官確實有業務專長或專門知識，可以設立法官人才庫，優先安排他們參加相關議題的會議。
當然，所有法官都有權利參加專業法官會議，並不意味著所有會議要由全體法官參加。按照《指導意見》，各級人民法院可以結合所涉議題和會議組織方式，兼顧人員代表性和專業性，明確不同類型會議的最低參加人數，確保討論質量和效率。為確保討論效果，“最低參加人數”一般不宜低於五人。參加會議的具體人員，可以由主持人商相關審判組織、審判團隊後確定，綜合考慮法官排庭時間、審判業務專長、統一法律適用、審判監督需要等因素，但不得為控制多數意見而故意排除觀點不同者參會。
（四）關於列席人員
《指導意見》第三條第二款規定，專業法官會議主持人可以根據議題性質和實際需要，邀請法官助理、綜合業務部門工作人員等其他人員列席會議並參與討論。實踐中，除法官助理、研究室、審管辦等綜合業務部門工作人員外，“其他人員”可以包括人民陪審員、專家學者或具有專門知識的人。專家學者列席，可以就複雜、疑難、新類型法律適用問題發表意見，促進法學理論與司法實務良性互動。有專門知識的人列席，可以就專業問題發表意見、回答詢問，幫助法官對專業問題形成適當理解，澄清不當認識。由於專業法官會議以討論待決案件為主，會議議題、案件信息和討論情況屬於審判工作秘密，列席人員也應當嚴格遵守保密紀律，不得向無關人員泄露。
（五）關於討論範圍
《指導意見》第四條第一款列舉了五類應當提交專業法官會議討論的情形。徵求意見過程中，部分地方法院建議進一步細化討論範圍，逐項列舉“改判”“發回”“再審”“抗訴”或“擬判處死刑或無罪”“新類型”“擬確立新的裁判標準”等具體情形。經研究，“四類案件”已足以涵蓋各類需要提交會議討論的情形，僅從程式角度逐項列舉，恐加重部分法院的會議負擔，也不符合專業法官會議機制設立初衷。
值得注意的是，2015年《責任制意見》第八條曾規定，合議庭認為所審理的案件因重大、疑難、複雜而存在法律適用標準不統一的，可以將法律適用問題提交專業法官會議討論。當時的主要考慮是，對於獨任庭審理的案件，發現存在重大、疑難、複雜法律適用問題的，應優先將獨任制轉為合議制，充分發揮合議製作用，不宜直接提交專業法官會議討論。隨著司法責任制的深入推進，一些案件儘管不符合“獨轉合”條件，但為確保不同獨任庭、審判團隊之間的法律統一適用，並為獨任庭形成內心確信提供參考，有必要賦予獨任庭將案件提交專業法官會議的權利。尤其是民事訴訟程式繁簡分流改革試點推開後，一審民事普通程式案件、部分第二審民事案件均可以適用獨任制，上述需求在試點法院更為迫切。因此，《指導意見》明確，獨任庭認為需要提交討論的，應當建議院庭長提交專業法官會議討論。
（六）關於主持人職責
《指導意見》第五條明確了擔任不同類型專業法官會議的主持人範圍，第六條對主持人的職責作出了規定。主持人同時也是會議召集人，主要由院庭長擔任，負有審查上會申請的職責。實踐中，專業法官會議的討論質量，很大程度上取決於主持人是否能夠恪盡職責。為防止法官產生依賴心理，避免專業法官會議負擔過重，主持人對於法律適用已經明確，專業法官會議已經討論且沒有出現新情況，或者其他不屬於專業法官會議討論範圍的上會申請，應當及時駁回，並按照審判監督管理許可權督促獨任庭、合議庭依法及時處理相關案件。
（七）關於類案檢索報告
徵求意見過程中，各地法院普遍反映，提交專業法官會議討論的情況各異，應區分個案具體情形，決定是否製作類案檢索報告，不宜一律要求類案檢索。《指導意見》在第七條第一款中明確，只有當案件涉及統一法律適用問題時，獨任庭、合議庭才應當說明類案檢索情況，確有必要的再製作類案檢索報告，以求符合案件審理需要，避免“為檢而檢”的形式主義，併合理減輕一線法官工作負擔。
（八）關於與審判委員會的銜接
《最高人民法院關於深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》第九條明確，“對於依法應當提請審判委員會討論決定、但不存在內部分歧的案件，可以不提交專業法官會議討論。”《指導意見》第十二條細化了可以直接提請審判委員會討論的情形，即：1.依法應當由審判委員會討論決定，但獨任庭、合議庭與院庭長之間不存在分歧的；2.專業法官會議組成人員與審判委員會委員重合度較高，先行討論必要性不大的；3.確因其他特殊事由無法或者不宜召開專業法官會議討論，由院長決定提請審判委員會討論決定的。
作出上述規定的主要考慮是：第一，符合辦案實際。一些地方法院提出，一些案件依法必須提請審判委員會討論，但合議庭內部，或者合議庭與院庭長之間並不存在分歧，如擬判處死刑的案件、人民檢察院抗訴案件等。各地法院普遍建議將這類案件直接提請審判委員會討論，以提升辦案效率。第二，減少流轉環節。一些“小體量”法院的專業法官會議組成人員與審判委員會委員重合度較高，一律要求專業法官會議先行討論只會徒增辦案環節。第三，兼顧特殊情形。鑒於專業法官會議並非法定辦案環節，可以不做剛性要求。
（九）關於績效考核
主持或參加專業法官會議不屬於辦案，不計入辦案數量，但是，高質量的發言對於充分發揮專業法官會議作用、推動案件公正高效審理具有重要意義。為鼓勵法官積極參與、貢獻智慧，法官參加專業法官會議的情況應當計入工作量，並作為績效考核、等級晉升的參考，將專業法官會議當作培養、發掘優秀審判人才的重要平台。因此，《指導意見》第十五條明確，法官在會上發表的觀點對推動解決法律適用分歧、促成公正高效裁判發揮重要作用的，可以綜合作為績效考核和等級晉升時的重要參考因素；經研究、整理會議討論意見，形成會議紀要、典型案例、裁判規則等統一法律適用成果的，可以作為績效考核時的加分項。
健全完善專業法官會議工作機制是全面落實司法責任制的重要組成部分。《指導意見》印發後，各級人民法院要充分發揮專業法官會議專業諮詢平台、統一法律適用平台、審判監督管理平台的功能作用，完善實施細則，加強協同配合，確保運行順暢，不斷提升審判質量、效率和司法公信力。
