《關於加強排污許可執法監管的指導意見》是經中央全面深化改革委員會審議通過，生態環境部印發的指導意見，提出以固定污染源排污許可制為核心，創新執法理念，加大執法力度，最佳化執法方式，提高執法效能，進一步構建企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的生態環境執法監管新格局。
基本介紹
- 中文名：關於加強排污許可執法監管的指導意見
- 發布單位：生態環境部
全文,印發通知,內容解讀,出台背景,編制思路,主要內容,聚焦問題,主要意義,制度融合,組織實施,
全文
關於加強排污許可執法監管的指導意見
為貫徹落實黨中央、國務院關於深入打好污染防治攻堅戰有關決策部署，全面推進排污許可制度改革，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系，持續改善生態環境質量，提出以下意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，堅持精準治污、科學治污、依法治污，以固定污染源排污許可制為核心，創新執法理念，加大執法力度，最佳化執法方式，提高執法效能，構建企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的生態環境執法監管新格局，為深入打好污染防治攻堅戰提供堅強保障。
到2023年年底，重點行業實施排污許可清單式執法檢查，排污許可日常管理、環境監測、執法監管有效聯動，以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系基本形成。到2025年年底，排污許可清單式執法檢查全覆蓋，排污許可執法監管系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平顯著提升，以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系全面建立。
二、全面落實責任
（一）壓實地方政府屬地責任。設區的市級以上地方人民政府全面負責本行政區域排污許可制度組織實施工作，強化統籌協調，明確部門職責，加強督查督辦。將排污許可制度執行情況納入污染防治攻堅戰成效考核，對排污許可監管工作中的失職瀆職行為依法依規追究責任。建立綜合監管協調機制，統籌解決無法取得環評批覆、影響排污許可證核發的歷史遺留問題，2023年年底前，原則上固定污染源全部持證排污。（地方人民政府負責落實）
（二）強化生態環境部門監管責任。設區的市級以上地方生態環境部門要嚴格落實《排污許可管理條例》，依法履行排污許可監督管理職責，誰核發、誰監管、誰負責。進一步增強排污許可證核發的科學性、規範性和可操作性，不斷提高核發質量。加強事中事後監管，強化排污許可證後管理，督促排污單位落實相關制度。（生態環境部負責）
（三）夯實排污單位主體責任。排污單位必須依法持證排污、按證排污，建立排污許可責任制，明確責任人和責任事項，確保事有人管、責有人負。健全企業環境管理制度，及時申請取得、延續和變更排污許可證，完善污染防治措施，正常運行自動監測設施，提高自行監測質量。確保申報材料、環境管理台賬記錄、排污許可證執行報告、自行監測數據的真實、準確和完整，依法如實在全國排污許可證管理信息平台上公開信息，不得弄虛作假，自覺接受監督。（生態環境部負責指導）
三、嚴格執法監管
（四）依法核發排污許可證。規範排污許可證申請與核發流程，加強排污許可證延續、變更、註銷、撤銷等環節管理。修訂《排污許可管理辦法（試行）》，發布新版排污許可證（副本），強化污染物排放直接相關的生產設施、污染防治設施管控。建立排污許可證核發包保工作機制，強化對地方發證工作的技術支持和幫扶指導。（生態環境部負責）
（五）加強跟蹤監管。加強排污許可證動態跟蹤監管，加大抽查指導力度。2023年年底前，生態環境部門要對現有排污許可證核發質量開展檢查，依託全國排污許可證管理信息平台，採取隨機抽取和靶向核查相結合、非現場和現場核查相結合的方式，重點檢查是否應發盡發、應登盡登，是否違規降低管理級別，實際排污狀況與排污許可證載明事項是否一致。對發現的問題，要分級分類處置，依法依規變更，動態跟蹤管理。（生態環境部負責指導）
