基本介紹
意見發布,主要內容,內容解讀,解讀一,解讀二,
意見發布
2021年7月6日訊息，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。
主要內容
打擊證券違法活動是維護資本市場秩序、有效發揮資本市場樞紐功能的重要保障。黨的十八大以來，各有關方面認真貫徹黨中央、國務院決策部署，紮實推進資本市場執法司法體系建設，依法打擊資本市場違法活動，維護投資者合法權益，取得積極成效。同時，在經濟金融環境深刻變化、資本市場改革開放不斷深化背景下，資本市場違法行為仍較為突出，案件查處難度加大，相關執法司法等工作面臨新形勢新挑戰。為進一步推動資本市場高質量發展，現就依法從嚴打擊證券違法活動提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持市場化、法治化方向，堅持建制度、不干預、零容忍，加強資本市場基礎制度建設，健全依法從嚴打擊證券違法活動體制機制，提高執法司法效能，有效防範化解重大風險，為加快建設規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供有力支撐。
（二）工作原則
——堅持零容忍要求。依法嚴厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案要案的查處力度，加強誠信約束懲戒，強化震懾效應。
——堅持法治原則。遵循公開、公平、公正原則，堅持嚴格執法、公正司法，統一標準、規範程式，提高專業化水平，提升透明度，不斷增強公信力。
——堅持統籌協調。加強證券期貨監督管理機構與公安、司法、市場監管等部門及有關地方的工作協同，形成高效打擊證券違法活動的合力。
——堅持底線思維。將依法從嚴打擊證券違法活動與有效防範化解風險、維護國家安全和社會穩定相結合，加強重點領域風險排查，強化源頭風險防控，嚴防風險疊加共振、放大升級。
（三）主要目標。到2022年，資本市場違法犯罪法律責任制度體系建設取得重要進展，依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制初步建立，證券違法犯罪成本顯著提高，重大違法犯罪案件多發頻發態勢得到有效遏制，投資者權利救濟渠道更加通暢，資本市場秩序明顯改善。到2025年，資本市場法律體系更加科學完備，中國特色證券執法司法體制更加健全，證券執法司法透明度、規範性和公信力顯著提升，行政執法與刑事司法銜接高效順暢，崇法守信、規範透明、開放包容的良好資本市場生態全面形成。
二、完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系
（四）完善證券立法機制。充分運用法律修正、法律解釋、授權決定等形式，提高證券領域立法效率，增強法律供給及時性。
（五）加大刑事懲戒力度。貫徹實施刑法修正案（十一），同步修改有關刑事案件立案追訴標準，完善相關刑事司法解釋和司法政策。
（六）完善行政法律制度。貫徹實施新修訂的證券法，加快制定修訂上市公司監督管理條例、證券公司監督管理條例、新三板市場監督管理條例、證券期貨行政執法當事人承諾實施辦法等配套法規制度，大幅提高違法違規成本。加快制定期貨法，補齊期貨市場監管執法制度短板。
（七）健全民事賠償制度。抓緊推進證券糾紛代表人訴訟制度實施。修改因虛假陳述引發民事賠償有關司法解釋，取消民事賠償訴訟前置程式。開展證券行業仲裁制度試點。
（八）強化市場約束機制。推進退市制度改革，強化退市監管，嚴格執行強制退市制度，研究完善已退市公司的監管和風險處置制度，健全上市公司優勝劣汰的良性循環機制。加強證券投資基金髮行和運作監管，對嚴重違法違規的基金管理人依法實施市場退出，做好風險處置工作，保護基金持有人合法利益。完善交易場所、行業協會等對證券違法違規行為的自律監管制度。
三、建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制機制
（九）建立打擊資本市場違法活動協調工作機制。成立打擊資本市場違法活動協調工作小組，加大對重大案件的協調力度，完善信息共享機制，推進重要規則制定，協調解決重大問題。
（十）完善證券案件偵查體制機制。進一步發揮公安部證券犯罪偵查局派駐中國證監會的體制優勢，完善線索研判、數據共享、情報導偵、協同辦案等方面的行政刑事執法協作機制。進一步最佳化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強一線偵查力量建設。