（六）開展清單式執法檢查。推行以排污許可證載明事項為重點的清單式執法檢查，重點檢查排放口規範化建設、污染物排放濃度和排放量、污染防治設施運行和維護、無組織排放控制等要求的落實情況，抽查核實環境管理台賬記錄、排污許可證執行報告、自行監測數據、信息公開內容的真實性。生態環境部組織開展排污許可清單式執法檢查試點，省級生態環境部門制定排污許可清單式執法檢查實施方案，設區的市級生態環境部門逐步推進清單式執法檢查。（生態環境部負責）
（七）強化執法監測。健全執法和監測機構協同聯動快速回響的工作機制，按照排污許可執法監管需求開展執法監測，確保執法取證及時到位、數據準確、報告合法。加大排污單位污染物排放濃度、排放量以及停限產等特殊時段排放情況的抽測力度。開展排污單位自行監測方案、自行監測數據、自行監測信息公開的監督檢查。鼓勵有資質、能力強、信用好的社會環境監測機構參與執法監測工作。（生態環境部負責）
（八）健全執法監管聯動機制。強化排污許可日常管理、環境監測、執法監管聯動，加強信息共享、線索移交和通報反饋，構建發現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執法監管聯動機制。加強與環境影響評價工作銜接，將環境影響評價檔案及批覆中關於污染物排放種類、濃度、數量、方式及特殊監管要求納入排污許可證，嚴格按證執法監管。做好與生態環境損害賠償工作銜接，明確賠償啟動的標準、條件和部門職責，推進信息共享和結果雙向套用。（生態環境部負責）
（九）嚴懲違法行為。將排污許可證作為生態環境執法監管的主要依據，加大對無證排污、未按證排污等違法違規行為的查處力度。對偷排偷放、自行監測數據弄虛作假和故意不正常運行污染防治設施等惡意違法行為，綜合運用停產整治、按日連續處罰、吊銷排污許可證等手段依法嚴懲重罰。情節嚴重的，報經有批准權的人民政府批准，責令停業、關閉。構成犯罪的，依法追究刑事責任。加大典型違法案件公開曝光力度，形成強大震懾。（生態環境部、公安部，地方有關人民政府按職責分工負責）
（十）加強行政執法與刑事司法銜接。建立生態環境部門、公安機關、檢察機關聯席會議制度，完善排污許可執法監管信息共享、案情通報、證據銜接、案件移送等生態環境行政執法與刑事司法銜接機制，規範線索通報、涉案物品保管和委託鑑定等工作程式。鼓勵生態環境部門和公安機關、檢察機關優勢互補，提升環境污染物證鑑定與評估能力。（生態環境部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院按職責分工負責）
四、最佳化執法方式
（十一）完善“雙隨機、一公開”監管。深化“放管服”改革，按照“雙隨機、一公開”監管工作要求，將排污許可發證登記信息納入執法監管資料庫，採取現場檢查和遠程核查相結合的方式，對排污許可證及證後執行情況進行隨機抽查。設區的市級生態環境部門要按照排污許可履職要求，根據執法監管力量、技術裝備和經費保障等情況統籌制定年度現場檢查計畫並按月細化落實。對存在生態環境違法問題、民眾反映強烈、環境風險高的排污單位，增加抽查頻次和執法監管力度。檢查計畫、檢查結果要及時、準確向社會公開。（生態環境部負責）
（十二）實施執法正面清單。進一步加強生態環境執法正面清單管理，綜合考慮排污單位環境管理水平、污染防治設施運行和維護情況、守法狀況等因素設定清單準入條件，優先將治污水平高、環境管理規範的排污單位納入清單。推動排污許可差異化執法監管，對守法排污單位減少現場檢查次數。將存在惡意偷排、篡改台賬記錄、逃避監管等行為的排污單位及時移出清單。（生態環境部負責）
（十三）推行非現場監管。將非現場監管作為排污許可執法監管的重要方式，完善監管程式，規範工作流程，落實責任要求。建立健全數據採集、分析、預警、督辦、違法查處、問題整改等排污許可非現場執法監管機制。依託全國排污許可證管理信息平台開展遠程核查。加強污染源自動監控管理，推行視頻監控、污染防治設施用水（電）監控，開展污染物異常排放遠程識別、預警和督辦。（生態環境部負責）
（十四）規範行使行政裁量權。2022年6月底前，省級生態環境部門因地制宜補充細化排污許可處罰幅度相關規定。對初次實施未依法填報排污許可登記表、環境管理台賬記錄數據不全、未按規定提交排污許可證執行報告或未按規定公開信息等違法行為且危害後果輕微並及時改正的，依法可以不予行政處罰。鼓勵有條件的設區的市級生態環境部門對排污許可行政處罰裁量規則和基準進行細化量化，進一步規範行使自由裁量權。（生態環境部負責）
（十五）實施舉報獎勵。將舉報排污許可違法行為納入生態環境違法行為舉報獎勵範圍，最佳化獎勵發放方式、簡化發放流程，對舉報人信息嚴格保密。對舉報重大生態環境違法行為、安全隱患和協助查處重大案件的，實施重獎。開展通俗易懂、覆蓋面廣、針對性強的舉報獎勵宣傳。2022年6月底前，設區的市級以上地方生態環境部門建立實施舉報獎勵制度。（生態環境部負責）
（十六）加強典型案例指導。生態環境部建立排污許可典型案例收集、解析和發布機制，完善典型案例發布的業務審核、法律審核和集體審議決定製度。設區的市級以上地方生態環境部門要積極開展案件總結、分析和報送工作，加強典型案例發布宣傳，擴展典型案例套用，發揮警示教育作用。（生態環境部負責）
五、強化支撐保障
（十七）完善標準和技術規範。加快制定修訂重點行業排污許可證申請與核發技術規範、自行監測技術指南。完善排污單位自主標記數據有效性判定規則，強化自動監測設備的計量管理。出台污染物排放量核算技術方法和污染物排放超標判定規則。（生態環境部、市場監管總局按職責分工負責）
（十八）加強技術和平台支撐。強化排污許可執法監管信息化建設，推進全員、全業務、全流程使用生態環境移動執法系統查辦案件。加強固定污染源管理與監控能力建設，加快全國排污許可證管理信息平台與移動執法系統互聯互通，強化排污許可執法監管有效信息技術支撐。（生態環境部、財政部按職責分工負責）
（十九）加快隊伍和裝備建設。按照機構規範化、裝備現代化、隊伍專業化、管理制度化的要求開展執法機構標準化建設。鼓勵各地按有關規定建立辦案立功受獎激勵機制。將排污許可執法監管經費列入本級預算，將生態環境執法用車納入執法執勤車輛序列，配齊配全執法調查取證設備，有條件的地區加快配備無人機（船）等高科技執法裝備。全面落實執法責任制，規範排污許可執法程式，健全內部約束和外部監督機制，建立插手干預監督執法記錄製度，明確並嚴格執行執法人員行為規範和紀律要求，對失職瀆職、以權謀私、包庇縱容等違法違規行為嚴肅查處。（生態環境部、人力資源社會保障部、財政部按職責分工負責）
（二十）強化環保信用監管。建立排污許可守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。將申領排污許可證的排污單位納入環保信用評價制度，加強環保信用信息歸集共享，強化評價結果套用，實施分級分類監管，做好與生態環境執法正面清單銜接。（生態環境部、國家發展改革委按職責分工負責）
（二十一）鼓勵公眾參與。生態環境部門要依法主動公開排污許可核發和執法監管信息，接受社會監督，積極聽取有關方面意見建議。搭建公眾參與和溝通平台，完善政府、企業、公眾三方對話機制，開闢有效的意見交流和投訴渠道。對公眾反映的排污許可等生態環境問題，積極調查處理並反饋信息。充分發揮新媒體作用，及時解讀相關政策，為公眾解疑釋惑，支持新聞媒體進行輿論監督。（生態環境部負責）
（二十二）加強普法宣傳。按照“誰執法、誰普法”原則，建立排污許可普法長效機制。突出現場檢查的普法宣傳，推行全程說理式執法，推廣說理式執法文書。組織“送法入企”活動，舉辦普法培訓，開展執法幫扶，營造良好的排污許可守法環境。（生態環境部負責）
印發通知
關於印發《關於加強排污許可執法監管的指導意見》的通知
各省、自治區、直轄市人民政府，中央和國家機關有關部門和單位：
《關於加強排污許可執法監管的指導意見》已經中央全面深化改革委員會審議通過。現印發給你們，請結合實際認真貫徹落實。
生態環境部
2022年3月28日
（此件社會公開）
生態環境部辦公廳2022年3月29日印發
內容解讀
出台背景
排污許可制是固定污染源監管制度體系的核心制度，是深入打好污染防治攻堅戰、持續改善生態環境質量的有力抓手，黨中央、國務院對此高度重視。習近平總書記多次指出，要全面實行排污許可制，建立健全風險管控機制；繼續打好污染防治攻堅戰，加強大氣、水、土壤污染綜合治理，持續改善城鄉環境。
“十三五”時期，全國生態環境系統積極推動排污許可制度改革，努力構建企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的生態環境執法監管新格局，嚴格執行環境保護法及配套辦法，持續加大對無證排污等違法行為的打擊力度。截至2021年年底，已組織全國將304.24萬個固定污染源納入排污許可管理範圍，基本實現了固定污染源排污許可“全覆蓋”，查處了各類違反《排污許可管理條例》的行政處罰案件3500餘件，罰款3億餘元。