（十一）完善證券案件檢察體制機制。根據案件數量、人員配備等情況，研究在檢察機關內部組建金融犯罪辦案團隊。探索在中國證監會建立派駐檢察的工作機制，通過參與案件線索會商研判、開展犯罪預防等，加強最高人民檢察院與中國證監會、公安部的協同配合。加強證券領域檢察隊伍專業化建設。涉嫌重大犯罪案件移送公安機關時，同步抄送檢察機關。
（十二）完善證券案件審判體制機制。充分利用現有審判資源，加強北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判工作力量建設，探索統籌證券期貨領域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。深化金融審判專業化改革，加強金融審判隊伍專業化建設。落實由中級法院和同級檢察院辦理證券犯罪第一審案件的級別管轄。加大行政處罰、司法判決的執行力度。建立專家諮詢制度和專業人士擔任人民陪審員的專門機制。
（十三）加強辦案、審判基地建設。在證券交易場所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機關、檢察機關、審判機關設立證券犯罪辦案、審判基地。加強對證券犯罪辦案基地的案件投放，並由對應的檢察院、法院分別負責提起公訴、審判，通過犯罪地管轄或者指定管轄等方式，依法對證券犯罪案件適當集中管轄。
（十四）強化地方屬地責任。加強中國證監會與地方政府及有關部門之間的信息互通和執法合作，研究建立資本市場重大違法案件內部通報制度，有效防範和約束辦案中可能遇到的地方保護等阻力和干擾，推動高效查辦案件。在堅持金融管理主要是中央事權前提下，強化屬地風險處置責任。地方政府要規範各類區域性交易場所，依法打擊各種非法證券期貨活動，做好區域內金融風險防範處置工作，維護社會穩定。
四、強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領域執法
（十五）依法嚴厲查處大案要案。堅持分類監管、精準打擊，全面提升證券違法大案要案查處質量和效率。依法從嚴從快從重查處欺詐發行、虛假陳述、操縱市場、內幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件。對資金占用、違規擔保等嚴重侵害上市公司利益的行為，要依法嚴肅清查追償，限期整改。加大對證券發行人控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員等有關責任人證券違法行為的追責力度。加強對中介機構的監管，存在證券違法行為的，依法嚴肅追究機構及其從業人員責任，對參與、協助財務造假等違法行為依法從重處罰。加快推進相關案件調查、處罰、移送等工作。依法嚴格控制緩刑適用。
（十六）依法嚴厲打擊非法證券活動。加強市場監管、公安等部門與中國證監會的協同配合，完善跨部門協作機制，堅決取締非法證券經營機構，堅決清理非法證券業務，堅決打擊非法證券投資諮詢等活動。加強場外配資監測，依法堅決打擊規模化、體系化場外配資活動。嚴格核查證券投資資金來源合法性，嚴控槓桿率。加強涉地方交易場所案件的行政處置與司法審判工作銜接，有效防範區域性金融風險。
（十七）加強債券市場統一執法。強化對債券市場各類違法行為的統一執法，重點打擊欺詐發行債券、信息披露造假、中介機構未勤勉盡責等違法行為。不斷最佳化債券市場監管協作機制。
（十八）強化私募違法行為的法律責任。加大對私募領域非法集資、私募基金管理人及其從業人員侵占或挪用基金財產等行為的刑事打擊力度。加快制定私募投資基金管理暫行條例，對創業投資企業和創業投資管理企業實行差異化監管和行業自律。
五、進一步加強跨境監管執法司法協作
（十九）加強跨境監管合作。完善數據安全、跨境數據流動、涉密信息管理等相關法律法規。抓緊修訂關於加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定，壓實境外上市公司信息安全主體責任。加強跨境信息提供機制與流程的規範管理。堅持依法和對等原則，進一步深化跨境審計監管合作。探索加強國際證券執法協作的有效路徑和方式，積極參與國際金融治理，推動建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執法聯盟。
（二十）加強中概股監管。切實採取措施做好中概股公司風險及突發情況應對，推進相關監管制度體系建設。修改國務院關於股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定，明確境內行業主管和監管部門職責，加強跨部門監管協同。
（二十一）建立健全資本市場法律域外適用制度。抓緊制定證券法有關域外適用條款的司法解釋和配套規則，細化法律域外適用具體條件，明確執法程式、證據效力等事項。加強資本市場涉外審判工作，推動境外國家、地區與我國對司法判決的相互承認與執行。
六、著力提升證券執法司法能力和專業化水平
（二十二）增強證券執法能力。加強證券執法力量，最佳化證券稽查執法機構設定，推動完善符合資本市場發展需要的中國特色證券執法體制機制。充分發揮證券期貨行政執法當事人承諾制度功能。完善證券違法線索舉報獎勵制度，加強違法線索舉報受理平台建設。
（二十三）豐富證券執法手段。有效運用大數據、人工智慧、區塊鏈等技術，建立證券期貨市場監測預警體系，構建以科技為支撐的現代化監管執法新模式，提高監管執法效能，加強對嚴重違法隱患的排查預警，做到有效預防、及時發現、精準打擊。
（二十四）嚴格執法公正司法。牢固樹立權責意識、證據意識、程式意識，切實提升執法司法專業性、規範性、權威性和公信力。加強統一執法，制定行政處罰裁量基準，規範執法行為。發揮複議監督、訴訟監督和檢察監督作用，強化對監管執法機構的規範與監督，堅決糾正執法司法工作中的不規範現象，為資本市場發展營造公平公正的法治環境。
七、加強資本市場信用體系建設
（二十五）夯實資本市場誠信建設制度基礎。在相關法律法規中增設誠信建設專門條款，建立資本市場誠信記錄主體職責制度，明確市場參與主體誠信條件、義務和責任，依法合規開展資本市場失信懲戒和守信激勵。
（二十六）建立健全信用承諾制度。建立資本市場行政許可信用承諾制度，明確適用主體範圍和許可事項。將信用承諾事項及其履行情況納入信用記錄，作為事中事後監管的重要依據。對嚴重違反承諾的當事人，依法撤銷有關行政許可。
（二十七）強化資本市場誠信監管。建立健全全國統一的資本市場誠信檔案，全面記錄資本市場參與主體誠信信息。健全誠信信息共享機制，加大信息歸集、查詢、公示力度。將相關信息納入全國信用信息共享平台和“信用中國”網站，形成各方共建共治共享的資本市場誠信建設格局。
八、加強組織保障和監督問責
（二十八）加強組織領導。各地區各部門要高度重視資本市場執法司法工作，切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，明確職責分工，加強工作協同，落實工作責任，確保各項任務落到實處。
（二十九）加強輿論引導。做好立體化打擊證券違法活動的新聞輿論工作，多渠道多平台強化對重點案件的執法宣傳，充分發揮典型案件查處的警示教育作用，向市場傳遞零容忍明確信號，推動形成崇法守信的良好資本市場生態。
（三十）加強監督問責。堅持全面從嚴治黨，堅決落實深化金融領域反腐敗工作要求。執法司法機關與紀檢監察機關協同推進風險處置和金融領域反腐敗工作，堅決查處金融風險背後的各種腐敗問題，同時注重防範腐敗案件可能誘發的資本市場風險。優先查處可能影響資本市場重大改革進程、可能引發系統性風險的案件，以及監管工作人員與市場人員內外勾連等案件。依法嚴格規範證券監督管理機構工作人員到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職等行為。對不嚴格執行法律法規、發現線索不報、有案不立、查處不力以及影響干擾案件正常查辦的，依規依紀依法嚴肅追究責任。
內容解讀
解讀一
中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關於依法從嚴打擊證券違法活動意見》：設立中短期目標，強調堅持“零容忍”要求。
《意見》旨在堅持“零容忍”要求，圍繞依法從嚴打擊證券違法活動作出系統性、有針對性的部署安排，對於依法嚴厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案、要案的查處力度，強化震懾效應，具有重要意義。
《意見》是黨中央第一次印發有關資本市場的專門檔案，也是第一次以中辦、國辦名義联合印發打擊證券違法活動的專門檔案，充分體現了黨中央、國務院對打擊證券違法活動、保護投資者合法權益、維護資本市場平穩健康發展的高度重視和堅定決心。