為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，生態環境部會同有關部門研究起草了《指導意見》，這是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，深入打好污染防治攻堅戰的必然要求；是全面推進排污許可制度改革，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的內在要求；同時也是貫徹落實《排污許可管理條例》的有力舉措，將為各地排污許可執法監管工作指明方向和路徑，推動企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的生態環境執法監管新格局的構建。
編制思路
《指導意見》堅持目標導向、問題導向和效果導向的有機統一。
一是堅持目標導向。《指導意見》提出到2023年年底,重點行業實施排污許可清單式執法檢查，排污許可日常管理、環境監測、執法監管有效聯動，以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系基本形成。到2025年年底，排污許可清單式執法檢查全覆蓋，排污許可執法監管系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平顯著提升，以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系全面建立。
二是堅持問題導向。針對目前排污許可執法監管過程中存在的問題和困難，通過全面落實相關責任主體、嚴格執法監管、創新執法理念等細化措施予以解決或指明方向。
三是堅持效果導向。通過最佳化排污許可執法監管的方式、強化排污許可執法監管的支撐保障措施，全面提高執法效能，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系。
主要內容
《指導意見》的主要內容包括5部分22條。第一部分總體要求。明確了指導思想和工作目標。第二部分全面落實責任。包括壓實地方政府屬地責任，強化生態環境部門監管責任，夯實排污單位主體責任等。第三部分嚴格執法監管。包括依法核發排污許可證，加強跟蹤監管，開展清單式執法檢查，強化執法監測，健全執法監管聯動機制，嚴懲違法行為，加強行政執法與刑事司法銜接等。第四部分最佳化執法方式。包括完善“雙隨機、一公開”監管，實施執法正面清單，推行非現場監管，規範行使行政裁量權，實施舉報獎勵，加強典型案例指導等。第五部分強化支撐保障。包括完善標準和技術規範，加強技術和平台支撐，加快隊伍和裝備建設，強化環保信用監管，鼓勵公眾參與，加強普法宣傳等。
聚焦問題
《指導意見》將聚焦解決哪些重點問題和困難？
為了做好檔案起草工作，生態環境部對地方排污許可執法監管工作進行了深入調研，發現各地存在的問題和困難主要集中在4個方面：
一是關於落實地方政府生態環境保護責任方面。部分地方政府對實施排污許可制度的認識需要提升，責任需要進一步壓實。有些排污單位在《排污許可管理條例》實施以前已經實際排污，因為各類歷史遺留問題無法取得排污許可證，且很多因涉及民生問題難以立即關停。為此，《指導意見》要求地方政府全面負責排污許可制度組織實施工作，明確部門職責，加強督查督辦，統籌解決歷史遺留問題，進一步壓實地方政府責任。
二是關於排污許可證核發管理方面。多地反映，排污許可證核發環節是排污許可執法監管的重要前提，必須保證排污許可證核發準確;同時，希望明確核發程式及其內容，並充分考慮廣大中小企業環境管理水平，簡化環境管理台賬記錄、自行監測、排污許可證執行報告要求，加強幫扶指導和普法宣傳。為此，《指導意見》提出，進一步增強排污許可證核發的科學性、規範性和可操作性，不斷提高核發質量，開展排污許可證核發質量檢查;同時，要求排污單位必須依法持證排污、按證排污，還要求在現場檢查中加強普法宣傳等。