四大原則
堅持零容忍要求。依法嚴厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案要案的查處力度，加強誠信約束懲戒，強化震懾效應。
堅持法治原則。遵循公開、公平、公正原則，堅持嚴格執法、公正司法，統一標準、規範程式，提高專業化水平，提升透明度，不斷增強公信力。
堅持統籌協調。加強證券期貨監督管理機構與公安、司法、市場監管等部門及有關地方的工作協同，形成高效打擊證券違法活動的合力。
堅持底線思維。將依法從嚴打擊證券違法活動與有效防範化解風險、維護國家安全和社會穩定相結合，加強重點領域風險排查，強化源頭風險防控，嚴防風險疊加共振、放大升級。
兩大目標
到2022年，資本市場違法犯罪法律責任制度體系建設取得重要進展，依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制初步建立，證券違法犯罪成本顯著提高，重大違法犯罪案件多發頻發態勢得到有效遏制，投資者權利救濟渠道更加通暢，資本市場秩序明顯改善。
到2025年，資本市場法律體系更加科學完備，中國特色證券執法司法體制更加健全，證券執法司法透明度、規範性和公信力顯著提升，行政執法與刑事司法銜接高效順暢，崇法守信、規範透明、開放包容的良好資本市場生態全面形成。
六大亮點
《意見》對依法從嚴打擊正確違法活動做了全面系統的部署安排，具有諸多亮點。
亮點一：成立打擊資本市場違法活動協調工作小組，加大對重大案件的協調力度，完善的信息共享機制，推進的重要規則的制定協調解決重大問題有利於更好地推動從嚴打基礎這些違法活動。
亮點二：進一步發揮公安部證券辦的偵查局派駐證監會的體制優勢。
亮點三：探索在證監會建立派出檢查的工作機制與長期以來證監會高度重視與檢察機關建立執法司法協作機制，形成打擊證券違法期證券期貨違法犯罪合力。
亮點四：在北京深圳的證券交易場所所在地，加強金融審判工作力量建設，統籌證券期貨領域刑事行政民事案件的管轄和審理，資本市場法制建設具有自身的規律特點。也特彆強調基於專業基礎上的統一性公正性，對整個證券法特別規定了在行政執法方面的集中統一的監督管理體制。與此同時，資本市場交易模式和產品結構多樣，金融創新和市場層次的發展迅速，證券期貨案件的專業性強，問題複雜，涉及範圍廣，干擾運輸多，查處難度大，需要集中辦案力量推行辦案人員專業化，提高辦案質量和效率。
亮點五：關於取消虛假陳述民事賠償訴訟前置程式。前置程式是基於我國證券市場發展和證券侵權責任法律制度所處的特定的歷史階段、根據司法實踐需要的設定，運行10餘年來總體社會效果良好，在減輕原告舉證責任，防範戰術現象，統一行政處罰與司法裁判標準等方面發揮了重要作用。
亮點六：關於完善數據安全、跨境數據流動，涉密信息管理等相關法律法規。
解讀二
問：意見出台的背景是什麼？
答：依法從嚴打擊證券違法活動，是維護市場“三公”秩序、營造良好市場生態的內在要求。黨的十八大以來，我國資本市場發展取得新的成就，全面深化改革開放不斷向縱深推進，市場主體活力和競爭力日益增強，服務實體經濟的質效不斷提升。
同時，較長一段時間以來，由於制度建設存在短板，證券違法犯罪成本較低。上市公司財務造假和內幕交易、操縱市場等違法行為呈高發態勢，發生了諸如康得新、康美藥業等惡性案件，社會各方反映強烈。隨著註冊制改革的逐步全面推行，在放寬前端準入的同時，對加強後端的監管執法提出了更高要求。
去年7月11日，國務院金融委第三十六次會議專門研究全面落實“零容忍”要求，多措並舉加強和改進證券執法工作。此後，在有關部門的大力支持下，起草形成了意見草案，於去年11月2日經中央深改委第十六次會議審議通過。
高規格檔案出台釋放出諸多信號
問：如何認識意見出台的重大意義？
答：意見是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義联合印發打擊證券違法活動的專門檔案，是當前和今後一個時期全方位加強和改進證券監管執法工作的行動綱領，意義重大、影響深遠。
意見為全面深化資本市場改革、更好推動資本市場高質量發展提供了重要保障。資本市場在金融運行中具有牽一髮而動全身的作用。近年來，資本市場正發生深刻的結構性變化，市場功能日益增強。意見的出台，有利於營造各方願意來、留得住的市場生態，更好服務經濟高質量發展。
意見為進一步落實“建制度、不干預、零容忍”九字方針提供了遵循。意見明確將九字方針作為資本市場執法司法的指導思想，對於加快構建更加成熟更加定型的資本市場基礎制度體系，切實提高違法成本，堅決維護資本市場秩序和保護投資者合法權益具有重要指導意義。
意見完善了中國特色證券執法司法體制機制的頂層設計。意見以體制機制改革為主線，確立了“十四五”證券執法司法工作的主要目標與重點任務，目標清晰、路徑明確，對於實現行政執法與刑事司法高效銜接，提高證券執法司法效能具有重要意義。
打擊證券違法將明確目標抓住重點
問：意見的主要目標和重點內容是什麼？
答：意見明確了資本市場未來五年打擊證券違法活動的主要目標。到2022年的目標包括“依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制初步建立”“重大違法犯罪案件多發頻發態勢得到有效遏制”“資本市場秩序明顯改善”等。到2025年的目標包括“證券執法司法透明度、規範性和公信力顯著提升”“行政執法與刑事司法銜接高效順暢”“崇法守信、規範透明、開放包容的良好資本市場生態全面形成”等。
為達成這些目標，意見規定了七個方面、二十七條具體舉措。總的看，突出體現了四方面的導向：
一是堅持法治原則。意見提出要完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系，提高證券領域立法效率，加快制定期貨法；貫徹實施刑法修正案（十一），健全民事賠償制度，抓緊推進證券糾紛代表人訴訟制度實施，建立健全資本市場法律域外適用制度等。
二是堅持統籌協調。意見把建立健全體制機制放在重要位置，部署成立打擊資本市場違法活動協調工作小組，進一步發揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監會的體制優勢，完善證券案件檢察和審判體制機制，進一步強化打擊證券違法活動合力。
三是堅持“零容忍”要求。意見明確要求堅持分類監管、精準打擊，依法從嚴從快查處欺詐發行、虛假陳述、操縱市場、內幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件，加大對發行人控股股東及實控人、違法中介機構及其從業人員等的追責力度。
四是堅持底線思維。意見將依法從嚴打擊證券違法活動與有效防範化解風險、維護國家安全和社會穩定相結合，要求堅決取締非法證券經營機構、堅決清理非法證券業務；加強債券市場統一執法；加大對私募領域非法集資、私募基金管理人及其從業人員侵占或挪用基金財產等行為的刑事打擊力度。
一系列重點任務已取得積極進展
問：從意見印發到此次公開，貫徹落實的進展如何？
答：意見印發後，一批重點任務取得了積極進展。
一是有關法律法規的制定工作加快推進，期貨法草案已經全國人大常委會一讀審議；私募基金條例即將提交審議。
二是成立打擊資本市場違法活動協調工作小組，配合最高人民檢察院建立派駐檢察的工作機制。北京金融法院正式成立。
三是從重從快查辦了一批重點類型、重要領域的典型案件。樂視網財務造假等案件已作出行政處罰。華晨債、永煤債等債券信息披露違法違規行為受到查處。首單證券糾紛特別代表人訴訟——康美藥業證券虛假陳述責任糾紛一案已經啟動。康得新已完成退市摘牌。
近期，市場各方對以市值管理之名行操縱市場之實等違法行為比較關注。事實上，市值管理與操縱市場有著清晰的邊界。證監會將會同公安機關堅決打擊“偽市值管理”等違法行為，切實淨化市場生態。
未來將深化協同促進形成工作合力
問：對下一步工作有何考慮？
答：一是突出重點，抓好關鍵任務落地。切實提高政治站位，落實落細各項措施。緊緊圍繞體制機制改革的主線，會同相關方面抓好協調小組、派駐檢察、內部通報制度等重點任務落地，讓市場各方有切切實實的獲得感。二是深化協同，促進形成工作合力。不斷強化與立法司法、巨觀管理、市場監管等部門以及有關地方的工作協同，切實提高打擊資本市場違法犯罪的整體效能。三是加強宣傳，營造良好輿論環境。加強政策解讀，抓好示範引導，向市場明確傳遞“零容忍”的鮮明信號，加快推動形成崇法守信的良好市場生態和文化。
意見的出台，是資本市場治理體系和治理能力現代化建設的一個新起點。證券監管系統將力爭通過3到5年的努力，全面落實好意見提出的各項目標任務，為建設規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供更加堅實的法治保障，努力為實現經濟社會高質量發展做出更大貢獻。