三是關於排污許可執法監管聯動機制方面。排污許可執法監管包括多個環節，涉及多個部門，還與其他生態環境管理制度密切聯繫，單靠排污許可管理部門或者執法部門無法實現全面監管，迫切需要排污許可日常管理、監測和執法等部門進一步理順職責，形成監管合力。為此，《指導意見》提出健全執法監管聯動機制，做好與生態環境監測、環境影響評價、生態環境損害賠償工作銜接，開展清單式執法檢查，最佳化排污許可執法方式，嚴厲打擊違法行為。
四是關於排污許可執法監管保障方面。排污許可執法監管難度大、任務重，對各級生態環境部門尤其是一些人員和裝備不足的基層生態環境部門提出了更高要求。部分地方積極運用信息化等科技手段，通過建立統一監管執法平台開展非現場執法，取得了良好效果，值得推廣借鑑。為此，《指導意見》從完善標準和技術規範、加強技術和平台支撐、加快隊伍和裝備建設等方面提出了強化排污許可執法監管保障的措施。
主要意義
《指導意見》印發實施後，將對排污許可執法監管帶來哪些變化？
《指導意見》的出台將強化排污許可證作為生態環境執法監管的主要依據。一方面，將加強排污許可證動態跟蹤監管，加大抽查指導力度，重點檢查是否應發盡發、應登盡登，是否違規降低管理級別，實際排污狀況與排污許可證載明事項是否一致。另一方面，將加大對無證排污、未按證排污等違法違規行為的查處力度，對偷排偷放、自行監測數據弄虛作假和故意不正常運行污染防治設施等惡意違法行為將依法嚴懲重罰。
在執法監管層面《指導意見》提出了一系列創新性、綜合性措施。一是創新性的提出“清單式執法檢查”，將推行以排污許可證載明事項為重點的清單式執法檢查；二是將完善“雙隨機、一公開”監管，將排污許可發證登記信息納入執法監管資料庫，採取現場檢查和遠程核查相結合的方式，對排污許可證及證後執行情況進行隨機抽查；三是將實施執法正面清單，推動排污許可差異化執法監管，對守法排污單位減少現場檢查次數；四是將推行非現場監管，依託全國排污許可證管理信息平台開展遠程核查，強化污染源自動監控管理，推行視頻監控、污染防治設施用水(電)監控，開展污染物異常排放遠程識別、預警和督辦；五是將建立排污許可典型案例收集、解析和發布機制,強化典型案例指導和警示教育作用。
制度融合
《指導意見》將如何推動排污許可相關制度融合？
全面推進排污許可制度改革，實現固定污染源從環境準入、排污控制到執法監管的“一證式”全過程管理，相關制度的銜接和融合是重要環節，《指導意見》在推動排污許可相關制度融合方面提出了具體要求：
一是在排污許可執法監管方面，要求強化排污許可日常管理、環境監測、執法監管聯動，加強信息共享、線索移交和通報反饋，構建發現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執法監管聯動機制。同時要求健全執法和監測機構協同聯動快速回響的工作機制，監測機構能夠按照排污許可執法監管需求開展執法監測。
二是要加強排污許可執法監管與環境影響評價工作的銜接，要求將環境影響評價檔案及批覆中關於污染物排放種類、濃度、數量、方式及特殊監管要求納入排污許可證，嚴格按證執法監管。
三是要做好排污許可執法監管與生態環境損害賠償工作的銜接，要求明確賠償啟動的標準、條件和部門職責，推進信息共享和結果雙向套用。
四是強化排污許可執法監管與環保信用評價工作的銜接，將申領排污許可證的排污單位納入環保信用評價制度，加強環保信用信息歸集共享，強化評價結果套用，實施分級分類監管，做好與生態環境執法正面清單銜接。
組織實施
《指導意見》的實施涉及地方政府和相關部門的職責，生態環境部將會同有關部門抓好《指導意見》落實，壓實地方政府屬地責任，加強政策協調和工作銜接，推動以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系的全面建立。
下一步，生態環境部將繼續開展排污許可證的質量抽查，落實“雙百”任務，推動排污許可提質增效。組織排污許可執法檢查，加大對無證排污、未按證排污、自行監測數據弄虛作假等違法違規行為的打擊力度。建立排污許可典型案例收集、分析解讀和發布機制，及時曝光排污許可違法典型案件。指導各地完善排污許可日常管理、環境監測、執法監管聯動機制。開展重點行業清單式執法檢查試點，推動依證監管。加強排污許可執法監管信息化建設，固定污染源管理與監控能力建設。生態環境部將持續調度各地在加強排污許可執法監管工作方面的亮點成效及典型案例，並定期組織宣傳報導，促進經驗交流，督促各地全面落實《指導意見》各項要求。
